加強交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)探析

丁 勇

（江蘇省高速公路交通運輸執(zhí)法總隊京滬支隊，江蘇 淮安 223005）

一、交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

（一）加強交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)是深化依法行政、實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化的堅強保證

2018 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，對交通運輸行政執(zhí)法體制改革的目標(biāo)、任務(wù)進一步明確；2020 年交通運輸法制工作要點指出，要加強綜合執(zhí)法隊伍執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，繼續(xù)推進“四基四化”建設(shè)，全面貫徹落實行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，逐步建立健全綜合執(zhí)法隊伍制度體系、實施體系、監(jiān)管體系和保障體系。對于交通執(zhí)法單位而言，要堅持以制度建設(shè)為準(zhǔn)繩，以適應(yīng)“放管服”改革要求為導(dǎo)向，牢固樹立執(zhí)法為民的思想，提高對內(nèi)控建設(shè)重要性的認(rèn)識，突出職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，不斷提升交通執(zhí)法效率和監(jiān)督水平。

（二）加強交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、推進依法理財?shù)目陀^需要

財經(jīng)紀(jì)律是財政和經(jīng)濟工作中必須遵守的行為準(zhǔn)則，是黨和國家的方針政策在財經(jīng)工作中的具體體現(xiàn)。近年來，財政部門不斷推進預(yù)算管理、國庫集中支付、公務(wù)卡、政府采購、國有資產(chǎn)管理、預(yù)算單位賬戶管理、非稅收入管理等財稅改革和預(yù)決算公開工作，這些都是規(guī)范支出、阻塞管理漏洞的重要措施。只有切實強化規(guī)矩意識、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，從講政治的高度認(rèn)識內(nèi)部控制建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行各項財經(jīng)政策法規(guī)，建立內(nèi)控制度，健全風(fēng)險防范、互相監(jiān)督、職責(zé)明確的制衡約束機制，才能進一步深化改革，不斷提高依法理財?shù)乃健?/p>

（三）加強交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)是深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)、從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要手段

近年來，中央相繼出臺黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例、黨政機關(guān)辦公用房管理辦法、公務(wù)用車管理辦法、全面實施預(yù)算績效管理的意見等，但從各級紀(jì)檢部門公開曝光的典型案例來看，反映出財務(wù)管理不規(guī)范，會計賬務(wù)失真，“三公經(jīng)費”違規(guī)違紀(jì)行為仍然屢禁不止，擾亂了正常的財經(jīng)秩序。作為交通執(zhí)法單位，要不斷加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，梳理行政權(quán)力事項，深入排查廉政風(fēng)險，加強流程管理，強化權(quán)力監(jiān)督，針對財務(wù)管理中存在的風(fēng)險點和薄弱點，織密制度的籠子，維護制度的嚴(yán)肅性，加強制度審查審核，硬化內(nèi)部控制剛性約束，規(guī)范財務(wù)收支行為，才能從源頭上預(yù)防和治理腐敗。

二、交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制建設(shè)的體系構(gòu)成

結(jié)合交通執(zhí)法單位實際，其內(nèi)部控制主要包括內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五大因素。

（一）內(nèi)部環(huán)境方面，內(nèi)部環(huán)境一般包括發(fā)展規(guī)劃、體制結(jié)構(gòu)、隊伍建設(shè)、行業(yè)文化等。

1.發(fā)展規(guī)劃。要站在構(gòu)建現(xiàn)代治理體系提升行業(yè)治理能力高度謀劃單位發(fā)展，在制定中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)重視執(zhí)法制度規(guī)范化、執(zhí)法隊伍職業(yè)化、執(zhí)法場所裝備標(biāo)準(zhǔn)化、執(zhí)法信息化等涉及經(jīng)濟活動的規(guī)劃內(nèi)容，并采取有力措施，確保發(fā)展規(guī)劃有效實施。要把法治思維貫穿事業(yè)發(fā)展全過程，理順發(fā)展機制，嚴(yán)格依法行政，更好地夯實交通綜合執(zhí)法基礎(chǔ)。

2.體制結(jié)構(gòu)。要順應(yīng)事業(yè)單位改革、行政審批制度改革、“放管服”改革要求，加強頂層設(shè)計，深化改革創(chuàng)新，要在法律法規(guī)完善、工作權(quán)責(zé)明晰、執(zhí)法機制健全、管理服務(wù)提質(zhì)等方面創(chuàng)新探索，積極謀求新思路新方法新舉措，著力構(gòu)建權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、監(jiān)管有力、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的交通運輸綜合行政執(zhí)法體制，進一步增強綜合執(zhí)法效能。要優(yōu)化內(nèi)部體制機制，增強履職能力，明確內(nèi)部各層級機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、人員編制、工作程序等，實現(xiàn)業(yè)務(wù)重組、流程再造、高效運轉(zhuǎn)，建立分工明確、權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的執(zhí)法運行機制和支撐保障體系。

3.隊伍建設(shè)。要重視執(zhí)法隊伍建設(shè), 科學(xué)合理制定執(zhí)法隊伍建設(shè)總體規(guī)劃和能力框架體系，不斷優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)，逐步構(gòu)建層次分明、功能完備、業(yè)務(wù)精專的交通行政執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)；嚴(yán)把執(zhí)法人員準(zhǔn)入關(guān)，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法資格考試和持證上崗制度；加強執(zhí)法隊伍教育培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊伍職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，全面推進執(zhí)法人員理論武裝、素質(zhì)增強、能力提升和知識更新，更加適應(yīng)新時代交通強國建設(shè)新要求。

4.行業(yè)文化。強化黨建引領(lǐng)，持續(xù)鞏固交通行業(yè)“兩學(xué)一做”、“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，加強行業(yè)精神文明建設(shè)，培樹行業(yè)核心價值觀，積極開展符合交通綜合行政執(zhí)法特點的文化建設(shè)，塑造交通執(zhí)法組織文化，加強交通執(zhí)法行業(yè)先進典型、執(zhí)法文化、優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌、黨建品牌建設(shè)，弘揚交通執(zhí)法正能量和主旋律，激發(fā)執(zhí)法人員的責(zé)任心和榮譽感，推動干部職工在執(zhí)法事業(yè)發(fā)展中爭當(dāng)示范，為內(nèi)部控制建設(shè)營造良好的文化環(huán)境。

（二）風(fēng)險評估方面，要建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，成立執(zhí)法單位風(fēng)險評估工作小組，對經(jīng)濟活動存在的風(fēng)險開展評估，識別重要風(fēng)險。風(fēng)險評估分單位層面風(fēng)險評估和業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估：

1.單位層面風(fēng)險評估主要包括是否成立了以單位一把手為領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人及領(lǐng)導(dǎo)班子是否重視內(nèi)控建設(shè)工作，是否定期召開內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組會議；單位是否建立內(nèi)控工作部門、內(nèi)控評價與監(jiān)督部門；單位有無定期開展內(nèi)部控制專題培訓(xùn)，有無建立內(nèi)部控制手冊；是否建立單位工作規(guī)則、“三重一大”制度；是否建立會計人員崗位責(zé)任制度、賬務(wù)處理程序制度、稽核制度、原始記錄管理制度、財產(chǎn)清查制度、財務(wù)收支審批制度、財務(wù)會計分析制度等內(nèi)部會計管理制度；內(nèi)部控制制度是否覆蓋執(zhí)法單位經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動的全范圍、貫穿內(nèi)部權(quán)力運行的全過程、規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員等。

2.業(yè)務(wù)層面風(fēng)險評估主要包括合理配置崗位權(quán)責(zé)，細(xì)化業(yè)務(wù)流程和權(quán)力運行結(jié)構(gòu)，識別業(yè)務(wù)風(fēng)險，提出風(fēng)險控制措施，涉及預(yù)決算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、政府采購管理、工程項目管理、信息化管理、合同管理等方面，如在合同管理中，涉及重要政策、重大行政決策事項、重大項目安排、大額資金使用的重大合同，要組織對合同草案進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面風(fēng)險評估，必要時可以組織專家進行論證并出具風(fēng)險評估報告。

（三）信息與溝通方面，應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確收集和傳遞與經(jīng)濟活動內(nèi)部控制相關(guān)的信息，確保信息在內(nèi)部以及與外部之間有效溝通。要著力構(gòu)建執(zhí)法單位內(nèi)控信息化平臺，整合現(xiàn)有的財政、財務(wù)、辦公及相關(guān)執(zhí)法業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，構(gòu)造信息交互和共享平臺，將內(nèi)控理念、控制活動、控制流程、控制方法等要素嵌入信息系統(tǒng)，促進經(jīng)濟和執(zhí)法業(yè)務(wù)活動的信息集成與共享，加強對經(jīng)濟活動信息系統(tǒng)開發(fā)與維護、數(shù)據(jù)信息處理、網(wǎng)絡(luò)安全等方面的管理，充分發(fā)揮信息技術(shù)在內(nèi)部控制中的支撐作用。

（四）內(nèi)部監(jiān)督方面，要建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，加強對內(nèi)部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，尤其針對高風(fēng)險權(quán)力事項運行的監(jiān)督檢查，規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，明確具體的監(jiān)督事項、監(jiān)督主體、監(jiān)督責(zé)任，明晰各部門或崗位在內(nèi)部監(jiān)督中的職責(zé)權(quán)限。加大監(jiān)督力度，強化“一崗雙責(zé)”，內(nèi)控機制建設(shè)工作要納入黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核中，真正把全面從嚴(yán)治黨的要求融入到日常執(zhí)法管理工作的各個環(huán)節(jié)。通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，檢查經(jīng)濟活動內(nèi)部控制實施過程中存在的重要問題、管理漏洞，進一步改進和完善內(nèi)部控制措施；要健全內(nèi)部審計制度，加強財務(wù)收支（預(yù)算執(zhí)行）審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、基本建設(shè)審計、問題導(dǎo)向?qū)徲嫷?，擴大內(nèi)部審計覆蓋面，重視內(nèi)部審計結(jié)果運用，對于各類巡視、審計、財政綜合檢查揭示的問題和提出的意見，加強審計整改，落實整改責(zé)任制，對于發(fā)現(xiàn)的典型性、普遍性、傾向性問題，應(yīng)當(dāng)及時分析研究，完善相關(guān)制度，建立長效機制。

三、交通運輸執(zhí)法單位內(nèi)部控制的主要工作方法和措施

按照內(nèi)部控制建設(shè)要求，控制活動是根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果、結(jié)合風(fēng)險應(yīng)對策略采取的確保單位內(nèi)部控制目標(biāo)得以實現(xiàn)的方法和手段。對于交通執(zhí)法單位而言，要全面梳理經(jīng)濟和業(yè)務(wù)流程，確定控制活動主要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制節(jié)點，根據(jù)內(nèi)部控制原理和風(fēng)險評估結(jié)果，針對風(fēng)險點選擇相應(yīng)的工作方法和措施，重點做好以下幾個方面：

（一）不相容崗位相互分離控制。應(yīng)當(dāng)通過內(nèi)設(shè)機構(gòu)或崗位分設(shè)的方法，實現(xiàn)不相容崗位相互分離，明確劃分職責(zé)權(quán)限，形成相互制衡、相互監(jiān)督的工作機制。如要合理設(shè)置會計工作崗位，科學(xué)劃分職責(zé)權(quán)限，提升內(nèi)部控制水平，實現(xiàn)財務(wù)管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制約；如在政府采購方面，采購需求提出與審核崗位、采購方式確定與審核崗位、采購執(zhí)行與驗收崗位、采購驗收與登記崗位是否分離，同時在核心業(yè)務(wù)、關(guān)鍵節(jié)點設(shè)置針對性防控措施，堅持不相容崗位相分離，從管理機制上杜絕違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生。

（二）授權(quán)審批控制。應(yīng)當(dāng)全面梳理各項經(jīng)濟活動的審批權(quán)限，明確、合理設(shè)置內(nèi)部機構(gòu)或崗位辦理經(jīng)濟活動事項的審批權(quán)限、程序、依據(jù)和相應(yīng)責(zé)任，編制重要權(quán)力事項清單，規(guī)范審批流程。如對日常公用經(jīng)費支出、項目支出設(shè)置各層級審批權(quán)限，明確大額資金使用范疇，對于重要執(zhí)法裝備和大宗物資采購、重大資產(chǎn)處置以及對執(zhí)法管理發(fā)展產(chǎn)生重要作用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)生活保障等工程項目，必須根據(jù)單位工作規(guī)則、財務(wù)管理辦法等有關(guān)“三重一大”的要求，經(jīng)過集體決策審定；如制訂交通執(zhí)法單位行政處罰自由裁量適用基準(zhǔn)和裁量規(guī)則；如明確合同的授權(quán)審批和簽署權(quán)限，未經(jīng)授權(quán)不得以單位名義對外簽訂合同，禁止超越單位職權(quán)或者超越授權(quán)、委托權(quán)限簽訂合同等。

（三）歸口管理控制。應(yīng)當(dāng)按照權(quán)責(zé)對等的原則，采取確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關(guān)經(jīng)濟活動實行統(tǒng)一歸口管理。如合同管理方面應(yīng)加強合同控制，實施歸口管理，明確合同職能部門、合同承辦部門、合法性審查、專業(yè)審核部門的職責(zé)，實現(xiàn)合同管理與預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合；經(jīng)費管理方面，涉及會議費、公務(wù)接待費、公務(wù)用車運行與維護費用應(yīng)由辦公室綜合部門扎口管理，涉及人員經(jīng)費應(yīng)由組織人事部門扎口管理等。

（四）會計系統(tǒng)控制。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度，加強會計基礎(chǔ)工作規(guī)范化建設(shè)，對照財政部《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》（2019 年修訂）要求，明確會計憑證、會計賬簿和財務(wù)報告的處理程序，保證會計資料真實合法完整。如在2019 年全面實施政府會計準(zhǔn)則的背景下，要深刻理解“財務(wù)會計和預(yù)算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式，及時更新會計信息系統(tǒng)，做好新舊會計制度銜接，在資產(chǎn)清查的基礎(chǔ)上，根據(jù)政府會計制度的要求，進一步明晰資產(chǎn)使用責(zé)任主體，統(tǒng)計核實固定資產(chǎn)各類數(shù)據(jù)，準(zhǔn)確計提固定資產(chǎn)折舊。清理基建賬務(wù)，按規(guī)定及時辦理基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算及固定資產(chǎn)入賬等手續(xù)。同時按照要求編制政府部門財務(wù)報告、年度財務(wù)決算報告等。

（五）全面預(yù)算控制。應(yīng)當(dāng)實行全面預(yù)算管理制度，編制部門預(yù)算并分解落實到執(zhí)法單位內(nèi)部各部門，預(yù)算要覆蓋到內(nèi)部各層級單位，覆蓋到各項經(jīng)濟活動及經(jīng)濟活動的全過程。嚴(yán)格遵守《預(yù)算法》，單位的所有收支必須統(tǒng)一納入單位預(yù)算，實行全口徑管理，按照財政部門要求，在編制部門預(yù)算時，同步編制專項資金預(yù)算績效目標(biāo)；嚴(yán)格遵循先有預(yù)算、后有支出的原則，強化預(yù)算約束，嚴(yán)禁超預(yù)算或者無預(yù)算安排支出，嚴(yán)禁以任何形式隱瞞、截留、擠占、挪用罰沒收入，同時目前財政部門加大預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控，覆蓋財政資金支付、公務(wù)卡使用等范圍，執(zhí)法單位還要配合核查監(jiān)控預(yù)警事項，切實抓好預(yù)算執(zhí)行跟蹤整改。

（六）財產(chǎn)保護控制。應(yīng)當(dāng)建立健全資產(chǎn)日常管理和定期清查機制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。如要明確交通執(zhí)法單位資產(chǎn)管理職能部門和日常管理機構(gòu)，及時將各類資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入信息系統(tǒng)并加強動態(tài)更新管理；新增資產(chǎn)要按規(guī)定驗收，長期已使用在建工程要按規(guī)定辦理轉(zhuǎn)固手續(xù)；資產(chǎn)使用、管理要符合制度規(guī)定，手續(xù)完備；要定期組織資產(chǎn)清查、盤點，做到賬賬、賬卡、賬實相符，盤盈、盤虧按規(guī)定進行處理，毀損、丟失資產(chǎn)處理履行相應(yīng)報批手續(xù)。資產(chǎn)處置要遵循公開、公正、公平原則進行操作，要按照規(guī)定程序，通過產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)、采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國家法律、法規(guī)規(guī)定的其他方式進行。根據(jù)審批部門的批準(zhǔn)文件組織產(chǎn)權(quán)核銷和賬務(wù)處理，處置收益及時足額上繳財政或納入單位預(yù)算。

（七）單據(jù)控制。應(yīng)當(dāng)明確界定各項經(jīng)濟活動所涉及的單據(jù)，并嚴(yán)格要求相關(guān)工作人員按照相關(guān)規(guī)定填制、審核、歸檔、保管單據(jù)。要認(rèn)真落實公務(wù)接待、會議、培訓(xùn)、差旅、出國、公務(wù)用車等管理辦法或規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行“三公”經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)，如培訓(xùn)費報銷,在綜合定額范圍內(nèi)，應(yīng)附培訓(xùn)計劃審批文件、培訓(xùn)通知、實際參訓(xùn)人員簽到表、講課費簽收表以及培訓(xùn)機構(gòu)出具的收款票據(jù)、費用明細(xì)等憑證要件；如在單據(jù)編制方面，應(yīng)當(dāng)按照預(yù)算編制的經(jīng)濟分類執(zhí)行，不得隨意變動；單據(jù)審核方面，加強預(yù)算性審核，對于無預(yù)算、超預(yù)算、支出依據(jù)不足的支出，不予審核通過；加強規(guī)范性審核，對于未按有關(guān)制度及工作要求流程辦理、沒有經(jīng)過事前審批或與事前審批不一致的支出，不得辦理；對審批手續(xù)不全的支出，財務(wù)應(yīng)當(dāng)退回，要求補充、更正；加強實質(zhì)性審核，對于票據(jù)不全、原始憑證單據(jù)不合規(guī)、超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)、違反審批權(quán)限的支出，不予報銷。

（八）績效考評控制。應(yīng)當(dāng)對涉及經(jīng)濟活動的部門和崗位進行定期考核評價，探索將執(zhí)法安全、執(zhí)法重點環(huán)節(jié)、執(zhí)法能力、內(nèi)控考核評價等情況納入考評指標(biāo)。圍繞單位發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)，對具體實施情況進行跟蹤分析和監(jiān)督檢查。要深入貫徹落實中央關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見，建立和實施經(jīng)濟活動績效考評制度，科學(xué)設(shè)置考評指標(biāo)體系，開展國有資產(chǎn)管理績效評價、專項資金使用評價工作，切實做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”，積極構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的資源配置機制，對績效執(zhí)行好的項目，在安排下一年度預(yù)算時予以傾斜；對執(zhí)行效率低、低效無效資金的項目，在安排下一年度預(yù)算時應(yīng)予以削減或不再安排，并追究其相關(guān)部門的責(zé)任。

總的來說，在當(dāng)前深化體制改革的背景下，交通運輸執(zhí)法單位要統(tǒng)一思想認(rèn)識，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，進一步提高加強內(nèi)控建設(shè)的自覺性和主動性，牢固樹立“一盤棋”的思想，增強制度觀念，強化系統(tǒng)思維，建立健全內(nèi)控建設(shè)機制，著力形成工作合力，不斷增強執(zhí)法能力和提升服務(wù)水平，為建設(shè)交通強國提供高質(zhì)量的執(zhí)法保障。