國土調查中土地權屬爭議調處問題分析

高翔

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

土地權屬調查是第三次全國國土調查的五項主要工作任務之一，“三調”總體方案中要求結合全國農村集體資產清產核資工作，將城鎮(zhèn)國有建設用地范圍外已完成的集體土地所有權確權登記和國有土地使用權登記成果落實在土地調查成果中，對發(fā)生變化的開展補充調查。在此過程中必然涉及到土地權屬爭議調處工作。

一、土地調查中土地權屬爭議調處工作現(xiàn)狀

土地權屬爭議的表現(xiàn)有顯性和隱性兩種模式。

顯性模式是由于經濟利益等原因，權利人對土地權利訴求產生的權屬爭議，這類爭議大多數(shù)在爭議產生后，由權利人主動向自然資源管理部門提出確權申請，管理部門進而開展爭議調處和確權工作，顯性土地權屬爭議隨著法定調處程序的完結，將逐步解決，完成確權。

隱性模式是土地權利歸屬不明確，但由于土地經濟價值顯現(xiàn)及權利意識不強等原因，土地權利人暫未提出土地權利訴求，而未形成土地權屬爭議。隨著土地調查深入開展，權屬調查過程中，土地權利人必然會對權屬不明確的土地提出爭議訴求，無法完成權屬調查的確權指界工作。由于土地權屬爭議調處遵循依申請調處制度，大量土地權屬爭議處于“休眠”狀態(tài)，隨著土地調查的開展，勢必讓大量土地權屬爭議出現(xiàn)，如不能妥善解決，不僅影響土地調查進度，也為社會穩(wěn)定埋下隱患。

二、存在問題

1.爭議情況復雜，解決時間長

從引發(fā)爭議的原因角度分析，存在著歷史資料缺失、地理狀況變化、建國以來各階段政策法規(guī)更迭、突發(fā)經濟利益等情況。從調處過程角度分析，存在著取證難、涉及爭議主體復雜、法律法規(guī)可操作性不強等現(xiàn)實因素。從涉及爭議的主體角度分析，存在著爭議發(fā)生后，爭議雙方不積極參與確權，也不進行訴訟的行為，致使土地確權工作無法繼續(xù)等問題。

2.調處工作重視程度不夠

受調查時限影響，一般土地調查工作重心在地類調查、地籍測繪、數(shù)據(jù)庫建設方面，土地確權和權屬爭議調處工作放在次要位置。主要原因是土地調查工作量較大，而管理人員少，主要工作依賴作業(yè)隊伍，作業(yè)隊伍人員業(yè)務能力突出在地類認定和測繪等方面，缺乏土地確權和爭議調處經驗。為了保證其它工作的進度，發(fā)現(xiàn)爭議后，采取擱置、拖延、放棄處理的方式，直接影響了土地權屬爭議調查的全面性和準確性，違背了土地調查工作“查清權屬”的根本原則。

3.缺乏有效的銜接管理機制

土地調查中土地確權和爭議調處工作，很多爭議只在調查中進行權屬調查中而顯現(xiàn)出來，沒有進行土地調查或者土地調查結束后，權利人并不會對爭議地提出權屬爭議，也不會對土地權屬爭議向行政主管部門提出確權申請，根據(jù)土地權屬爭議依申請調處的原則，管理部門無法對爭議進行徹底解決。隨著土地調查工作的結束，爭議又處于隱性狀態(tài)。而土地調查中土地權屬爭議調處工作并未有合理有效的銜接機制，爭議隨調查結束而擱置，新調查周期開展后又產生爭議，并且此類爭議隨著社會經濟發(fā)展隨時可能爆發(fā)，影響社會穩(wěn)定。

4.管理部門缺乏主動作為意識

土地確權和土地權屬爭議調處工作是一項復雜的工作，需要專業(yè)的知識和豐富的工作經驗，開展土地確權和土地權屬爭議調處工作費時、費力，往往投入大量人力物力后，并不能起到很好的效果，并且容易給政府帶來大量的信訪和訴訟工作。所以，在實際工作，行政管理部門往往避諱土地權屬爭議問題，只要能暫時保障穩(wěn)定，不產生社會影響，權利人不申請或者訴求不夠強烈，行政主管部門往往不主動研究如何徹底解決遺留的土地權屬爭議問題。

三、工作建議

1.加大土地調查中土地確權和爭議調處工作力度

做好土地調查中土地確權和爭議調處工作，首先要提高對土地權屬爭議工作的重視程度，加大土地確權和爭議調處工作力度。土地確權和爭議調處工作是依法保障土地權利人合法權利，提升國土資源管理水平，維護社會主義法治和社會和諧穩(wěn)定的重要工作。在土地調查工作中，應該設置專門的土地確權和爭議調處人員，并從經費保障、專業(yè)培訓、工作制度等多方面加強工作，建立土地確權和爭議調處工作責任制及工作考核評價體系。

2.規(guī)范土地調查中土地確權和爭議調處工作程序

土地調查中，土地確權和爭議調處工作在調查規(guī)程等土地調查政策文件中，相關規(guī)范和工作要求都比較簡單，調查人員在工作中可依據(jù)的操作規(guī)范等文件缺乏，因而調查工作開展過程中，土地確權和土地權屬爭議調處工作只依據(jù)一般程序開展，如土地權屬來源資料齊全，土地權屬無爭議情況下，工作可以順利完成。但一旦出現(xiàn)土地權屬來源資料不齊全或者土地權屬有爭議情況，調查人員在不能盡快調解解決的情況下，一般只能組織雙方簽訂爭議原由書，從而完成土地調查程序。因此，建議制定規(guī)范的土地確權和爭議調處工作程序性文件，明確土地確權和爭議調處工作程序和標準，最大程度上保證土地權屬爭議解決。

3.建立合理有效的工作銜接制度

建立與土地調查相銜接的爭議調處工作制度，明確土地調查中未解決的土地權屬爭議的后續(xù)管理和工作銜接，確保土地權屬爭議不因調查工作結束而“休眠”，對遺留的土地權屬爭議進行長期的“監(jiān)控”，并研究在非申請狀態(tài)下如何逐步解決，實現(xiàn)每一宗土地權利歸屬的明確，解決土地權屬爭議隱患，提升土地權屬管理工作水平。