國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治邏輯研究*

高曉霞

內(nèi)容提要 審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理民主化的重要方面，是國(guó)家民主政治制度的重要組成部分。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是民主政治發(fā)展的根本要求，是國(guó)家治理體系中的公共問責(zé)和監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生，依民主政治體制而立，隨民主政治發(fā)展而興。國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治目標(biāo)就是要促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善，增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障，推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)。國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑主要包括基于民主政治制度強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性，圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性，通過民主政治問責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性。

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是民主政治發(fā)展的根本要求。對(duì)于國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督制度與民主政治之間的關(guān)系，楊時(shí)展(1913～1997)曾指出：“近代審計(jì)是近代民主的產(chǎn)物?！雹偾貥s生也認(rèn)為，民主是現(xiàn)代審計(jì)的實(shí)質(zhì)，審計(jì)是現(xiàn)代民主的表現(xiàn)；民主是現(xiàn)代審計(jì)的目的，審計(jì)是現(xiàn)代民主的手段。②劉家義認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)的核心是推動(dòng)民主法治。③石愛中認(rèn)為，政治民主化是現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的動(dòng)因。④張立民、張陽認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)既是實(shí)現(xiàn)政治民主的必要手段，也是政治民主的內(nèi)在要求。⑤楊肅昌認(rèn)為，審計(jì)監(jiān)督是在財(cái)政領(lǐng)域建立和發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求。⑥鄭石橋等人認(rèn)為，國(guó)家審計(jì)既是民主法治技術(shù)，也是適應(yīng)民主法治發(fā)展需要的組合制度裝置，隨著民主法治的變遷，國(guó)家審計(jì)作為一種組合裝置也會(huì)發(fā)生同方向的變遷。⑦總體來看，學(xué)界對(duì)于審計(jì)監(jiān)督的研究已經(jīng)開始逐步從過去的查賬論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論向民主法治論和政治制度論方向發(fā)展，糾正了只局限于會(huì)計(jì)領(lǐng)域?qū)τ谪?cái)務(wù)管理和經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督的財(cái)政資金“守護(hù)者”的角色理解偏差，避免陷入工具理性的窠臼⑧。但是，對(duì)于國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治邏輯尚缺乏系統(tǒng)深入的研究。鑒于此，本文擬從動(dòng)因、目標(biāo)與路徑三個(gè)方面深入闡釋國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治邏輯。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治動(dòng)因

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督是國(guó)家治理體系中的公共問責(zé)和監(jiān)督控制系統(tǒng)之一。審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生，依民主政治體制而立，隨民主政治發(fā)展而興。離開國(guó)家審計(jì)的民主政治制度基礎(chǔ)，我們就很難理解國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督制度的起源、發(fā)展和價(jià)值目標(biāo)。

1.審計(jì)監(jiān)督因民主政治呼聲而生

現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度是在民主政治的呼聲中應(yīng)運(yùn)而生的。眾所周知，在專制王權(quán)時(shí)代，根本無法對(duì)統(tǒng)治者進(jìn)行制度化的審計(jì)監(jiān)督。實(shí)際上，審計(jì)制度最初在英國(guó)的形成就是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)最高統(tǒng)治者專制王權(quán)的控制。1215年，《大憲章》(Great Charter)確立的權(quán)力法治原則為現(xiàn)代審計(jì)制度奠定了政治基礎(chǔ)，這說明審計(jì)監(jiān)督不僅是民主政治體制的組成部分，而且是基于民主與法治的原則而確立的。換句話說，民主政治是審計(jì)監(jiān)督的動(dòng)因。由于現(xiàn)代社會(huì)分工的日益專門化和國(guó)家事務(wù)的日益復(fù)雜化，國(guó)家治理中所實(shí)行的民主政治并非直接民主制，而是普遍地采用了代議制民主形式。民主政治中的代議制原則是建立在委托—代理關(guān)系之上的，而委托—代理關(guān)系中存在的信息不對(duì)稱和道德風(fēng)險(xiǎn)等問題必然需要通過監(jiān)督和問責(zé)等制度化方式加以防范，從而保護(hù)委托人的權(quán)益。這是分析政府問責(zé)制和有效性的通用理論框架。⑨在政府審計(jì)中涉及多層次委托—代理關(guān)系。首先，作為委托人的選民選舉議會(huì)的代表作為他們的代理人。第二，議會(huì)作為政府的委托人。第三，政府是公共行政管理的委托人。第四，除其他措施外，議會(huì)作為委托人通過聘用審計(jì)人員作為其代理人核查政府賬目并評(píng)估政府的績(jī)效，確保其政策以負(fù)責(zé)任、高效率和有效的方式執(zhí)行。為了避免審計(jì)人員與政府之間的共謀、勾結(jié)或不當(dāng)行為造成負(fù)面影響，并確保實(shí)施中肯的和高質(zhì)量的審計(jì)，立法者經(jīng)常授權(quán)審計(jì)，并建立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，如最高審計(jì)機(jī)關(guān)。⑩從這個(gè)意義上說，審計(jì)監(jiān)督是因民主政治呼聲而生并且是民主政治制度中的必要組成部分。社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心是人民當(dāng)家作主，而建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上的公共財(cái)政管理與公共預(yù)算都必須依法全部納入國(guó)家審計(jì)監(jiān)督范圍之內(nèi)，因此，民主政治是現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度的動(dòng)力源。

2.審計(jì)監(jiān)督依民主政治體制而立

沒有民主這一政治制度基礎(chǔ)，就不可能有現(xiàn)代意義上的獨(dú)立審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)是一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序的制度基礎(chǔ)和制度保障，也是其實(shí)現(xiàn)良政善治的基石。在遵守社會(huì)公認(rèn)的獨(dú)立準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，國(guó)家審計(jì)人員還必須克服各種挑戰(zhàn)，才能使審計(jì)監(jiān)督能夠?yàn)槊裰鞯倪\(yùn)轉(zhuǎn)作出貢獻(xiàn)。對(duì)于民主主義政治體制來說，從合規(guī)性審計(jì)到政策評(píng)估的轉(zhuǎn)變，公共價(jià)值的形成有賴于審計(jì)機(jī)關(guān)職能的實(shí)現(xiàn)。審計(jì)機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能已經(jīng)不再是傳統(tǒng)的管理和控制，而是公眾參與的合意形成過程中及自由討論和交往空間中的成員和參與者。因此，基于法治之上的審計(jì)監(jiān)督從根本上體現(xiàn)了一種民主政治體制的精神和要求。如果說，民主實(shí)質(zhì)上就是政治體制中的一種控權(quán)機(jī)制的話，那么，審計(jì)監(jiān)督就是民主控權(quán)機(jī)制的具體方式之一。審計(jì)機(jī)關(guān)及其審計(jì)人員的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力是民主政治體制中接受委托必須依法行使的服務(wù)于委托人利益的公共權(quán)力。中國(guó)特色審計(jì)監(jiān)督制度是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的重要組成部分，審計(jì)監(jiān)督與紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及統(tǒng)計(jì)監(jiān)督等各項(xiàng)監(jiān)督制度一起構(gòu)成了黨和國(guó)家監(jiān)督體系的“四梁八柱”，形成了一套具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系。從政治學(xué)理論視角來看，國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督作為權(quán)力監(jiān)督和權(quán)力制約的一項(xiàng)制度安排和制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上是依民主政治體制而立的。

3.審計(jì)監(jiān)督隨民主政治發(fā)展而興

近年來出現(xiàn)的全球民主衰退現(xiàn)象表現(xiàn)為民眾對(duì)傳統(tǒng)的代議制政府體制越來越不感興趣，對(duì)惡性黨爭(zhēng)政治深感厭惡，對(duì)傳統(tǒng)的公民參與形式也不再抱有幻想。尤其是在英美國(guó)家，公民中普遍存在這樣一種感覺，即建立在“管理主義”(managerialism)基礎(chǔ)之上的新公共管理改革拉大了政府與公民之間的距離，而不是使他們更緊密地聯(lián)系在一起。其結(jié)果是，公眾對(duì)政府的信任不斷下降構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)，因?yàn)檫@意味著公眾對(duì)政治和行政績(jī)效的信心正在喪失。實(shí)際上，公眾期望與政府績(jī)效之間的差距是導(dǎo)致公眾信任下降的主要因素之一?？傊?，民主的衰退不僅造成民主政治參與的下降，而且導(dǎo)致了政府行政績(jī)效的下降和政府信任的喪失。但是，人類追求民主的腳步從未停歇。中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治始終“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主”。審計(jì)監(jiān)督制度作為民主政治中的一個(gè)組成部分，同民主政治的發(fā)展緊密相連，民主政治的挫折勢(shì)必制約審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展，民主政治的發(fā)展必然推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展。同時(shí)，審計(jì)監(jiān)督制度的發(fā)展也反過來影響著民主政治的發(fā)展進(jìn)程。沒有民主政治為審計(jì)監(jiān)督奠定政治基礎(chǔ)并且開辟權(quán)力制約與監(jiān)督的民主政治發(fā)展道路，審計(jì)監(jiān)督甚至根本無從談起。同樣，如果沒有審計(jì)監(jiān)督制度為民主政治發(fā)展提供作為民主制度支柱之一的控權(quán)機(jī)制支撐力，民主政治的發(fā)展進(jìn)程難免受到干擾，從而影響民主政治的現(xiàn)代化步伐。因此，民主是現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度的實(shí)質(zhì)，審計(jì)監(jiān)督是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的一種表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑。在審計(jì)監(jiān)督與民主政治實(shí)踐的辯證關(guān)系中，民主政治實(shí)踐是審計(jì)監(jiān)督制度生成和發(fā)展的動(dòng)因，審計(jì)監(jiān)督則是隨著民主政治實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治目標(biāo)

現(xiàn)代審計(jì)監(jiān)督制度作為民主與法治的產(chǎn)物，更是民主與法治建設(shè)的工具，是國(guó)家治理法治化、民主化和責(zé)任性的實(shí)現(xiàn)方式和重要手段之一。國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督服務(wù)于民主政治目標(biāo)，致力于實(shí)現(xiàn)民主治理。作為民主政治的制度支柱之一，審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善，增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障，推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)。

1.審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)民主政治制度的發(fā)展和完善

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的制度建設(shè)是服務(wù)于民主政治根本要求的，并且始終以民主政治發(fā)展作為制度建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向。法國(guó)社會(huì)學(xué)家阿蘭·圖海納(Alain Touraine)指出，“民主不是一種社會(huì)類型，更嚴(yán)格地說，是一種政治制度”。在民主政治中，各種政治力量基于制度框架進(jìn)行合作和競(jìng)爭(zhēng)，“邁向民主的關(guān)鍵就是從一群人到一套制度的權(quán)力轉(zhuǎn)移”。在所有的民主制度下，都需要依賴國(guó)家機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)違規(guī)行為的制裁者。國(guó)家是民主政治和民主治理的元主體。沒有有效的國(guó)家，就沒有民主和市場(chǎng)。國(guó)家治理的現(xiàn)代化就是要通過制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)民主化、法治化和責(zé)任性的目標(biāo)，彰顯制度的公平性、公正性和正義性。萊因霍爾德·尼布爾(Reinhold Niebuhr)說：“人的正義能力(capacity for justice)使民主成為可能，但人的非正義傾向(inclination to injustice)使民主成為必要?！睂徲?jì)監(jiān)督制度以服務(wù)于國(guó)家治理的民主化為價(jià)值導(dǎo)向，通過審計(jì)監(jiān)督和民主控權(quán)推進(jìn)民主治理。審計(jì)作為民主政治制度建設(shè)的組成部分，被認(rèn)為是人類社會(huì)民主進(jìn)程的推進(jìn)器。從政治學(xué)理論視角來看，整個(gè)民主政治就是由一系列的委托代理關(guān)系構(gòu)成的。因而，民主政治的核心問題是建立有效的權(quán)力監(jiān)督制度使監(jiān)督主體有足夠的力量來制約和監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使，促使國(guó)家機(jī)關(guān)切實(shí)根據(jù)人民的意志和愿望進(jìn)行公共事務(wù)的管理，從而維護(hù)人民的政治自由和公共利益，推進(jìn)社會(huì)的政治文明建設(shè)。民主政治之所以要求對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督是因?yàn)槲写黻P(guān)系中的信任與責(zé)任都需要通過審計(jì)監(jiān)督對(duì)代理人履行責(zé)任情況進(jìn)行鑒證和評(píng)價(jià)，消除信息不對(duì)稱性，防止公共權(quán)力行使者壟斷、控制甚至封鎖公共信息。審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要組成部分，就是致力于通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)政府信息公開和政務(wù)透明。發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治必然要求進(jìn)一步發(fā)揮中國(guó)特色審計(jì)監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)和職能作用?？傊瑢徲?jì)監(jiān)督作為民主政治的手段說到底就是服務(wù)于民主政治的價(jià)值目標(biāo)的。

2.審計(jì)監(jiān)督增進(jìn)民主政治權(quán)利的維護(hù)和保障

公民的民主政治權(quán)利包括政治權(quán)利和民主權(quán)利，主要指公民依法享有的參與權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，同時(shí)還有監(jiān)督權(quán)等受到憲法和法律保護(hù)的權(quán)利。國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督制度作為督促政府公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的一種重要的制度安排，實(shí)質(zhì)上也是保障公民的民主政治權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的一種體現(xiàn)。

首先，審計(jì)監(jiān)督增進(jìn)民主政治中的知情權(quán)。國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵在于信息公開，而政府信息管理的依據(jù)則在于公民的知情權(quán)。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督作為一種權(quán)力監(jiān)督制度，實(shí)際上是民主政治中的制度安排，是在政治過程中確保公眾的民主參與權(quán)和了解公共事務(wù)的知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。政務(wù)公開是確保公共行政信息能夠使國(guó)民知曉的基礎(chǔ)。同樣，國(guó)家審計(jì)也離不開政府擁有的公共信息的公開。的確，離開了政府公共信息公開制度的有效執(zhí)行，一切審計(jì)監(jiān)督都無從談起。一方面，政府組織程序和權(quán)力構(gòu)架必須是公開的。另一方面，依法制定的政府行政程序也必須是公開透明的，才具有可預(yù)期性、執(zhí)行力和約束力。國(guó)家治理的法治化和民主化內(nèi)在地要求通過發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的信息處理功能對(duì)政府公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果進(jìn)行鑒證、審查和監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上是要維護(hù)和保障民眾的知情權(quán)，確保人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益，從這個(gè)意義上說，國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督是建設(shè)民主政府、廉潔政府、責(zé)任政府和陽光政府的重要制度保障。

其次，審計(jì)監(jiān)督也是民主參與權(quán)利的一種方式和體現(xiàn)。現(xiàn)代國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督作為民主與法制的產(chǎn)物，必然隨著民主意識(shí)的增強(qiáng)而不斷增強(qiáng)。這是因?yàn)?，隨著民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人們會(huì)更多地關(guān)注國(guó)家治理中審計(jì)監(jiān)督所發(fā)揮的職能作用并參與到審計(jì)監(jiān)督與公共問責(zé)之中，推動(dòng)審計(jì)監(jiān)督的民主化、公開化和責(zé)任性，協(xié)同推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督制度與其他監(jiān)督制度的協(xié)調(diào)與貫通。從世界范圍來看，公眾對(duì)政府信任度降低增加了人們對(duì)公民參與的關(guān)注度，因?yàn)楣駞⑴c是民主至關(guān)重要的核心組成部分。公民參與可以改善公民對(duì)政府的信任，提高政府合法性，并提高政府回應(yīng)能力。所有這些都導(dǎo)致了社區(qū)主義、地方主義和公民參與的思想和價(jià)值觀在學(xué)術(shù)話語和政治話語中的不斷重現(xiàn)。甚至可以說，現(xiàn)在很難找到一個(gè)沒有聲稱追求公民參與機(jī)會(huì)的政府。既然民主政治是基于信任的合作與競(jìng)爭(zhēng)，而信任也是需要證明的，因而基于信任的民主也就離不開公眾參與、民主監(jiān)督與公共問責(zé)。

最后，審計(jì)監(jiān)督是民主政治中監(jiān)督權(quán)的題中之義。人民作為委托人不僅依法擁有對(duì)作為代理人的政府公共部門行使公共權(quán)力、履行公共責(zé)任情況要求知情的權(quán)利，而且有權(quán)在知情的基礎(chǔ)上進(jìn)行監(jiān)督。約翰·基恩(John Keane)提出和倡導(dǎo)的“監(jiān)督式民主”(monitory democracy)將過去以大會(huì)為基礎(chǔ)的、代議的民主引向一種有著全然不同框架和機(jī)制的民主形式，致力于對(duì)各個(gè)領(lǐng)域權(quán)力進(jìn)行公共監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)理應(yīng)享有的民主政治權(quán)利?；髦赋?，缺乏監(jiān)督式民主是專制權(quán)力的最大弱點(diǎn)。運(yùn)作良好的監(jiān)督式民主作為一種預(yù)警系統(tǒng)和減少風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，旨在應(yīng)對(duì)不確定性和意外情況。國(guó)家審計(jì)就是通過對(duì)政府公共權(quán)力運(yùn)行過程進(jìn)行監(jiān)督促進(jìn)公共部門信息公開，進(jìn)而在維護(hù)公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公眾的民主監(jiān)督權(quán)。

3.審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)民主政治責(zé)任的履行和落實(shí)

民主政治是責(zé)任政治，問責(zé)制度是民主政治中控權(quán)機(jī)制的一個(gè)組成部分。審計(jì)監(jiān)督是指向公共問責(zé)的，問責(zé)是審計(jì)監(jiān)督存在的理由。在民主政治下，人民主權(quán)意味著作為權(quán)力代理人的政府不僅要接受民主監(jiān)督，而且要受到公共問責(zé)。因此，在國(guó)家治理中，必須通過依法獨(dú)立實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督和審計(jì)問責(zé)，促進(jìn)責(zé)任政治和責(zé)任政府建設(shè)。在委托人和代理人之間的經(jīng)濟(jì)契約中存在信息不對(duì)稱的前提下，代理人愿意承擔(dān)提供信息的成本來支持這種關(guān)系。審計(jì)通過提供減少不確定性的信息來支持代理關(guān)系。從這個(gè)意義上說，審計(jì)監(jiān)督實(shí)際上是內(nèi)嵌于民主政治體制之中的確保委托—代理關(guān)系得以維系的一種監(jiān)督、評(píng)價(jià)與問責(zé)機(jī)制，其目標(biāo)是使包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任在內(nèi)的民主政治責(zé)任得到認(rèn)真的履行，委托人的利益得到保護(hù)和實(shí)現(xiàn)?？梢哉f，對(duì)代理人受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督是民主政治體制中國(guó)家治理責(zé)任性的內(nèi)在邏輯和題中之義。審計(jì)具有許多其他形式的評(píng)估所不具有的優(yōu)點(diǎn)，即審計(jì)監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)鑒證職能有利于清晰地厘清民主政治體制下的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任和政治責(zé)任。20世紀(jì)80年代以來，英國(guó)政府引入市場(chǎng)機(jī)制和公民力量加強(qiáng)對(duì)公共部門的審計(jì)監(jiān)督、績(jī)效評(píng)估和公共問責(zé)。之后，各國(guó)政府迅速認(rèn)識(shí)到審計(jì)可以提供的那些政治利益。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)通過依法獨(dú)立審計(jì)，在推動(dòng)民主參與和公共問責(zé)過程中發(fā)揮著不可或缺的作用。因?yàn)?，民主政治需要通過審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)審計(jì)結(jié)果和審計(jì)報(bào)告的信息公開，進(jìn)而推動(dòng)公眾參與，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共權(quán)力的公共問責(zé)。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督，充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，就是要促使社會(huì)公仆始終代表人民的公共利益行使公共權(quán)力。人民主權(quán)的民主政治原則要求作為權(quán)力代理人的政府必須對(duì)權(quán)力的委托人——人民負(fù)責(zé)，國(guó)家治理過程中產(chǎn)生的政治責(zé)任、行政責(zé)任、法律責(zé)任和道德責(zé)任，都必須受到公眾監(jiān)督和公共問責(zé)。其中，審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的制度支柱之一，是民主政治的重要實(shí)現(xiàn)方式之一，因此，審計(jì)監(jiān)督必須要以民主政治為價(jià)值導(dǎo)向，致力于服務(wù)民主政治的價(jià)值目標(biāo)。

國(guó)家治理體系中審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑

現(xiàn)代國(guó)家審計(jì)發(fā)展的真實(shí)動(dòng)因是政治民主化發(fā)展進(jìn)程不斷推動(dòng)的結(jié)果，同時(shí)，民主政治的推進(jìn)與發(fā)展需要各種制度的支撐和保障，審計(jì)監(jiān)督就是民主政治的制度支柱之一。在國(guó)家治理體系中，審計(jì)監(jiān)督的民主政治路徑主要包括：基于民主政治制度提升審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性，圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性，通過民主政治問責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性。

1.基于民主政治制度提升審計(jì)監(jiān)督的實(shí)效性

國(guó)家治理體系中的審計(jì)監(jiān)督只有在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，基于民主政治體制實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立審計(jì)才能有效發(fā)揮監(jiān)督職能作用，才能提升制度執(zhí)行力和實(shí)效性。審計(jì)監(jiān)督制度作為國(guó)家政治制度和法律制度的重要組成部分，是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、控制國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力濫用、保障人民民主權(quán)利實(shí)現(xiàn)的重要制度保障，其核心是對(duì)權(quán)力的制約與監(jiān)督。權(quán)力制約與監(jiān)督是民主政治的重要原則和實(shí)現(xiàn)途徑，更是政治文明得以實(shí)現(xiàn)的基石和支柱。依法獨(dú)立審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能作用，把政治制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的基本條件。2018年5月，習(xí)近平總書記在主持召開中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“努力構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計(jì)監(jiān)督體系，更好發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的重要作用?！边@實(shí)際上是基于頂層設(shè)計(jì)推進(jìn)依法治權(quán)和民主控權(quán)的制度安排。首先，依法獨(dú)立進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督不僅是國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)履行自身使命任務(wù)的前提條件，而且也體現(xiàn)了一種民主政治的精神和要求。同時(shí)，民主政治意識(shí)的普遍增強(qiáng)則是審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境和政治參與的內(nèi)在推動(dòng)力。審計(jì)作為一個(gè)客觀性、獨(dú)立性和原則性的活動(dòng)，是代表委托人對(duì)作為一個(gè)代理人的被審計(jì)人所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)，賦予審計(jì)結(jié)果公信力和道德合法性。然而，在對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督這兩種控權(quán)邏輯和制度之間不能偏廢。西方國(guó)家往往過于強(qiáng)調(diào)權(quán)力制約的價(jià)值而忽視了權(quán)力監(jiān)督的作用，其結(jié)果是，在經(jīng)過票決形式實(shí)現(xiàn)授權(quán)之后，民主就進(jìn)入休眠期，那樣的控權(quán)機(jī)制是不完善的。相反，授權(quán)之后還必須通過民主參與對(duì)權(quán)力的運(yùn)行過程進(jìn)行民主監(jiān)督。中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度與發(fā)展社會(huì)主義民主政治是有機(jī)統(tǒng)一的，因此，要在強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督制度與民主政治制度執(zhí)行中把社會(huì)主義民主政治制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

2.圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同性

元治理意義上的審計(jì)監(jiān)督就是要克服“沒有政府的治理”的碎片化趨勢(shì)，在協(xié)同治理過程中形成統(tǒng)一性和整合性的監(jiān)督力量，從而實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性、協(xié)同性和實(shí)效性。組建中央審計(jì)委員會(huì)，加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，有利于解決管理流程割裂、管理碎片化等問題，有效推進(jìn)國(guó)家治理的法治化和民主化進(jìn)程。民主的范圍越大，人民通過審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府公共部門行使公共權(quán)力的制約與監(jiān)督也就越強(qiáng)有力。而民主政治參與的范圍越擴(kuò)大，對(duì)于建立在審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)之上的審計(jì)結(jié)果公告等信息公開制度的需求也就隨之?dāng)U大。在這種多元共治的格局中，必然要建立起完善的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在協(xié)同治理中實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵是提高審計(jì)監(jiān)督的精準(zhǔn)性和實(shí)效性，其要義就是要使利益相關(guān)者共同參與到審計(jì)監(jiān)督過程中來。正如日本橫濱國(guó)立大學(xué)成田頼明所認(rèn)為的，對(duì)于政府施政中的財(cái)政違紀(jì)、財(cái)務(wù)違規(guī)和管理不當(dāng)?shù)膶徲?jì)監(jiān)督不僅包括國(guó)家審計(jì)、行政監(jiān)察、國(guó)會(huì)質(zhì)詢和媒體報(bào)道，而且也必然包括公民參與制度，如住民監(jiān)查請(qǐng)求、住民訴訟制度等。在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代完善審計(jì)監(jiān)督體制就是要圍繞民主政治權(quán)利推進(jìn)審計(jì)監(jiān)督協(xié)同性。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，“要以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)”。對(duì)于協(xié)同治理中公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)監(jiān)督，只有通過多元主體和多種監(jiān)督制度的相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督和有效監(jiān)督，不斷提升不同監(jiān)督制度的協(xié)同性和制度執(zhí)行力，更好地發(fā)揮制度效能。同時(shí)，通過審計(jì)監(jiān)督結(jié)果信息公開促進(jìn)民主政治的發(fā)展。

3.通過民主政治問責(zé)增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的責(zé)任性

問責(zé)是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)。馬克思主義人民主權(quán)理論認(rèn)為，人民主權(quán)意味著政府的公共權(quán)力來自于人民，因而必須體現(xiàn)政權(quán)的人民主體性，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。只有在依法設(shè)置公共權(quán)力的同時(shí)，依法監(jiān)督公共權(quán)力，實(shí)現(xiàn)民主問責(zé)，才能防止公共權(quán)力異化腐敗，由“社會(huì)公仆”演變成為“社會(huì)主人”，使所有公務(wù)員真正成為人民的勤務(wù)員，認(rèn)真做好本職工作，以更高的工作效率為人民群眾提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)，維護(hù)公共利益。人民民主是社會(huì)主義的生命。中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的核心，就是通過建立中國(guó)特色社會(huì)主義民主制度，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。人民主權(quán)的行使需要通過對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督特別是政府經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審計(jì)監(jiān)督才能實(shí)現(xiàn)。國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)政府公共部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督體現(xiàn)了民主政治和責(zé)任政治的內(nèi)在要求。建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)任的政府是人民民主的內(nèi)在邏輯，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的基本目標(biāo)，而有效的問責(zé)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的根本保障。依托于政府公共部門組織而實(shí)施和運(yùn)行的公共權(quán)力必須通過問責(zé)制對(duì)其進(jìn)行約束。從委托—代理理論的視角來看，審計(jì)監(jiān)督是人民主權(quán)和人民民主的實(shí)現(xiàn)方式和路徑之一。

結(jié)論與討論

在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，審計(jì)已成為權(quán)力監(jiān)督機(jī)制中最重要的力量之一。國(guó)家審計(jì)不僅是民主政治發(fā)展的根本要求，而且是實(shí)現(xiàn)民主政治的手段，同時(shí)也體現(xiàn)了民主與法治的統(tǒng)一。國(guó)家審計(jì)民主化的具體路徑就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下堅(jiān)持依法獨(dú)立審計(jì)、推進(jìn)審計(jì)公開和強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)。此外，在提升審計(jì)監(jiān)督實(shí)效性的同時(shí)不斷提高審計(jì)監(jiān)督與民主問責(zé)的精準(zhǔn)性，進(jìn)而增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的客觀性、公正性和公信力。

1.在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)依法獨(dú)立審計(jì)

國(guó)家治理中的依法獨(dú)立審計(jì)是民主政治發(fā)展的根本要求，其制度化建設(shè)、改革和發(fā)展的深層次動(dòng)因與其說是經(jīng)濟(jì)的，不如說是政治的，其最真實(shí)的動(dòng)因是政治民主化進(jìn)程的推動(dòng)?，F(xiàn)代國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督制度作為民主與法制的產(chǎn)物，更是國(guó)家治理民主化與法治化的制度化工具，其所發(fā)揮的職能說到底就是依法對(duì)公共權(quán)力及其受托公共責(zé)任履行情況所實(shí)施的民主監(jiān)督。同時(shí)，也只有在法治化和民主化的制度框架內(nèi)才能真正有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用。

2.回歸審計(jì)監(jiān)督的民主控權(quán)本質(zhì)

基于人民主權(quán)之上的審計(jì)監(jiān)督是在委托代理關(guān)系中依法獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)，預(yù)防、制約和監(jiān)督權(quán)力腐敗行為，實(shí)現(xiàn)社會(huì)對(duì)于公平正義的期望。民主就是要實(shí)現(xiàn)對(duì)于權(quán)力的制約和監(jiān)督。只有充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，回歸審計(jì)監(jiān)督的民主控權(quán)本質(zhì)，對(duì)公共權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督和制約，實(shí)施民主化的公共問責(zé)，才能防止公共權(quán)力異化。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的一項(xiàng)重要的政治發(fā)展目標(biāo)就是要“堅(jiān)持和完善人民當(dāng)家作主制度體系，發(fā)展社會(huì)主義民主政治”，以及“必須堅(jiān)持人民主體地位”。毫無疑問，保證人民的民主權(quán)利的中國(guó)特色社會(huì)主義民主的實(shí)現(xiàn)需要基于健全的權(quán)力制約和監(jiān)督體系。其中，一個(gè)重要的方面就是要充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的職能作用，這是由審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征和法定職責(zé)所決定的。

3.始終堅(jiān)持審計(jì)監(jiān)督的民主價(jià)值依歸

國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督在依法獨(dú)立審計(jì)并且堅(jiān)持獨(dú)立性原則時(shí)，也具有明確的目的性和價(jià)值取向。在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治中，審計(jì)監(jiān)督作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分是人民民主的實(shí)現(xiàn)方式之一，其目標(biāo)就是要在國(guó)家治理的權(quán)力監(jiān)督過程中始終堅(jiān)持以人民為中心，致力于實(shí)現(xiàn)人民的利益。國(guó)家治理中的審計(jì)監(jiān)督必須始終堅(jiān)持以民主價(jià)值為依歸，服務(wù)于人民當(dāng)家作主的需要。從國(guó)家審計(jì)和國(guó)家治理應(yīng)然的辯證關(guān)系視角來看，國(guó)家治理法治化、民主化、透明性、協(xié)作性和責(zé)任性等基本屬性必然要求審計(jì)監(jiān)督始終堅(jiān)持以人民為中心，服務(wù)于人民的根本利益?！脖疚氖艿侥暇徲?jì)大學(xué)首批政府審計(jì)研究重點(diǎn)項(xiàng)目“基于國(guó)家治理的中日審計(jì)制度比較研究”(項(xiàng)目號(hào):GASA161001)資助〕

①楊時(shí)展：《國(guó)家審計(jì)的本質(zhì)》，《會(huì)計(jì)之友》2008年第2期。

②秦榮生：《審計(jì)與民主政治》，《中國(guó)審計(jì)》2003年第Z1期。

③劉家義：《論國(guó)家治理與國(guó)家審計(jì)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。

④石愛中：《國(guó)家審計(jì)的政治思維》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2003年第6期。

⑤張立民、張陽：《國(guó)家審計(jì)的定位與中國(guó)政治民主建設(shè)——從對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督談起》，《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2004年第3期。

⑥楊肅昌：《審計(jì)監(jiān)督的政治學(xué)思考》，《審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究》2008年第2期。

⑦鄭石橋、馬新智、張慶杰：《政治模式和國(guó)家審計(jì)：一個(gè)政治系統(tǒng)理論架構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第6期。

⑧鹿斌、沈榮華：《中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)制度70年回顧與展望》，《社會(huì)科學(xué)研究》2019年第5期。

⑨Moe, Terry M., “The Positive Theory of Public Bureaucracy”, In Dennis C. Mueller (Ed.),PerspectivesonPublicChoice:AHandbook, New York: Cambridge University Press, 1997, pp.455～480.

⑩Streim, Hannes, “Agency Problems in the Legal Political System and Supreme Auditing Institutions”,EuropeanJournalofLawandEconomics, 1994, 1(3).