地方法治：解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的內(nèi)生型路徑*

倪 斐

內(nèi)容提要 區(qū)域發(fā)展不平衡已成為新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾之一。區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的加劇容易引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中的不穩(wěn)定因素。我國(guó)的區(qū)域發(fā)展政策是形成區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的客觀原因，同時(shí)也是用以解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要手段。然而，由于不同區(qū)域發(fā)展政策實(shí)施方案及其實(shí)施過(guò)程中對(duì)地方法治建設(shè)重視程度不同，區(qū)域政策對(duì)地方法治建設(shè)產(chǎn)生了激勵(lì)和替代雙重效應(yīng)，進(jìn)而也帶來(lái)不同的政策效果。區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的解決有賴于構(gòu)建與區(qū)域政策相協(xié)調(diào)的地方法治，發(fā)揮地方法治在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的內(nèi)生性作用。

社會(huì)主要矛盾的變化是判斷社會(huì)階段新特點(diǎn)和確定主要任務(wù)的依據(jù)。黨的十九大報(bào)告對(duì)新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾作出了重大新論斷：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！雹侔l(fā)展不平衡問(wèn)題表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等諸多方面，其中東中西部區(qū)域間的發(fā)展不平衡問(wèn)題尤為突出。

區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的政策原因與再平衡政策中的法治缺失

雖然近年來(lái)東中西部各個(gè)區(qū)域的城鄉(xiāng)居民生活不斷改善，基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障體系、收入增長(zhǎng)率都有明顯提升，但在實(shí)際發(fā)展過(guò)程中，中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平與東部地區(qū)還有不小的差距。②這種區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的形成與我國(guó)改革開放前期的發(fā)展戰(zhàn)略相關(guān)，客觀上對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展構(gòu)成不穩(wěn)定因素。

(一)區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的政策原因

除自然資源分布、工業(yè)發(fā)展水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等客觀條件差異外，中央的區(qū)域差異化發(fā)展政策也是區(qū)域發(fā)展不平衡的重要原因之一。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，鄧小平提出：“讓一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來(lái)，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富裕?！雹墼趨^(qū)域差異化發(fā)展理念的指導(dǎo)下，中央為吸引境外投資，遵循比較優(yōu)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，出臺(tái)了優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)沿海區(qū)域的率先發(fā)展，從而使其成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)和催化劑。在區(qū)域差異化發(fā)展政策的引導(dǎo)下，全國(guó)各種資源要素源源不斷向東南沿海匯集，成功推動(dòng)?xùn)|部經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)起飛，并不斷推動(dòng)全國(guó)多個(gè)增長(zhǎng)中心的形成，政策效果顯而易見(jiàn)。④與東部沿海省份的高速發(fā)展相比，中西部地區(qū)則是發(fā)展遲滯，增長(zhǎng)緩慢。

(二)區(qū)域發(fā)展不平衡帶來(lái)的負(fù)面影響

雖然受自然稟賦、產(chǎn)業(yè)布局和基礎(chǔ)設(shè)施條件的客觀影響，發(fā)展不平衡現(xiàn)象難以完全消除⑤，但區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)的加劇會(huì)引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不穩(wěn)定，有必要對(duì)其負(fù)面影響認(rèn)真審視。首先，區(qū)域發(fā)展不平衡在政治上會(huì)損害中央權(quán)威。在區(qū)域發(fā)展不平衡情況下，中央的各項(xiàng)政策很難兼顧各地區(qū)不同的要求和利益。對(duì)于不符合自身利益的中央政策，地方經(jīng)常采取規(guī)避的態(tài)度，導(dǎo)致中央政策實(shí)際上在這些地區(qū)難以得到有效執(zhí)行，從而損害了中央政策的權(quán)威性。其次，區(qū)域發(fā)展不平衡造成人口、私人投資等從貧困地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移，會(huì)加劇城鄉(xiāng)差距、貧富分化、超城市化等問(wèn)題，從而加劇社會(huì)矛盾。⑥最后，區(qū)域發(fā)展不平衡狀況不斷擴(kuò)大會(huì)導(dǎo)致落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力、社會(huì)發(fā)展滯后，影響國(guó)內(nèi)的消費(fèi)需求和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而制約國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展和進(jìn)步，乃至削弱國(guó)家的整體競(jìng)爭(zhēng)力。⑦

(三)區(qū)域再平衡政策中的地方法治缺失

針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡開始顯現(xiàn)的負(fù)面影響，中央審時(shí)度勢(shì)，為縮小區(qū)域差距、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，先后作出了西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、促進(jìn)中部地區(qū)崛起等重大戰(zhàn)略部署。然而研究表明，各種協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的出臺(tái)，并未出現(xiàn)預(yù)期的協(xié)調(diào)態(tài)勢(shì)，東部與中西部之間發(fā)展不平衡狀況反而呈逐漸擴(kuò)大趨勢(shì)。東部與中西部的生產(chǎn)率增速差距由1985～1998年的2.40個(gè)百分點(diǎn)和1.84個(gè)百分點(diǎn)上升為1999～2012年的2.88個(gè)百分點(diǎn)和3.04個(gè)百分點(diǎn)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施后，區(qū)域發(fā)展不平衡狀況非但沒(méi)有縮小，反而有所擴(kuò)大。⑧

經(jīng)濟(jì)學(xué)者們對(duì)此的解釋是，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為中西部追趕東部地區(qū)提供了機(jī)會(huì)，但區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向轉(zhuǎn)變只是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必要條件，而非縮小區(qū)域發(fā)展差距的充分條件，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于制定合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)投資環(huán)境優(yōu)化，從而實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力、資本和能源等要素在東中西部的均衡配置。⑨行政管理學(xué)者認(rèn)為，與東部省份相比，物質(zhì)資源并不差甚至具有一定優(yōu)勢(shì)的東北地區(qū)，制度環(huán)境的差異是區(qū)域發(fā)展差異的主要原因。⑩法學(xué)學(xué)者則認(rèn)為，東北地區(qū)與東南沿海地區(qū)相比，不缺資源、技術(shù)、人才、交通設(shè)施，地方創(chuàng)新性立法缺失、司法文明落后、“趨利”執(zhí)法傾向嚴(yán)重等地方法治發(fā)展相對(duì)滯后是影響東北發(fā)展的深層次原因。

在區(qū)域發(fā)展實(shí)踐中，缺乏法治保障的區(qū)域政策會(huì)處于不穩(wěn)定和不連續(xù)的狀態(tài)。例如，新中國(guó)成立后中央充分考慮到民族地區(qū)的特殊性，在財(cái)政上對(duì)民族地區(qū)實(shí)行傾斜政策。但在20世紀(jì)80年代財(cái)稅體制改革中,民族地區(qū)特殊財(cái)稅政策不同程度地受到了沖擊,或名存實(shí)亡或被明確廢止。直到實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略后,中央通過(guò)財(cái)政投資政策、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策和稅收優(yōu)惠重新對(duì)民族地區(qū)實(shí)行特殊的財(cái)稅政策。如果沒(méi)有法治的明確保障，不排除民族區(qū)域特殊政策被虛置的可能。

綜上，區(qū)域政策是區(qū)域發(fā)展不平衡狀態(tài)形成的重要原因之一，同時(shí)區(qū)域政策也是中央致力于解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的重要手段，但不同區(qū)域在地方法治建設(shè)上的差異影響了中央?yún)^(qū)域政策的實(shí)施效果。地方法治對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)和保障作用，中央?yún)^(qū)域政策未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)以及區(qū)域發(fā)展不平衡狀況的持續(xù)存在和加劇在一定程度上是以地方法治為重要內(nèi)容的區(qū)域制度環(huán)境差異所導(dǎo)致的。因而，區(qū)域政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的解決，在一定程度上有賴于構(gòu)建與區(qū)域政策相互促進(jìn)的地方法治體系。在營(yíng)造良好區(qū)域制度的地方法治建設(shè)過(guò)程中，區(qū)域政策發(fā)揮著何種作用？地方法治又是如何保證中央?yún)^(qū)域政策目標(biāo)在地方的實(shí)現(xiàn)？下面以沿海地區(qū)和西部地區(qū)兩個(gè)具有代表性的區(qū)域?yàn)槔M(jìn)行討論。

區(qū)域政策對(duì)地方法治建設(shè)的雙重效應(yīng)

“政策是人類社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是政治上層建筑的重要組成部分，是國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等任務(wù)和目標(biāo)而確立的行動(dòng)準(zhǔn)則、措施和方針?！痹谡吲c法律、法治的關(guān)系上，一方面，政策可以使得法律更具有活力和實(shí)效，成為一種積極的法治現(xiàn)象；另一方面，政策數(shù)量的過(guò)度增長(zhǎng)會(huì)導(dǎo)致法律日益空洞化，從而引發(fā)法治的危機(jī)。在中央的區(qū)域政策中，對(duì)地方法治建設(shè)的影響同樣表現(xiàn)為激勵(lì)效應(yīng)和替代效應(yīng)兩個(gè)方面。

(一)區(qū)域政策對(duì)地方法治的激勵(lì)效應(yīng)

地方法治的發(fā)展與中央的區(qū)域政策密切相關(guān)，鼓勵(lì)地方先行立法是中央推進(jìn)沿海優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。1979年9月，為推進(jìn)優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)的區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)廣東省委的報(bào)告中提出：“盡快制定一些必要的經(jīng)濟(jì)法令、條例和規(guī)章制度。除應(yīng)由中央統(tǒng)一制定頒布的以外，屬于地方職權(quán)范圍內(nèi)的，廣東要抓緊制定并頒布實(shí)行。”1981年11月，五屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議授權(quán)廣東、福建兩省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的各項(xiàng)單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)。1988年4月13日，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)關(guān)于建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的決議，授權(quán)海南省人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)內(nèi)施行。

在中央政策授權(quán)的激勵(lì)下，廣東、福建等沿海省份在規(guī)范市場(chǎng)(經(jīng)濟(jì))主體、維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、保障對(duì)外開放、加強(qiáng)社會(huì)保障和維護(hù)公民合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益等方面出臺(tái)了一系列先行試驗(yàn)立法。20世紀(jì)80年代初，廣東省根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，積極探索經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，堅(jiān)持對(duì)外開放，明確以完善外商投資法律環(huán)境為特區(qū)立法的主要任務(wù)，先后制定了《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》(1980年)、《特區(qū)入境出境人員管理暫行規(guī)定》(1981年)、《特區(qū)企業(yè)勞動(dòng)工資管理暫行規(guī)定》(1981年)、《特區(qū)企業(yè)登記管理暫行規(guī)定》(1981年)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》(1981年)等法規(guī)，將特區(qū)實(shí)行的特殊經(jīng)濟(jì)政策和特殊的經(jīng)濟(jì)管理體制具體化、規(guī)范化，解決了經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立和發(fā)展過(guò)程中一些必須明確的問(wèn)題。福建省也出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)臺(tái)商投資的地方性法規(guī)，例如《福建省臺(tái)灣同胞投資企業(yè)登記管理辦法》(1991年)、《福建省臺(tái)灣同胞投資企業(yè)勞動(dòng)管理規(guī)定》(1990年)等。

(二)區(qū)域政策對(duì)地方法治的替代效應(yīng)

與推進(jìn)沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的地方先行立法思路相類似，中央也強(qiáng)調(diào)西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊性，強(qiáng)調(diào)法治在西部大開發(fā)過(guò)程中的保障作用。1999年9月，黨的十五屆四中全會(huì)正式提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略，標(biāo)志著中央向以縮小區(qū)域差距為導(dǎo)向的區(qū)域政策重心的轉(zhuǎn)變。2002年中央召開的六省區(qū)市西部大開發(fā)工作座談會(huì)提出：“西部大開發(fā)，必須加強(qiáng)法制建設(shè)。西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、民族、宗教、教育、生態(tài)等方面有自身的具體情況，需要從實(shí)際出發(fā)，并借鑒國(guó)際上運(yùn)用法律手段促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開發(fā)的有益經(jīng)驗(yàn)，加快西部開發(fā)的法制建設(shè)。通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)，使中央關(guān)于西部開發(fā)的指導(dǎo)思想、方針、目標(biāo)、政策、措施保持穩(wěn)定性和連續(xù)性，把各項(xiàng)工作納入法制化的軌道，為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施提供法制保障?！?003年，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將西部開發(fā)促進(jìn)法列入立法規(guī)劃。2004年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2004〕6號(hào))提出“抓緊起草《西部開發(fā)促進(jìn)法》”。但至今中央層面有關(guān)西部大開發(fā)立法的制定仍處于研究和討論階段。

與沿海地區(qū)省份獲得中央授權(quán)、積極探索地方創(chuàng)新性立法相比，西部大開發(fā)戰(zhàn)略下的西部省份并沒(méi)有獲得先行試驗(yàn)立法權(quán)，2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見(jiàn)》僅強(qiáng)調(diào)了國(guó)家層面的立法保障。但西部地區(qū)具有一定的特殊性，即從西部大開發(fā)范圍來(lái)看，西部地區(qū)與民族地區(qū)存在大致相同的地理單元和地理環(huán)境，因此民族政策與西部大開發(fā)政策存在著交叉和重疊。根據(jù)《憲法》《立法法》以及《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方人大有權(quán)在基本法和上位法的授權(quán)內(nèi)，依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。《立法法》第66條第2款規(guī)定，自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。這意味著民族自治地方的人民代表大會(huì)只要不違背法律和行政法規(guī)的基本原則，就可以根據(jù)本民族的特點(diǎn)自主地作出變通性的規(guī)定。而事實(shí)上，民族自治地方對(duì)行使立法變通權(quán)并不積極。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年，民族自治地方制定的現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例只有九百多部。自治條例和單行條例的數(shù)量在2001年《民族區(qū)域自治法》修訂后，增加較少。民族自治地方自治條例出臺(tái)難的原因除自治條例事前審查的報(bào)批制度過(guò)嚴(yán)外，還有一個(gè)重要原因是在民族地區(qū)普遍享有優(yōu)惠政策的條件下自治區(qū)對(duì)制定自治條例的積極性普遍不高。因?yàn)檎哒{(diào)整有很多好處，具有靈活性、可變性的特點(diǎn)，而如果用法律來(lái)調(diào)整，就等于戴上了緊箍咒。

國(guó)家層面的區(qū)域政策具有巨大的影響力，無(wú)論在話語(yǔ)權(quán)還是實(shí)踐層面，若不加以合理利用和限定，會(huì)擠壓法律、倫理道德和民間規(guī)范的效力空間。區(qū)域政策的概括性、變動(dòng)性特征使得既有法治體系表面化和潛規(guī)則化，導(dǎo)致區(qū)域地方法治難以有效建立，也無(wú)助于區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的根本解決。

激勵(lì)與替代雙重效應(yīng)的影響因素分析

出臺(tái)有針對(duì)性的區(qū)域政策是各國(guó)解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的通常做法，但實(shí)踐中區(qū)域政策運(yùn)用存在著雙重效應(yīng)影響了區(qū)域政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要構(gòu)建區(qū)域政策與地方法治協(xié)調(diào)機(jī)制，需要先對(duì)影響區(qū)域政策雙重效應(yīng)的因素進(jìn)行分析。具體而言，影響區(qū)域政策效應(yīng)的因素主要包括政策本身的雙重屬性、政府的法治觀念以及地方的法治環(huán)境三個(gè)方面。

(一)政策的雙重屬性

作為應(yīng)對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡的兩種方式，政策與法律相比有其存在的優(yōu)勢(shì)：一是政策不同于法律，其制定程序相對(duì)簡(jiǎn)單，出臺(tái)迅速；二是政策具有靈活性，可以不斷試錯(cuò)，錯(cuò)了可以馬上改。但政策的弊端也很明顯：一是政策一般注重眼前問(wèn)題，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮；二是政策的強(qiáng)制力較差，難免出現(xiàn)“上有政策，下有對(duì)策”的現(xiàn)象；三是政策大都由行政機(jī)關(guān)制定，難以打破一些既得利益；四是政策的實(shí)施效果缺乏獨(dú)立的評(píng)價(jià)機(jī)制。哈耶克在討論經(jīng)濟(jì)政策與法治的關(guān)系時(shí)也認(rèn)為，如果一個(gè)國(guó)家只重視政策之治，而無(wú)視法治之治，最終的結(jié)果必定是對(duì)現(xiàn)存秩序的徹底否棄，取而代之的是政府的各種具體指令。因此，如果僅強(qiáng)調(diào)政策的優(yōu)勢(shì)，就會(huì)排斥法治，對(duì)法治產(chǎn)生替代效應(yīng)；如果注意到政策的弊端，強(qiáng)調(diào)通過(guò)法治的手段實(shí)施政策，就會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)法治的效果。

(二)政府的法治觀念

出臺(tái)必要的區(qū)域政策是世界各國(guó)開發(fā)落后地區(qū)的普遍手段，自20世紀(jì)20年代起，西方發(fā)達(dá)國(guó)家就陸續(xù)制定區(qū)域政策，著力解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異問(wèn)題。而其中最重要的一條成功經(jīng)驗(yàn)就是適時(shí)制定有關(guān)法律，以法律手段規(guī)范、保障、推進(jìn)區(qū)域政策的順利實(shí)施。例如，英國(guó)1934年出臺(tái)《特別地區(qū)法》，日本1950年出臺(tái)《過(guò)疏地區(qū)振興特別措施法》、1957年出臺(tái)《東北地區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》，美國(guó)1965年出臺(tái)《阿巴拉契亞區(qū)域開發(fā)法》。相比較而言，由于我國(guó)在實(shí)施西部大開發(fā)政策時(shí)缺少國(guó)家層面的統(tǒng)一立法，導(dǎo)致西部大開發(fā)政策中凸現(xiàn)民族自治地方的非法治化傾向。在適用和比照國(guó)家政策進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策和采取立法措施時(shí)，民族自治地方做法各不相同，甚至互相攀比，導(dǎo)致政策失范，進(jìn)而導(dǎo)致法治異化。有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)，少數(shù)民族地方缺少法治反而被視為地方自由裁量權(quán)處于黃金時(shí)期的象征。因而，政府的法治觀念決定了區(qū)域政策效應(yīng)導(dǎo)向。政府法治觀念愈強(qiáng)，就愈加強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策在法治框架內(nèi)推進(jìn)，確保區(qū)域政策的規(guī)范性和穩(wěn)定性，從而產(chǎn)生積極的地方法治效應(yīng)；政府法治觀念越弱，區(qū)域政策的任意性就越強(qiáng)，法治秩序就難以建立。

(三)地方法治環(huán)境

2003年10月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》后，有學(xué)者對(duì)東北某市進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)東北的法治環(huán)境存在行政行為的隨意化、利益化，行政監(jiān)督的弱化，審判質(zhì)量和效率不高,司法監(jiān)督不力等突出問(wèn)題，民眾對(duì)已發(fā)布的法律或通過(guò)立法治理社會(huì)新問(wèn)題缺乏信賴。信訪不信法、唯權(quán)不唯法，紅頭文件、領(lǐng)導(dǎo)批示、人情都比法律管用等觀念侵蝕著法治的公信力。東北地區(qū)法治環(huán)境差的根源在于其仍然受到傳統(tǒng)法律文化尤其是封建特權(quán)思想和官本位觀念的深刻影響，民眾對(duì)法治的重心在于“社會(huì)依法控權(quán)”缺乏應(yīng)有的足夠的認(rèn)識(shí)。法治信仰的缺失導(dǎo)致的結(jié)果是政府政策數(shù)量不斷增長(zhǎng)，進(jìn)入了本應(yīng)通過(guò)法治發(fā)揮作用和進(jìn)行規(guī)范的領(lǐng)域。

解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的內(nèi)生型地方法治路徑

區(qū)域發(fā)展的理論和實(shí)踐證明，由綜合性政策措施、單項(xiàng)規(guī)劃和具體事項(xiàng)的意見(jiàn)決定構(gòu)成的政策主導(dǎo)型區(qū)域發(fā)展制度缺乏程序性、確定性和相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)既定的經(jīng)濟(jì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)，無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題。通過(guò)法律和法治保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展越來(lái)越成為理論界和整個(gè)社會(huì)的傾向性共識(shí)，解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的趨勢(shì)是從政策主導(dǎo)向地方法治主導(dǎo)轉(zhuǎn)型。區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的解決需要加強(qiáng)與區(qū)域政策相協(xié)調(diào)的地方法治建設(shè)，減少對(duì)外部的、短期的以給付性為主的外生型區(qū)域政策的依賴，注重內(nèi)生型路徑下的地方法治建設(shè)，即強(qiáng)調(diào)地方法治保障下的區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源的利用。

首先，要明確地方法治建設(shè)的主要目標(biāo)。全面依法治國(guó)背景下國(guó)家的法治建設(shè)目標(biāo)當(dāng)然也是地方法治建設(shè)的目標(biāo)，但在國(guó)家宏觀法治目標(biāo)的具體實(shí)現(xiàn)路徑上，區(qū)域地方可根據(jù)本地實(shí)際，發(fā)揮本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，設(shè)定地方法治建設(shè)的階段性目標(biāo)和側(cè)重點(diǎn)，既可以是對(duì)本區(qū)域重要經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的規(guī)范與完善，也可以是對(duì)已有立法的創(chuàng)新性實(shí)施。

其次，圍繞地方法治建設(shè)目標(biāo)發(fā)現(xiàn)和利用區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源。地方法治建設(shè)目標(biāo)不能脫離本地實(shí)際，否則不具有可行性。從地方法治建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，法治先行的區(qū)域都是善于發(fā)現(xiàn)、利用和創(chuàng)造本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。資源的存在形態(tài)是多樣化的，有法治框架內(nèi)的資源，如法治人才隊(duì)伍資源、特殊立法授權(quán)等；還有法治框架外的資源，如地方財(cái)政支持、中央特殊政策以及地方善良風(fēng)俗等。

最后，通過(guò)制度創(chuàng)新吸引和整合區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源。區(qū)域優(yōu)勢(shì)資源不會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為法治核心競(jìng)爭(zhēng)力，需要借助制度形式才能實(shí)現(xiàn)。例如，中央對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法，需要地方積極出臺(tái)相應(yīng)的政策或立法才能產(chǎn)生制度效應(yīng)。對(duì)現(xiàn)有可以發(fā)揮的本區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行法治創(chuàng)新，可以同時(shí)圍繞地方法治建設(shè)目標(biāo)，發(fā)現(xiàn)、利用區(qū)域的資源優(yōu)勢(shì)，形成制度，通過(guò)實(shí)效進(jìn)行檢測(cè)和改進(jìn)。

從中央角度來(lái)說(shuō)，除頒布國(guó)家層面的區(qū)域立法外，應(yīng)將地方法治建設(shè)納入?yún)^(qū)域政策考量，最大程度發(fā)揮區(qū)域政策的激勵(lì)效應(yīng)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政扶持政策在地方層面可以通過(guò)法治化的方式加以落實(shí)，從而實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展外生路徑與內(nèi)生路徑的統(tǒng)一。

結(jié) 語(yǔ)

區(qū)域發(fā)展不平衡是我國(guó)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的主要表現(xiàn)。區(qū)域發(fā)展不平衡客觀上會(huì)導(dǎo)致中央政策統(tǒng)一落實(shí)困難、資源配置不均衡狀態(tài)加劇、社會(huì)矛盾加大等阻礙國(guó)家可持續(xù)發(fā)展和整體競(jìng)爭(zhēng)力提升的不利后果。中央出臺(tái)的針對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政稅收扶持的區(qū)域再平衡政策是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的外生型路徑，實(shí)踐證明具有一定的局限性，無(wú)法徹底解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)和區(qū)域發(fā)展的深層次矛盾和問(wèn)題。立足于區(qū)域自身優(yōu)勢(shì)資源挖掘和制度引領(lǐng)的地方法治建設(shè)是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問(wèn)題的治本之策。在內(nèi)生型的地方法治路徑下，中央的區(qū)域再平衡政策在地方層面將通過(guò)法治化的方式加以落實(shí)，欠發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自主性得以激發(fā)，符合國(guó)家法治理念、實(shí)施良好的先行地方法治化經(jīng)驗(yàn)可以在其他區(qū)域進(jìn)行復(fù)制和推廣，區(qū)域的平衡與協(xié)調(diào)發(fā)展因此呈現(xiàn)出一種漸進(jìn)的、有序的法治化狀態(tài)?！脖疚氖艿健敖K高校優(yōu)勢(shì)學(xué)科建設(shè)工程資助項(xiàng)目”(PAPD)資助，系南京師范大學(xué)中國(guó)法治現(xiàn)代化研究院及江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心成果〕

①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利》，人民出版社2017年版，第11頁(yè)。

②許光建：《加快解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年3月1日。

③《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第374頁(yè)。

④劉世慶：《中國(guó)改革開放三十年的區(qū)域政策轉(zhuǎn)型與演進(jìn)》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2009年第4期。

⑤金碚：《不平衡要協(xié)調(diào)，平衡了也要協(xié)調(diào)》，《北京日?qǐng)?bào)》2018年3月5日。

⑥楊志敏：《地區(qū)發(fā)展不平衡不利于和諧社會(huì)的建立》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院報(bào)》2007年3月29日。

⑦王瑾：《共享發(fā)展：讓群眾有更多的獲得感》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2016年第2期。

⑧⑨李蘭冰、劉秉鐮：《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效、源泉與演化：基于要素分解視角》，《經(jīng)濟(jì)研究》2015年第8期。

⑩張國(guó)勇、婁成武、李興超：《論東北老工業(yè)基地全面振興中的軟環(huán)境建設(shè)與優(yōu)化策略》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2016年第11期。