經(jīng)濟學視角的農(nóng)地“三權(quán)分置”制度構(gòu)造分析

謝曉通 普書貞

一、引言

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。實踐中，不平衡不充分的發(fā)展體現(xiàn)在諸多方面，而農(nóng)村發(fā)展的不平衡和不充分是最主要的體現(xiàn)。2019年1月3日，《中共中央、國務院關于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》發(fā)布，強調(diào)2019、2020年是全面建成小康社會的決勝期，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展總方針，對于全面建成小康社會具有重大意義。深入把握這一總方針的豐富內(nèi)涵，突出以農(nóng)村土地制度改革為主線的制度創(chuàng)新點，要充分考慮農(nóng)地制度在資源配置、要素流動、市場參與、產(chǎn)業(yè)增長、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化以及技術創(chuàng)新等領域的重要作用。解決農(nóng)村發(fā)展不平衡不充分問題的著力點是深化農(nóng)村土地制度改革。

新中國成立以來，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)過逐步的探索和調(diào)整，已初步形成具有中國特色的農(nóng)地權(quán)利體系。改革開放之初，在公有制背景下，以“兩權(quán)”分離為核心的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制被農(nóng)民主體首創(chuàng)出來，繼而形成以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制；2013年11月，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》出臺，為新一輪農(nóng)村土地制度改革拉開序幕；2014年11月，《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》出臺；2016年10月，《關于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》出臺；2017年10月，黨的十九大報告明確提出，要深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)分置”制度；2018年12月，《修改〈農(nóng)村土地承包法〉的決定》通過?！叭龣?quán)分置”是當前農(nóng)村改革的熱點話題，也是農(nóng)村土地制度改革的基本方向。不論是從微觀層面的個體或群體創(chuàng)造，還是宏觀層面的政策支持和法律制度創(chuàng)新，“三權(quán)分置”都經(jīng)歷了一個不斷適應社會經(jīng)濟發(fā)展和國家戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整的制度變遷過程?，F(xiàn)階段，“三權(quán)分置”不僅是應對新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)變的政策安排，同時也是有效解決矛盾日益突顯的“三農(nóng)”問題，破除農(nóng)村發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的重要制度方案之一。

當前，“三權(quán)分置”不僅在政府層面成為農(nóng)村改革備受關注的焦點，在社會各個層面也引發(fā)了極大關注。學術界現(xiàn)有研究主要從“三權(quán)分置”的產(chǎn)生機理、政策目標、制度演進、權(quán)利配置、法律構(gòu)造、實施路徑等方面進行不同的闡述與研究。如劉守英認為，“三權(quán)分置”改革是對我國結(jié)構(gòu)變革環(huán)境下人地關系和經(jīng)營主體變化的回應[1]。宋志紅認為，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是在堅持我國農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基礎上對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的重大創(chuàng)新，其核心目標是通過促進承包地的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營[2]301；李光德指出，我國農(nóng)地“三權(quán)分置”制度改革是農(nóng)村集體土地領域產(chǎn)權(quán)變遷的“帕累托改進”，但不是最優(yōu)[3]。肖立梅認為，在農(nóng)村承包地上構(gòu)建以農(nóng)民集體所有權(quán)、農(nóng)民集體成員權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)及土地經(jīng)營權(quán)為骨架的農(nóng)地權(quán)利體系，更為契合“三權(quán)分置”改革的目的[4]。高海以2019年《農(nóng)村土地承包法》為分析對象形成“三權(quán)分置”的法構(gòu)造[5]。陳金濤、劉文君指出，實現(xiàn)“三權(quán)分置”，要從完善法律體系,加強政策協(xié)調(diào)、完善承包權(quán)權(quán)能、加強經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管以及完善配套機制等方面進行探索[6]?？傮w而言，現(xiàn)有研究主要從經(jīng)濟學、法學、政治學多學科視域開展“三權(quán)分置”的理論支撐和實踐研究。本文在梳理、總結(jié)相關研究的基礎上，從經(jīng)濟學外部性理論為視角，挖掘“三權(quán)分置”改革的政策意蘊，力圖形成“三權(quán)分置”的系統(tǒng)化表達，以期強化對新一輪農(nóng)村土地制度改革的認識。

二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度分析

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)地制度的核心，“三權(quán)分置”是產(chǎn)權(quán)制度不斷創(chuàng)新和發(fā)展的演進過程，為農(nóng)地制度改革之關鍵內(nèi)容。源于經(jīng)濟學視域的“三權(quán)分置”，是在原權(quán)能分離理論基礎上進行的一次新的權(quán)利體系建構(gòu)。有學者指出，就經(jīng)濟學而言，建立在牢固基礎上、經(jīng)受住邏輯考驗的理論可以很好地解釋實踐中的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，但主要以西方產(chǎn)權(quán)理論為基礎，以權(quán)能分離理論為指導理想的經(jīng)濟學邏輯不符合當前的法律邏輯[7]。對此，本文認為，“三權(quán)分置”不僅脫胎于西方產(chǎn)權(quán)理論和權(quán)能分離理論，同時也是外部性理論在農(nóng)村土地制度改革中的開創(chuàng)性運用。

（一）外部性理論演進概述

外部性理論最早源于馬歇爾（Alfred Mar?shall）的“外部經(jīng)濟”理論（參見1890年馬歇爾《經(jīng)濟學原理》）[8]。他從“工業(yè)組織”這一生產(chǎn)要素入手，利用“內(nèi)部經(jīng)濟”和“外部經(jīng)濟”概念，說明了該類生產(chǎn)要素的變化如何導致產(chǎn)量的增加。馬歇爾雖然沒有提出內(nèi)部不經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟概念，但他對內(nèi)部經(jīng)濟和外部經(jīng)濟的論述可以從邏輯上推出內(nèi)部不經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟的概念及其含義。

20世紀初，庇古(Arthur Cecil Pigou)首次用現(xiàn)代經(jīng)濟學的方法，從福利經(jīng)濟學的角度系統(tǒng)地研究了外部性問題。在其著作《福利經(jīng)濟學》（前身為1912年出版的《財富與福利》）的分析中，庇古通過分析邊際私人凈產(chǎn)值與邊際社會凈產(chǎn)值的背離來闡釋外部性問題[9]。他認為當經(jīng)濟體系存在缺陷時，糾正方法是通過某種形式的政府行為，即通過某些形式的政府干預，改善所發(fā)現(xiàn)的缺陷，促進國民紅利的增加。通過政府采取的經(jīng)濟政策（如征稅和補貼），就可以實現(xiàn)外部效應的內(nèi)部化。

科斯（Ronald H.Coase）對外部性理論作了進一步的發(fā)展。對庇古理論的批評構(gòu)成了科斯定理，在其針對外部性的理論貢獻中，談到了“交易費用”概念[10]。他認為，如果交易費用為零，無論權(quán)利如何界定，都可以通過市場交易和自愿協(xié)商達到資源的最優(yōu)配置。如果交易費用不為零，制度安排與選擇是重要的。解決外部性問題可以考慮用市場交易形式即自愿協(xié)商替代庇古稅手段。1937年，科斯第一次分析了市場交易的費用，指出市場交易費用包括所有發(fā)現(xiàn)相對價格的費用、交易的談判和簽約費用、利用價格機制其他方面的費用。1960年，他提出了“市場交易費用”概念，對“交易費用”概念的內(nèi)涵及外延進行了一般化擴展，分析了企業(yè)、政府的組織成本以及權(quán)利界定和行使權(quán)利的成本。1991年，在《論生產(chǎn)的市場結(jié)構(gòu)》一文中，科斯又一次解釋了“交易費用”概念，包括“談判要進行、契約要簽訂、監(jiān)督要實行、解決糾紛的安排要設立等等”。

后來的學者就外部性理論也展開了多種探討。例如，張五常認為，外部性概念是模糊不清的，所有經(jīng)濟活動都可以看作是一種合約安排，以合約理論取代外部性理論更符合真實世界[11]。楊小凱則提出“內(nèi)生外部性”，認為事前界定產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生事前交易費用，合約執(zhí)行過程中會發(fā)生事后交易費用，有效的合約設計要權(quán)衡這個兩難沖突，存在合約設計的最優(yōu)模糊程度問題就是內(nèi)生外部性問題[12]。

需要指出的是，除了外部性理論外，還需要了解關于“制度變遷”的相關理論。諾斯(Doug?lass C.North)把制度看作是社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范的講，它是為人們的相互關系而人為設定的一些制約[13]。諾斯將制度分為三種類型，即正式規(guī)則、非正式規(guī)則和這些規(guī)則的執(zhí)行機制。對此，他進一步提出制度變遷的五個論點。一是在稀缺經(jīng)濟和競爭環(huán)境下，制度和組織的連續(xù)的交互作用是制度變遷的關鍵點。二是競爭迫使組織持續(xù)不斷地在發(fā)展技術和知識方面進行投資以求生存，這些技能和知識以及組織獲取這些技能和知識的方法將漸進地改變我們的制度。三是制度框架提供激勵，決定人們?nèi)〉檬裁捶N類的技能和知識以取得最大限度的報酬。四是人們的想法來源于人們的思想角色。五是集體學習，即從歷史中存活下來的，表現(xiàn)在社會文化中的知識技能和行為規(guī)范，使制度變遷絕對是漸進的，并且是路徑依賴的。

（二）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度分析

1.農(nóng)村土地制度的歷史演進。從我國農(nóng)村土地制度的歷史演進規(guī)律來看，可以把握其路徑依賴的發(fā)展脈絡。首先，是集體化向個體化的轉(zhuǎn)變，即通過以集體化形式實行的國家高度管制的政治經(jīng)濟體制向以個體化形式為主的自我組織及生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變。1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村18位村民為滿足其基本生存需求，主動背離原人民公社化階段高度集中的生產(chǎn)方式和分配平均主義，偷偷實行村內(nèi)集體土地包產(chǎn)到戶，將原“勞動群眾集體所有，集體統(tǒng)一經(jīng)營”的農(nóng)村土地制度變遷為農(nóng)村土地承包責任制，自此拉開土改后中國農(nóng)村土地改革之序幕。但是，其行為本質(zhì)上仍是在我國農(nóng)村集體土地所有制基礎上進行的改革和創(chuàng)新，體現(xiàn)在以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責實行，“兩權(quán)分離”仍然遵循“土地所有權(quán)歸集體”的制度框架設計。在內(nèi)容上，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制所塑造的土地承包經(jīng)營權(quán)也依托于其集體成員的身份屬性獲得，農(nóng)村土地承包實行按集體人口平均承包，且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有權(quán)收回發(fā)包給農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。

其次，是個體化向多元化的轉(zhuǎn)變，即隨著集體化向個體化轉(zhuǎn)變后，個體化在新生環(huán)境下不斷增強，社會主體對制度產(chǎn)生新的多元化訴求，倒逼體制變革所發(fā)生的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展模式開始由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟發(fā)生轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國實現(xiàn)高速的經(jīng)濟增長。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢，工業(yè)生產(chǎn)水平和城市發(fā)展水平顯著提高，城鎮(zhèn)經(jīng)濟帶動能力增強，由此在城市區(qū)域范圍內(nèi)形成集聚經(jīng)濟，誘使大量農(nóng)村勞動力涌向城市非農(nóng)就業(yè)，對原有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式造成沖擊，動搖了農(nóng)村區(qū)域家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度基礎。經(jīng)濟環(huán)境變化也成為我國社會結(jié)構(gòu)變遷的重要驅(qū)動力，促使我國社會結(jié)構(gòu)不斷分化，社會主體不斷增多，社會多元化趨勢不斷增強，基于不同利益訴求的主體多元化格局逐漸形成。一方面，表現(xiàn)為農(nóng)村勞動人口流動性增強，各要素在城市地區(qū)迅速積累，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)就業(yè)人員向制造業(yè)等非農(nóng)就業(yè)部門轉(zhuǎn)移，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的承包農(nóng)戶不再滿足于單純依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持基本生計，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象日益普遍。另一方面，表現(xiàn)為在現(xiàn)代化進程中，以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為典型的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的社會主體的不斷發(fā)展。以土地流轉(zhuǎn)為前提，以規(guī)模經(jīng)營為特征的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在適應市場經(jīng)濟變化規(guī)律和城鄉(xiāng)融合發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和農(nóng)民生活富裕等方面發(fā)揮了重要引擎作用。該類社會主體的利益訴求也進一步促進農(nóng)村生產(chǎn)要素的流動，包括農(nóng)村土地的充分流轉(zhuǎn)和市場化經(jīng)營，土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性凸顯等等。在此過程中，新興主體的多元訴求逐漸取得政策支持、法律保障和社會認可，并進一步倒逼農(nóng)村土地制度改革，以適應新時代人地關系不斷調(diào)整的經(jīng)濟社會發(fā)展格局。

2.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度分析。通過以上有關我國農(nóng)地制度變遷的演進規(guī)律分析，可以發(fā)現(xiàn)以下問題。

第一，“三權(quán)分置”是制度外部性達到變革臨界點時，相關利益主體自發(fā)選擇的行動結(jié)果。制度外部性可以被定義為一種不確定性,負外部性影響的大小是決定能否發(fā)生制度變遷的重要因素之一。不同時空維度下，制度優(yōu)劣沒有恒定的期限或界限，制度能否提供有效供給的情況不能一概而論。在某一特定歷史時期，該制度內(nèi)各主體的利益訴求可能同制度構(gòu)造相互吻合，此時制度正外部性多于負外部性。隨著時空的推移演化和相關利益主體關系的復雜化，新的利益訴求產(chǎn)生，并不斷為實現(xiàn)其訴求表達同制度構(gòu)造相抗衡，此時制度負外部性多于正外部性，追求收益的個人或組織會自發(fā)尋求新的獲利途徑，并主導制度變革的過程。當邊際私人收益與邊際社會收益、邊際私人成本與邊際社會成本相背離時，或者說當負外部性影響超過正外部性影響并到達一定臨界點時，相關利益主體為使制度更符合其利益最大化原則，突破了原有制度規(guī)則的限制。

第二，“三權(quán)分置”是在維護集體所有制基礎上，遵循家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制規(guī)則，力圖減少制度運行的交易成本，促使相關利益主體盡可能高效地達成自愿協(xié)議方式的制度安排。如前文提到，科斯定理認為：如果交易費用（成本）為零，無論權(quán)利如何界定，都可以通過市場交易和自愿協(xié)商達到資源的最優(yōu)配置。如果交易費用不為零，制度安排與選擇是重要的。在現(xiàn)實經(jīng)濟活動中，交易費用達不到為零的理想狀態(tài)，因此須考慮制度安排和選擇的經(jīng)濟性和合理性，讓制度規(guī)則為市場交易和自愿協(xié)商服務，減少交易費用，降低交易門檻，營造良好的交易環(huán)境?！叭龣?quán)分置”就是在原家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制交易費用不斷上升的情況下做出的一次合理化調(diào)整，在遵循“嚴格保護農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)”規(guī)則的前提下，充分放活基于土地流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的土地利用權(quán)，并讓權(quán)利人在市場交易過程中充分享有合法權(quán)益，從而滿足其對流轉(zhuǎn)用地的自主經(jīng)營和其他發(fā)展需求。

第三，“三權(quán)分置”是突破制度范疇，使得產(chǎn)權(quán)界定不斷明晰的演進過程。從本質(zhì)上說，權(quán)利的界定與執(zhí)行只是手段，而由此達成的利益分配才是目的。據(jù)此，“三權(quán)分置”可以看作是以集體土地所有權(quán)為權(quán)利束的權(quán)利界定的細化，突破了原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度承包農(nóng)戶須為集體經(jīng)濟組織成員的身份認定范疇，將權(quán)利界定對象置于集體經(jīng)濟組織內(nèi)外的各利益主體之間，也相當于將集體所有權(quán)中可用于流轉(zhuǎn)和市場交易的用益物權(quán)獨立，重新界定權(quán)利主體，并賦予用益物權(quán)屬性，從而完成由資源重新配置實現(xiàn)利益高效分配的制度變革過程。

三、“三權(quán)分置”的系統(tǒng)化表達

（一）“三權(quán)”的內(nèi)涵性質(zhì)和邏輯關系

目前，學術界關于農(nóng)地三種權(quán)利的表述、結(jié)構(gòu)和性質(zhì)尚存一定爭議。

在權(quán)利表述方面，一般圍繞“三權(quán)分置”后原土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱界定和土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，或者說土地經(jīng)營權(quán)法律方式的確定上有不同聲音。政府有關政策文件在“三權(quán)分置”演進過程中，形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利并立的權(quán)利體系，并逐步形成“落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”格局?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)”的稱呼繼續(xù)保留，新衍生出“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”概念，并有“農(nóng)戶承包權(quán)”“集體成員權(quán)”之提法。

在權(quán)利結(jié)構(gòu)方面，部分學者認為，“三權(quán)分置”應為“土地所有權(quán)—土地承包經(jīng)營權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，此時土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)保留，土地經(jīng)營權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)之派生權(quán)利，繼承土地承包經(jīng)營權(quán)的占有、使用和部分收益權(quán)；也有部分學者認為，“三權(quán)分置”應為“土地所有權(quán)—集體成員權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，此時土地承包經(jīng)營權(quán)由集體收回，滅失的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)益由集體成員權(quán)保障，不作為具體的權(quán)利構(gòu)成，并將其使用權(quán)權(quán)能讓渡于土地經(jīng)營權(quán)權(quán)利主體；還有部分學者認為，“三權(quán)分置”應為“土地所有權(quán)—土地承包權(quán)—土地經(jīng)營權(quán)”，此時農(nóng)戶自愿流轉(zhuǎn)其承包地，分離出土地經(jīng)營權(quán)讓渡于發(fā)包方，土地承包權(quán)為土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)后的權(quán)利狀態(tài)，亦構(gòu)成“三權(quán)分置”之權(quán)利體系。

在性質(zhì)方面，主要存在經(jīng)濟學界和法學界的爭鳴。在經(jīng)濟學界，多數(shù)學者普遍認為，土地承包經(jīng)營權(quán)包含土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)兩種混合權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)土地流轉(zhuǎn)后從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的財產(chǎn)權(quán)利，土地承包權(quán)屬于成員權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)屬于法人財產(chǎn)權(quán)，此時土地經(jīng)營權(quán)多定性為用益物權(quán)，享有占有、使用和收益之權(quán)。在法學界，多數(shù)學者普遍認為，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出土地經(jīng)營權(quán)有悖于物權(quán)的排他效力，不符合他物權(quán)設立的基本法理，此時土地經(jīng)營權(quán)多定性為債權(quán)。本文認為，遵循“三權(quán)分置”的路徑依賴屬性，“三權(quán)分置”中承包權(quán)的名稱界定應仍用土地承包經(jīng)營權(quán)直接表達；而土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，則須依據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平和時代發(fā)展要求而定。

1.承包權(quán)名稱的界定。首先，在承包權(quán)名稱界定方面，承包權(quán)仍用土地承包經(jīng)營權(quán)表達的原因如下：其一，從交易成本的角度來看，土地承包經(jīng)營權(quán)作為已經(jīng)受到廣大承包農(nóng)戶熟識和認可的權(quán)利表達方式，不僅能在最大程度上減少改革的成本，更重要的是能在具體的土地流轉(zhuǎn)過程中減少制度的交易成本；其二，承包權(quán)不僅具有成員權(quán)屬性，也具有用益物權(quán)屬性。在未進行“三權(quán)分置”時，其成員權(quán)性承包權(quán)更多表現(xiàn)為保障集體成員基本生計的功能。在“三權(quán)分置”發(fā)生后，其用益物權(quán)屬性凸顯，但用益物權(quán)屬性的凸顯并不代表其成員權(quán)屬性的消失。和“三權(quán)分置”時定性的承包權(quán)不同，“兩權(quán)分離”下承包權(quán)的用益物權(quán)屬性沒有獲得激發(fā)，依靠土地流轉(zhuǎn)的市場交易功能隱藏在社會保障功能內(nèi)。新修訂的《農(nóng)村土地承包法》中多處土地承包權(quán)已恢復為土地承包經(jīng)營權(quán)，即已明確其用益物權(quán)屬性，僅剩的一處土地承包權(quán)，實為成員權(quán)性承包權(quán)，與用益物權(quán)性承包權(quán)，即流轉(zhuǎn)后的土地承包經(jīng)營權(quán)進行區(qū)分，故保留名稱不變。仍沿用土地承包經(jīng)營權(quán)稱呼，以此明確承包權(quán)所固有的用益物權(quán)屬性，更符合“三權(quán)分置”改革的政策邏輯。

由此可見，在“三權(quán)分置”改革背景下，土地承包經(jīng)營權(quán)實為成員權(quán)性承包權(quán)，是原土地承包經(jīng)營權(quán)在成員權(quán)權(quán)能方面的體現(xiàn)。具有用益物權(quán)屬性的土地利用權(quán)，普遍認定為土地經(jīng)營權(quán)，作為一項獨立權(quán)利再次被農(nóng)民首創(chuàng)出來，承擔原土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能。唯一和“兩權(quán)分離”不同的是，“三權(quán)分置”下土地承包經(jīng)營權(quán)受讓對象雖仍限于本集體經(jīng)濟組織，但其創(chuàng)設的具有用益物權(quán)屬性的土地經(jīng)營權(quán)將受讓對象擴展至集體經(jīng)濟組織外的經(jīng)營第三方。換言之，“三權(quán)分置”在遵循“兩權(quán)分離”路徑依賴前提的同時，進一步突破了“兩權(quán)分離”格局下的權(quán)利界定范疇，物權(quán)性承包權(quán)的權(quán)利主體不再僅限于本集體經(jīng)濟組織。

2.土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)分析。從應然視角來看，“三權(quán)分置”改革動力源自現(xiàn)實經(jīng)濟發(fā)展水平和時代發(fā)展要求的高低，具有階段性特征。而土地經(jīng)營權(quán)的誕生同樣和經(jīng)濟發(fā)展水平及時代發(fā)展要求有著密切聯(lián)系。因此，需要從宏觀的整體視角對土地經(jīng)營權(quán)的階段性特征進行把握，方能正確厘清土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。

土地經(jīng)營權(quán)的階段性特征，表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)是否構(gòu)成形成土地經(jīng)營權(quán)的客觀條件。如果流轉(zhuǎn)尚無法達到形成土地經(jīng)營權(quán)分置的條件，那么“兩權(quán)分離”的權(quán)利體系不會發(fā)生改變，此時承包農(nóng)戶通過其集體成員資格身份，同發(fā)包方簽訂承包合同，承包農(nóng)戶隱性地享有同“三權(quán)分置”后土地經(jīng)營權(quán)權(quán)能相似的土地利用權(quán)；如果流轉(zhuǎn)已經(jīng)達到土地經(jīng)營權(quán)分置的條件，那么“兩權(quán)分離”權(quán)利體系就會發(fā)生改變，且土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生不受土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的法律事實影響，即土地經(jīng)營權(quán)不以通過集體成員權(quán)資格認定來訂立承包合同作為自身誕生的法律前提。

當然，部分學者認為，以家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)作為創(chuàng)設土地經(jīng)營權(quán)的觀點，或者說將土地經(jīng)營權(quán)視為土地承包經(jīng)營權(quán)的派生權(quán)利的觀點具有較強合理性。也有學者提出，土地經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的次級用益物權(quán)，并以德國地上權(quán)制度為法理基礎，在土地承包經(jīng)營權(quán)上再行設定土地經(jīng)營權(quán)，以此避免對“一物一權(quán)”原則的違反[2]289。盡管這些觀點都能很好地解釋土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的法律事實和創(chuàng)設的法理基礎，但是，如果把土地經(jīng)營權(quán)視為派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，何以達到“三權(quán)分置”下三種權(quán)利同等地位的改革目的？顯然，“三權(quán)分置”改革的關鍵是“放活土地經(jīng)營權(quán)”，因而土地經(jīng)營權(quán)應不受土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成路徑之影響。

3.土地經(jīng)營權(quán)分置分析?！胺呕钔恋亟?jīng)營權(quán)”面臨三個問題：一是流轉(zhuǎn)在何種情形下能構(gòu)成土地經(jīng)營權(quán)分置？二是如果以土地流轉(zhuǎn)作為土地經(jīng)營權(quán)形成的唯一條件，應如何尋找土地經(jīng)營權(quán)分置的法律事實？三是如果土地經(jīng)營權(quán)不是直接派生于土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)，應賦予土地經(jīng)營權(quán)何種權(quán)利屬性，其是否能夠避免法理沖突，不違背“一物一權(quán)”原則？

基于上述問題，提出以下觀點。

第一，土地經(jīng)營權(quán)分置應作為制度層面和個人層面共同作用的結(jié)果。一方面，當規(guī)模經(jīng)營為克服制度外部性達到變革臨近點而產(chǎn)生的極大負面影響時，以家庭承包方式獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶會自發(fā)選擇將承包地流轉(zhuǎn)出去。另一方面，當新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體渴望擁有基于土地流轉(zhuǎn)的具有法律效力的物權(quán)性權(quán)利以獲取規(guī)模經(jīng)營的收益時，在相關利益主體自愿協(xié)商下，會自發(fā)從“兩權(quán)分離”權(quán)力體系下分置出土地經(jīng)營權(quán)，以平衡多元利益主體之間的現(xiàn)實需求。由此，應該肯定流轉(zhuǎn)作為土地經(jīng)營權(quán)分置的唯一事實，并以制度外部性達到變革臨界點作為分置的產(chǎn)生條件。需要進一步說明的是，“三權(quán)分置”未發(fā)生時，土地經(jīng)營權(quán)可以看作是在土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)的一項隱性用益物權(quán)；當“三權(quán)分置”發(fā)生時，土地經(jīng)營權(quán)顯化為一項獨立權(quán)利，雖主體和名稱不同，但實際上承擔了土地承包經(jīng)營權(quán)的多數(shù)權(quán)能。

第二，通過流轉(zhuǎn)合同的簽訂作為土地經(jīng)營權(quán)分置的法律事實可以確認。如果說承包合同的訂立是發(fā)包方和承包方之間的雙向協(xié)商和博弈，那么流轉(zhuǎn)合同則是發(fā)包方、承包方和經(jīng)營第三方之間多元利益主體進行自愿協(xié)商和互動博弈的結(jié)果。以流轉(zhuǎn)合同作為土地經(jīng)營權(quán)分置的法律事實，不僅有助于從根本上區(qū)別于作為土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生事實的承包合同的訂立，而且有利于確認土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)生來源，避免由于從“兩權(quán)分離”格局過渡到“三權(quán)分置”格局而造成權(quán)利體系的沖突和混亂。

第三，土地經(jīng)營權(quán)應該定性為用益物權(quán)，且并非直接派生于土地承包經(jīng)營權(quán)。理由有二：一是只有將土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)，才能真正實現(xiàn)“三權(quán)分置”改革所希求的三種權(quán)利等值化的政策意蘊，也才能從法律文本的塑造和制度規(guī)則的建構(gòu)上最大力度地保證“放活經(jīng)營權(quán)”的政策目標，以此減少改革阻力，激發(fā)改革活力，通過制度變革完成權(quán)利界定的不斷細化明晰和土地資源的重新配置，最終促進農(nóng)村土地高效流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展目標。二是“三權(quán)分置”需避免“兩權(quán)分離”在權(quán)利界定上的弊端。在“兩權(quán)分離”改革初期，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)屬性。債權(quán)屬性帶來的是權(quán)利界定的絕對化，由于集體土地所有權(quán)缺乏約束面，導致所有權(quán)缺乏合理限制，權(quán)利保護力度過大，土地承包經(jīng)營權(quán)勢弱，導致承包農(nóng)戶自身利益嚴重受損，集體成員缺乏生產(chǎn)積極性。隨著改革的推進，土地承包經(jīng)營權(quán)被賦予更多權(quán)能，并且兼顧社會保障之功能，轉(zhuǎn)而形成土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏約束面，集體經(jīng)濟組織外的經(jīng)營主體難以打破權(quán)利保護層，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)嚴格受限，農(nóng)村發(fā)展落后。由是觀之，“兩權(quán)分離”格局產(chǎn)生的一系列問題，根源在于沒有合理清晰地進行權(quán)利界定，權(quán)利界定的過度保護和過度約束都容易造成農(nóng)地權(quán)利配置的復雜化和低效率。“三權(quán)分置”的推行需力圖避免這一弊端。當然，土地經(jīng)營權(quán)定性為用益物權(quán)需面臨現(xiàn)行法律框架的質(zhì)問。

“三權(quán)分置”是經(jīng)濟學導源的制度變革，因此在權(quán)利體系的構(gòu)造上，可按照權(quán)利束思維來設計其權(quán)利性質(zhì)。但是，以“權(quán)利束”思維來進行權(quán)利定性，并非簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而是以集體土地所有權(quán)為核心進行多項單獨權(quán)利的構(gòu)筑。土地經(jīng)營權(quán)可以看成是派生于集體土地所有權(quán)的一項獨立的用益物權(quán)。原因如下：在“三權(quán)分置”發(fā)生后，土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性已轉(zhuǎn)化為成員權(quán)性屬性，土地承包經(jīng)營權(quán)不再基于所有權(quán)產(chǎn)生，而是以集體成員權(quán)認定資格獲得的一項特殊權(quán)利。此時農(nóng)地權(quán)利體系應為“集體所有權(quán)——成員權(quán)性承包權(quán)——用益物權(quán)性經(jīng)營權(quán)”。換言之，“三權(quán)分置”下，土地承包經(jīng)營權(quán)不再基于集體土地而設立，而是基于集體經(jīng)濟組織成員資格，土地經(jīng)營權(quán)則基于以集體所有權(quán)為核心的權(quán)利束設立，在集體土地上創(chuàng)設出一項獨立的定限物權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)將其原有的用益物權(quán)屬性讓渡于土地經(jīng)營權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)人行使對承包土地的占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。故，該體系建構(gòu)并不構(gòu)成對“一物一權(quán)”原則的違背。

（二）“三權(quán)分置”的實質(zhì)分析

在闡述“三權(quán)分置”的實質(zhì)之前，需要先行強調(diào)“制度”的公共性。作為純粹意義上的公共品，制度的作用是致力于規(guī)范和保護每個公民在商品交易之外的平等公眾權(quán)益，并在整體上維護公民的基本價值[15]。但制度的孕育和推行，本質(zhì)上也是一個權(quán)利界定的過程。這造成了現(xiàn)實的矛盾：即在某一制度中，權(quán)利主體的界定范圍可能面向全體社會公眾，也可能只限定為制度內(nèi)的某一或某些組織群體。然而，由于制度的公共屬性，直接參與制度內(nèi)各項經(jīng)濟活動的權(quán)利主體無法預先對制度的價值和效用作出準確估計，甚至無法對制度進行合理的權(quán)屬界定?？梢钥隙ǖ氖牵绻麢?quán)利主體的權(quán)利界定范圍同經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大偏差，權(quán)利界定結(jié)果將導致制度作為公共品所具有的更大比例的維護社會公平和社會責任的功能無法為社會高效運行提供有力保障。其次，從產(chǎn)權(quán)界定的視角來看，產(chǎn)權(quán)界定既有絕對化的方式，也有相對化的方式。絕對化的權(quán)利界定方式，表現(xiàn)為權(quán)利保護或權(quán)利約束的缺失，制度內(nèi)難以形成健康有序的市場交易環(huán)境；相對化的權(quán)利界定方式，表現(xiàn)為權(quán)利保護和權(quán)利約束的共存。根據(jù)邊際相等原則，可以推導出權(quán)利界定的原則是將界線劃到交易費用最小化的地方[16]，這個地方就是權(quán)利保護和權(quán)利約束的制衡點。同時，借由相對化的不斷細化，更容易形成自愿協(xié)議和制定交易規(guī)則，最終形成良好的市場交易環(huán)境，更好地維護交易雙方的財產(chǎn)權(quán)利和促進交易的達成。

長期以來，我國農(nóng)地制度具有特殊性、復雜性和滯后性，具體表現(xiàn)為：一是制度的公共性與非公共性相沖突，即制度為保障承包農(nóng)戶基本生計需求所具有的社會保障功能的非商品屬性和制度不斷適應外部環(huán)境變化而潛在的市場交易功能的商品屬性相沖突；二是制度的公權(quán)與私權(quán)界定模糊，即公權(quán)方面的集體所有權(quán)產(chǎn)權(quán)模糊和集體所有權(quán)主體虛置導致私權(quán)方面的承包經(jīng)營權(quán)主體利益受損；三是制度的用益物權(quán)權(quán)利行使主體社會責任和社會權(quán)利的不對稱，即承包農(nóng)戶所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有充分履行其社會責任。無論是公有制背景下“政社合一”的“一權(quán)所有”，還是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的“兩權(quán)分離”，權(quán)利主體的界定范圍都僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。針對“兩權(quán)分離”下權(quán)利界定問題和農(nóng)地制度負外部性問題，“三權(quán)分置”進行了探索和完善。

另外，從制度變遷的演進規(guī)律看，我國農(nóng)村土地制度改革一般遵循如下路徑依賴模式：首先，改革源于制度內(nèi)的社會公眾和生產(chǎn)過程中的實際參與者通過實踐經(jīng)驗自下而上發(fā)起；其次，行使公權(quán)的政府機關發(fā)現(xiàn)該制度內(nèi)的相關社會現(xiàn)象并出臺相應的政策，實行方向上的引導；再次，各地方開始試點實施改革方案并逐步在全國范圍內(nèi)推廣，公權(quán)機關不斷完善頂層設計，實現(xiàn)自上而下的漸進式制度變革。因制度變遷所固有的路徑依賴屬性，使得“三權(quán)分置”改革具有在某一方向上不斷增強和優(yōu)化的可能性，即“三權(quán)分置”在原有制度的基礎上，不斷調(diào)整變革方向，并不斷獲得持續(xù)發(fā)展的推動力。與“兩權(quán)分離”相同的是，“三權(quán)分置”受路徑依賴影響。與“兩權(quán)分離”不同的是，“三權(quán)分置”突破了制度壁壘，很大程度上打破了路徑依賴。概言之，“三權(quán)分置”既有繼承“兩權(quán)分離”的一面，也有拋卻“兩權(quán)分離”的一面，這是“三權(quán)分置”在路徑依賴上的雙重表現(xiàn)。“兩權(quán)分離”遵循集體所有制的制度安排，“三權(quán)分置”則遵循”兩權(quán)分離”的權(quán)利體系構(gòu)造，無論是“兩權(quán)分離”還是“三權(quán)分置”，都是基于農(nóng)村土地集體所有制的創(chuàng)新與變革，都是將特定歷史時期由于制度不健全等因素產(chǎn)生的負外部性問題內(nèi)部化，從而使得制度本身不斷自我完善，更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展水平。

“三權(quán)分置”實質(zhì)是一次為尋求交易費用最小化，突破我國農(nóng)地制度固有范疇的權(quán)利界定不斷細化的過程。從經(jīng)濟學角度來看，權(quán)利如何界定，權(quán)利主體如何選擇，應當以“產(chǎn)值最大化”作為評判的標準[17]，“三權(quán)分置”在于通過市場重新安排了權(quán)利界定的問題。源于我國農(nóng)村土地制度的各項權(quán)利，為尋求交易費用最小化，通過轉(zhuǎn)移和重新配置權(quán)利達到比原有制度安排產(chǎn)生更多產(chǎn)值的目標，實現(xiàn)由“兩權(quán)分離”時期權(quán)利保護和權(quán)力約束單方面缺失向“三權(quán)分置”時期權(quán)利保護和權(quán)利約束共同作用，且權(quán)利界定不斷細化的轉(zhuǎn)變。這一制度創(chuàng)新，突破了原有制度內(nèi)權(quán)屬界定的局限，從集體所有權(quán)中派生出土地經(jīng)營權(quán)，并合理承載土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性，形成了三種權(quán)利和三種權(quán)利主體在制度內(nèi)外的相互制衡。換言之，“三權(quán)分置”制定了支撐市場經(jīng)濟在農(nóng)村成立的市場準則。為形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，通過“三權(quán)分置”改革，在我國城鄉(xiāng)之間建立了合理有效的競爭規(guī)則，并產(chǎn)生了相應的市場準則在競爭規(guī)則背后作為支撐，實現(xiàn)了權(quán)利界定向交易費用最小化方向的傾斜?？偟膩碚f，“三權(quán)分置”將適合在市場流轉(zhuǎn)的財產(chǎn)性權(quán)利從集體所有權(quán)中派生出來，并讓渡主要以保障農(nóng)民生存價值的土地承包經(jīng)營權(quán)的多數(shù)權(quán)能，放活了農(nóng)村土地在市場機制下的資源配置權(quán)利。

四、結(jié)論

針對我國農(nóng)村土地制度日益凸顯的制度外部性問題和權(quán)利體系構(gòu)造問題，“三權(quán)分置”進行了逐步的探索和調(diào)整。然而，“三權(quán)分置”在社會各界引發(fā)極大關注的同時，也產(chǎn)生了一些爭鳴。本文在梳理、總結(jié)相關研究的基礎上，通過經(jīng)濟學外部性理論，從負外部性、交易費用、產(chǎn)權(quán)界定三個方面分析了我國農(nóng)地制度的演進過程，針對農(nóng)地制度變遷的具體形式，探究了三種權(quán)利的內(nèi)涵性質(zhì)、邏輯關系和“三權(quán)分置”的實質(zhì)，形成了系統(tǒng)化的表達，認為“三權(quán)分置”實質(zhì)是一次為尋求交易費用最小化，突破我國農(nóng)地制度固有范疇的權(quán)利界定相對化不斷細化的過程。

農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下，三種權(quán)利的內(nèi)涵和關系應如下：首先，應以“權(quán)利束”思維進行權(quán)利定性。土地經(jīng)營權(quán)可以看成是派生于集體土地所有權(quán)的一項獨立的用益物權(quán)。當然，這并非意味著簡單地將土地承包經(jīng)營權(quán)分解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而是以集體土地所有權(quán)為核心進行多項單獨權(quán)利的構(gòu)筑。其次，土地承包經(jīng)營權(quán)實為成員權(quán)性承包權(quán)，是原土地承包經(jīng)營權(quán)在成員權(quán)權(quán)能方面的體現(xiàn)。在“三權(quán)分置”發(fā)生后，土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性轉(zhuǎn)化為成員權(quán)性屬性，土地承包經(jīng)營權(quán)不再基于所有權(quán)產(chǎn)生，而是以集體成員權(quán)認定資格獲得的一項特殊權(quán)利。再次，土地經(jīng)營權(quán)具有階段性特征，表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)是否構(gòu)成形成土地經(jīng)營權(quán)的客觀條件。“三權(quán)分置”改革的關鍵是“放活土地經(jīng)營權(quán)”，因而土地經(jīng)營權(quán)應不受土地承包經(jīng)營權(quán)構(gòu)成路徑的影響。此外，土地經(jīng)營權(quán)應通過流轉(zhuǎn)合同的簽訂作為土地經(jīng)營權(quán)分置的法律事實。