PPP模式下存在的工作難點及措施的分析研究

林菁菁

漳州市城市建設投資開發(fā)有限公司

1 引言

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的加快，“一帶一路”倡議的實施增加了對基礎設施和公益設施的需求。然而政府的財政預算計劃是有限的，因此迫切需要適當?shù)幕I資模式以減輕政府財政資金的壓力。PPP（Public-Private-Partership）是國家與社會資本之間合作的融資模式。國家與社會資本之間的合作模式具有很多優(yōu)勢，例如投資主題多樣化，經(jīng)濟效率高和適當?shù)娘L險分配。

PPP 模式的優(yōu)勢體現(xiàn)在可以減少政府財政壓力，因減少前期的資本性投入較高，通過PPP 模式引入社會資本能夠降低短期的建設資金，有利于緩解政府的財政壓力，轉(zhuǎn)變?yōu)榉制诟顿M的形式。近年來，政府高度重視PPP模式在金融領域的作用，并采取了各種措施來支持PPP模式的發(fā)展。盡管中國PPP的發(fā)展動態(tài)非常強勁，但PPP市場仍處于起步階段，在供應和管理方面都表現(xiàn)出特殊性。項目在進行可行性、投融資、運營管理及經(jīng)濟效益等一系列研究測算過程中，因許多因素限制了項目的有效實施，不可避免地導致PPP 模式發(fā)展的復雜狀況。以下為PPP 模式下存在的工作難點及措施。

2 PPP模式下存在的工作難點

2.1 機制不健全

目前，對重大國家建設項目的建設過程中的投資進行監(jiān)督和檢查的主要職能部門為發(fā)改委。該部門的主要職責為對不同行業(yè)和工業(yè)項目的投標監(jiān)督和執(zhí)行進行有效管理，比如說，建設，水利，運輸和購買進口設備由負責建設，水利，交通和對外貿(mào)易的行政部門制定提供。投資運營監(jiān)控由部門分散監(jiān)控，很難進行跨部門審查，這可能導致跨職能的工作產(chǎn)生多個領導、多個標準、任務細化等情況，使得項目的施工監(jiān)督被制約，工作效率降低且腐敗現(xiàn)象普遍。同時，我國未出臺有關PPP 模式下融資的相關法律，現(xiàn)有的法律體系中不包括諸如項目融資和長期運營管理之類的內(nèi)容，且可執(zhí)行操作性不強?？傮w而言，這類特殊的地方性條例易與其他地方性文件產(chǎn)生沖突，甚至和上級法律有所違背，無法保證這類規(guī)定的系統(tǒng)全面執(zhí)行。不僅如此，政府還缺乏連貫有效的監(jiān)督，把管理處于中心地位，忽視調(diào)查和制裁的重要性，導致違反了法律法規(guī)不能及時糾正并懲罰。一些法律規(guī)定非法活動的制裁相對較輕，這導致違法成本相對較低[2]。

2.2 風險分擔沒有相應結(jié)構

PPP 項目的資金投入一般涉及大量資金，周期長且參與者眾多，并且具有一定的風險。為了緩解資金帶來的壓力，政府相關機構會將風險轉(zhuǎn)移至社會資本中，這不利于項目的建設，反之可能會滋生更多問題。政需要投入更多資金用來增加風險轉(zhuǎn)移的成本，或者因私營部門承擔了許多風險而未獲得合理回報，從而使項目難以為繼。因此，在合同階段充分分擔風險是成功實施PPP 項目的先決條件，但由于存在風險加上尚不清楚如何根據(jù)項目經(jīng)驗進行風險分擔，適當?shù)娘L險分擔限額也比較困難。政府一直是實施PPP 項目的主導者，而私營部門則是最弱勢的部分。因為一些因素，政府能夠拒絕履行合同義務，不利于私營部門項目的進展，進而導致項目失敗，加上PPP項目的社會資本積極性下降，不利于PPP項目的發(fā)展。

2.3 評判標準沒有統(tǒng)一性

《政府采購法》明確規(guī)定，公開招投標是國家政府采購的主要方法，PPP 模式下的項目可通過公開招標有效地防止腐敗行為。但在中國PPP 項目的采購過程中，它仍然基于通用招標系統(tǒng)，無法滿足其特殊性[1]，存在制度和法律不完善，缺乏對項目整體運營管理的經(jīng)驗，且投標評估標準的主觀性強。無法通過招標真正為PPP 項目提升經(jīng)濟和運營管理效益，甚至許多PPP 項目無法按項目合同條款執(zhí)行。所以相關法律機制的完善，有利于PPP項目的順利進展。普遍使用綜合評標法的項目其評標標準和要點不確定，沒有具體的依據(jù)，報價部分僅占據(jù)一定的比例比值，但是量化無法對其他因素進行確定。因此，因主觀判斷而導致的評估專家的評估缺乏科學合理性，并且存在一定的人為主觀意識。因為PPP 項目具有較長的合同期限，投標企業(yè)需要參與到全生命周期中，且能夠達到條件的投標企業(yè)數(shù)量有限，因此導致用于評判審查PPP投標資格的條件相對寬松。為減輕資金壓力，相關單位主要在評估環(huán)節(jié)對融資計劃進行評估，建設和后續(xù)發(fā)展，卻往往忽略績效和社會責任等因素對項目建設產(chǎn)生的作用，可能造成PPP項目的崩潰。

2.4 社會資本中標后審批難以推動

由于PPP 市場目前仍處于起步階段，在行政審批制度方面未明確相關規(guī)定，故社會資本中標開展后續(xù)行政審批工作將面臨打破常規(guī)的問題。由于項目業(yè)主的變更，考慮其立場的不同，審批部門對社會資本報送的方案設計、概預算審查、竣工驗收、產(chǎn)權辦理、審計等存在爭議，導致社會資本中標后難以推建設。審批工作的滯后將影響項目開工建設，影響整個PPP 項目的服務期限。

3 PPP模式下項目問題的解決方案

3.1 建立健全相關法律法規(guī)

盡快出臺針對PPP 模式下的建設項目規(guī)章制度和法律法規(guī)，減少不符合PPP項目服務的規(guī)定，避免了下級法律條款之間的沖突，以及下級法律與上級法律之間的沖突，并逐步實現(xiàn)完成了項目管理的標準化和規(guī)范化。另一方面，還可以增強有效的法律法規(guī)的功能，制定實施規(guī)則和行政法規(guī)，完善標準，明確權利和義務，并定義科學方法和法規(guī)以及評定審查標準，使項目程序更加科學具體，減少錯誤，創(chuàng)造更加開放、公平、公正的競爭環(huán)境。與此同時，實施機構在開展PPP 項目可行性研究報告編制階段，應及時與有關部門溝通掌握建設方案控制性指標，確保可行性研究報告滿是建設要求，以便社會資本中標后需按有關部門的要求重新優(yōu)化方案，加快方案審批的進度，避免項目投資估算存在調(diào)整的風險，保證財政承受力論證和物有所值評價有效性。

3.2 招投標過程的監(jiān)管機制需要進一步完善

目前，分散管理形式為我國投資監(jiān)督的主要形式。為確保未來的良性發(fā)展，建筑市場需要建立健全完整統(tǒng)一的監(jiān)管體系，不講行業(yè)分支機構區(qū)分開來，而由國家發(fā)改委組成，各級質(zhì)量控制服務機構，紀律監(jiān)察部門以及各行業(yè)協(xié)會組成。當?shù)氐墓芾頇C構由國家監(jiān)管機構直接管理。創(chuàng)新招標和監(jiān)督方法，改善員工的培訓和學習環(huán)境，建立各種平臺并專注于培訓和提高主管監(jiān)管部門的專業(yè)水平。在科技的輔助作用下有效提高機構管理的信息化水平，實現(xiàn)資源的整合，不斷擴大監(jiān)測領域，逐漸構建完善的監(jiān)測體系。建立相應的信譽制度和獎懲制度，對誠信度較低的公司和員工實施重點監(jiān)管，對其參與加以限制。同時，加強對建設項目中違法犯罪問題的調(diào)查和懲罰。

3.3 建設項目招投標制度的優(yōu)化

使招投標制度趨于公開和透明，更新和完善科學、先進的方法，旨在進行風險分配，定義適當?shù)娘L險限額并實現(xiàn)最佳的風險分配方案。制定詳細的規(guī)章制度，明確和深化雙方的權利和義務，規(guī)范參與各方的行為，懲處嚴重的違法行為并防止因責任不清而造成負面影響。完善評價制度，科學制定評價方法和標準，提高招投標審查的客觀性，預防主觀評價的影響。對招標模型進行多方面的評估，從資金、成本、技術、管理、信用、績效和社會責任的角度進行全面審查，以確定中標人[4]。完善PPP項目的市場環(huán)境，堅持公平競爭的原則，確保項目順利建設和運營。

3.4 實施方案階段梳理項目全過程審批意見

實施機構在配合專業(yè)咨詢團隊制定PPP 實施方案階段，應梳理社會資本中標后的各項審批事項，全面考慮項目有序開展，在充分征求相關單位對項目審批提出意見，并將較容易存在分歧和爭議的審批環(huán)節(jié)編入實施方案，并報送市政府研究審批，以合法有效地的方式確PPP投資項目的可行性。

4 結(jié)語

隨著國家基本公共服務的蓬勃發(fā)展，PPP 模式的深入推廣和國家相關政策的支持，更加全面完善的PPP 模式將進入一個新時代。作為PPP 模式的研究人員和項目實施者，不利的發(fā)展因素在這一階段不可忽視。PPP 項目不同于傳統(tǒng)的項目，在具體實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題應引起更多關注。筆者認為，強有力的法律法規(guī)，強有力的行政監(jiān)督和招標機制可以填補空白和漏洞，并促進PPP項目的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)各方共贏。