減量化背景下的沿海城市減量實踐
——以廣東、江蘇、上海為例

劉秀瓊

武漢大學

1 減量化背景

改革開放以來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程加快，城市建設(shè)用地范圍不斷擴張。同期農(nóng)村人口不斷減少，導致人均用地面積不減反增[1]。特別是沿海發(fā)展較快城市，建設(shè)用地已逼近規(guī)劃的建設(shè)用地總規(guī)模。至2014年底，上海全市建設(shè)用地規(guī)模已突破3100平方公里，距離2020 年規(guī)劃建設(shè)用地控制規(guī)模只剩下不到100平方公里增量空間，已接近規(guī)劃建設(shè)用地的“天花板”，建設(shè)用地占陸域面積的45%，這一比例遠高于倫敦、巴黎、東京等國際大都市的水平(通常在20%-30%)[2]。與上海市同為長三角中心城市的江蘇，同年建設(shè)用地占比達到了22.99%，部分區(qū)，如蘇南地區(qū)達到了28.2%[3]。而作為珠三角的中心城市廣東，特別是廣州、深圳等發(fā)展較快城市，建設(shè)用地占比已逼近市域面積的50%[4]。

為提高土地集約利用，控制建設(shè)用地規(guī)模無限擴張，國土資源部2014年出臺《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》和《關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導意見》，提出“減量用地”是實現(xiàn)節(jié)約集約利用土地的目標之一，“實施建設(shè)用地總量控制和減量化戰(zhàn)略”。2015 年，國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要“實施建設(shè)用地總量控制和減量化管理”，建設(shè)用地減量化管理上升為國家戰(zhàn)略舉措。

在減量化背景下，全國范圍內(nèi)14個城市首先展開減量試點，作為沿海發(fā)展較快的城市，廣東、江蘇、上海，減量工作在全國走在前列，實踐中根據(jù)自身情況制定了符合各地的減量策略。

2 沿海城市減量化實踐情況

2.1 廣東——近期增量減量，遠期零增長

廣東省位于我國經(jīng)濟高速發(fā)展的珠三角地區(qū)，是改革開放的排頭兵[5]。在快速城鎮(zhèn)化過程中，消耗了大量的資本、土地、環(huán)境資源等，在城市發(fā)展過程中，由于多方利益主體就拆遷賠償?shù)葏f(xié)商產(chǎn)生分歧，導致部分區(qū)域土地未開發(fā)或開發(fā)未達到預期效果，留下了很多“舊村居”、“舊城鎮(zhèn)”，另外，由于很多企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營過程中難以持續(xù)經(jīng)營，產(chǎn)生很多“舊廠房”。這些區(qū)域公共服務設(shè)施能級及管理水平較低，外部環(huán)境較差，老舊建筑存在較大的安全隱患。為了更好的容納大規(guī)模增長的城市人口，提高土地的集約利用，自上世紀80年代廣東開始出現(xiàn)舊城改造活動，而廣東發(fā)展較快的深圳市，于2000年左右開始推動城中村的改造，在實踐基礎(chǔ)上逐步開展其他發(fā)展較快城市，如珠海、佛山、東莞等的改造工作，并于2009年全市大規(guī)模展開“三舊”改造。

深圳市于2009年首次提出建設(shè)用地“減量增長”，即全市新增建設(shè)用地將逐年下降，直到2030 年實現(xiàn)建設(shè)用地“零增長”。建設(shè)用地供應量逐年減少表現(xiàn)為，2010-2014年，深圳新增建設(shè)用地總量由3288.70公頃降到597.95公頃，新增建設(shè)用地供應總量降幅分別達到81.82%、96.40%、52.62%。另外，存量建設(shè)用地占供應總量比例由2010 年的32.47%上升到2014 年的84.61%，建設(shè)用地供應結(jié)構(gòu)以存量為主[6]。

為保障深圳市改造工作推進，建立“退二進三”1驅(qū)動機制，依靠土地出讓獲得土地出讓價款彌補財政不足，另外，通過多渠道融資，保障資金來源。2014年，深圳市土地出讓收入為555.13億元，城市更新項目收入占比為24.4%，存量建設(shè)用地出讓收入占土地出讓收入總量的34.1%。

2.2 江蘇——近期增量減量，遠期總量減量

江蘇省是近代民族工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)祥地，開放型經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)之一，綜合經(jīng)濟實力一直處于全國前列。全省下轄13個地級市，劃分為蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域，三大區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距較大，蘇南地區(qū)城市化、工業(yè)化速度遠高于蘇中、蘇北地區(qū)。1997～2005年間，蘇南地區(qū)農(nóng)居點及工礦用地增長幅度高達30%以上，建設(shè)用地規(guī)模及增長速度也遠高于蘇中、蘇北地區(qū)，且三個區(qū)的建設(shè)用地規(guī)模均超過上一輪規(guī)劃目標。

在建設(shè)用地總量倒逼規(guī)劃目標下，為嚴格保護耕地，推進節(jié)約集約用地，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，2009年，江蘇省出臺《江蘇省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作方案(試行)》，實行“先墾后用”掛鉤工作模式，建立掛鉤拆舊項目備選庫。2014年，下發(fā)《關(guān)于全面推進節(jié)約集約用地的意見》，全力實施“空間優(yōu)化、五量調(diào)節(jié)（控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、用好流量、提升質(zhì)量）、綜合整治”節(jié)約集約用地三大戰(zhàn)略，實現(xiàn)節(jié)地水平和產(chǎn)出效益雙提升（簡稱“雙提升”）。2015年，省國土廳提出至2020年實現(xiàn)建設(shè)用地增量遞減至零，2030年實現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化目標。

各區(qū)域根據(jù)實際發(fā)展情況制定差異化的減量策略，空間優(yōu)化方面表現(xiàn)為，差別化調(diào)控蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，由于江蘇省經(jīng)濟增長對工業(yè)的依賴程度較高，蘇中、蘇北地區(qū)正處在快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化階段，短期內(nèi)難以實現(xiàn)建設(shè)用地總量減量化，因此，近期主要推進建設(shè)用地增量減量化。具體為蘇南地區(qū)減少增量，蘇中地區(qū)優(yōu)化存量，蘇北地區(qū)集約發(fā)展。

各市減量工作中也探索出了不同的減量化思路。2015 年，昆山市在江蘇省率先推進城市規(guī)劃規(guī)模減量政策，實現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模的“瘦身”，將城市規(guī)劃規(guī)模從330 平方公里減至230 平方公里[7]。蘇南地區(qū)的無錫市，總結(jié)了建設(shè)用地集約利用的“1236”策略，“1”代表全國集約節(jié)約的“先行軍”，“2”代表用地政策遵循“環(huán)境友好型和資源節(jié)約型”，“3”代表用地策略實現(xiàn)“控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量”的目標，“6”代表新一階段實施的用地策略六量，即“總量、存量、增量、質(zhì)量、流量和構(gòu)建長效機制科學考量”[8]。

為推進減量工作有效實施，政府建立了全面推進節(jié)約集約用地聯(lián)席會議制度，將國土資源節(jié)約集約利用綜合評價納入到績效考核。另外，通過加大地方財政預算，鼓勵市場化運作，建立集體、農(nóng)民及經(jīng)濟共同體等多元投資渠道。建立“增減掛鉤”試點備案庫，全力推進減量工作[9]。

2.3 上海——近期負增長，遠期總量減量

上海地處中國經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域——長三角的核心。作為我國的經(jīng)濟中心城市，已進入后工業(yè)化發(fā)展階段[10]。至2012 年底，上海建設(shè)用地面積為2997Km2，占全市土地總面積的44%，距上一版土地利用總體規(guī)劃確定的終極建設(shè)用地規(guī)模3226km2僅剩下約200km2。而集建區(qū)外早期工業(yè)化過程中快速發(fā)展起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等仍然遺留下來，占據(jù)了較大的建設(shè)用地指標，另外，占據(jù)較大用地指標的還有農(nóng)村宅基地。2009～2010 年間已開展兩輪宅基地置換試點工作，但總體宅基地減量潛力仍較大。

而低效用地多集中在廣闊的郊野地區(qū)，共涉及9 各區(qū)，108個街鎮(zhèn)，為推進減量及網(wǎng)格化管理，劃分了104個郊野單元2。于2013 年在松江區(qū)、嘉定區(qū)、崇明縣開展了3 個鎮(zhèn)，及嘉北、浦江、松南、青西和長興島開展了5 個郊野公園的郊野單元規(guī)劃試點[11]。并于2014年全面展開郊野單元規(guī)劃編制。

根據(jù)上海市土地管理《關(guān)于進一步提高本市土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》，提出“五量調(diào)控”的要求，即“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”首先需要鎖定建設(shè)用地總量。另外，上海新一輪國土空間規(guī)劃編制將劃定“三線”，即永久基本農(nóng)田線、生態(tài)保護紅線及城市開發(fā)邊界，總量及范圍線雙鎖定。通過減量化目標要逐層分解、逐級下達、分級實施，即將減量任務下達至各區(qū)，各區(qū)再分街鎮(zhèn)引導減量。

為保證減量工作推進，通過制定類集建區(qū)3“拆三還一”4空間獎勵，用地雙指標騰挪5的增減掛鉤等政策，來指導減量[12]。另外，各區(qū)成立減量指導小組，建立減量資金專戶，并根據(jù)實施需要制定了相關(guān)的減量政策及規(guī)范條例。

3 減量化實踐總結(jié)

3.1 減量化內(nèi)涵及原則

減量化是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，本質(zhì)及內(nèi)涵是實現(xiàn)土地的集約利用[13]。主要要求為節(jié)約降耗及減存增效，以便更好的保護生態(tài)環(huán)境，打造優(yōu)質(zhì)城市空間。減量化根據(jù)各地發(fā)展情況、區(qū)位條件、資源稟賦等不同，需要找準自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，制定適合當?shù)匕l(fā)展的減量策略。以更好的促進城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.2 減量化運作機制

減量探索中，廣東、江蘇、上海根據(jù)自身發(fā)展情況，制定了適合自身的減量化運作機制，具體包括減量驅(qū)動機制、推進方式、減量落實載體、資金來源。廣東早在2000年即開始了改造試點，并于2009年大規(guī)模展開，側(cè)重于對以往快速發(fā)展中粗放開發(fā)及未集約利用土地的存量再利用，由政府主導，開發(fā)商運作，居民參與推進的模式運作；落實載體由最初的舊城改造試點到后期的城市更新探索。不同于廣東存在較大規(guī)模存量用地情況，江蘇更加側(cè)重于城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。2009年即開始增減掛鉤試點，2014 年開展了同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整探索。上海在2009～2010年期間，探索“拆一還一”的宅基地置換試點。在總結(jié)試點工作及其他城市減量經(jīng)驗基礎(chǔ)上，于2013年最先在全國范圍內(nèi)開始建設(shè)用地減量探索。由于上海減量工作的迫切性，減量由政府強力主導，自上而下推進；以土地綜合整治為平臺，郊野單元規(guī)劃為載體落實減量（見表1）。

3.3 減量化總體要求及重點內(nèi)容

減量總體要求根據(jù)城市發(fā)展情況各有側(cè)重。減量重點為城市低效利用土地，主要包括產(chǎn)能低效企業(yè)、土地低效利用居住點，及其他城鎮(zhèn)低效利用空間。具體減量中，根據(jù)城市發(fā)展情況及土地低效利用分布區(qū)域確定減量總體要求及重點內(nèi)容。廣東減量總體要求為盤活存量用地，將主體改造區(qū)域確定為“三舊”區(qū)域。江蘇減量總體要求為重點盤活存量用地、試點減量，將主體減量區(qū)域確定為低效產(chǎn)能企業(yè)及空心村等低效利用宅基地。上海減量總體要求為重點減量、部分存量盤活，主體減量區(qū)域為198工業(yè)用地、宅基地。并規(guī)定了技術(shù)實施參照要求（見表2）。

3.4 創(chuàng)新特點

減量規(guī)劃是我國經(jīng)濟社會及城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在學習借鑒國外土地集約利用發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)本國實際情況，不斷試點探索下的創(chuàng)新政策及具有鮮明地域特色的城鄉(xiāng)發(fā)展實施性規(guī)劃。在各地實踐中探索出的一套減量政策、減量路徑機制等，可作為全國其他城市土地供給及規(guī)劃開發(fā)的參考借鑒。減量經(jīng)驗的總結(jié)又可以形成相對完善的減量知識理論，豐富城市發(fā)展理論。

表1 廣東、江蘇、上海減量探索及運作機制明細

表2 廣東、江蘇、上海減量總體要求及重點內(nèi)容明細

3.5 減量化工作存在問題

在減量不斷試點推進中，也存在一些問題待后續(xù)不斷解決，主要為政策、資金問題及自身發(fā)展條件差異幾方面的問題。在政策制定方面，由于減量化是一個不斷探索的過程，政策配套也在不斷探索階段，而政策制定的不及時或不完善，容易導致減量工作推進困難。土地權(quán)屬概念界定模糊；基層減量無抓手；責任分工不明確導致無計劃、無獎懲等[14]。在資金方面，減量資金來源主要為土地出讓，及融資，來源相對單一，缺乏可靠及有效的資金來源。另外，由于地區(qū)自身發(fā)展差異，統(tǒng)一的減量推進與實際不符，引發(fā)一些列的新問題與激發(fā)新的矛盾。特別是大規(guī)模舊城改造的廣東與城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大的上海。

4 發(fā)展展望

（1）國家應加大對減量化區(qū)域的政策支持。建設(shè)用地減量化能更好的提高土地集約集約利用程度，優(yōu)化城鄉(xiāng)空間，減少城鄉(xiāng)二元對立等諸多城市化過程中積累的問題，也是其他城市未來發(fā)展的趨勢，在減量化區(qū)域應當適當降低經(jīng)濟指標考核比重。

（2）促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下，城市更加網(wǎng)絡化、數(shù)字化、多元化，新的經(jīng)濟發(fā)展模式將改變傳統(tǒng)建設(shè)用地使用及配比模式，創(chuàng)新發(fā)展方式能更好的優(yōu)化用地及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

（3）關(guān)注人的基本需求。注重宅基地與農(nóng)民同步減量，在減量過程中，處理好多方利益，保障農(nóng)民生活、居住、就業(yè)權(quán)力及機會，減少邊緣化與歧視；做好農(nóng)村及農(nóng)用地未來發(fā)展規(guī)劃，注重對農(nóng)業(yè)文化精神的傳承。

（4）拓展資金來源渠道。資金是減量的內(nèi)在驅(qū)動力與保障，政府應搭建起社會參與平臺，明確減量化過程中政府與社會的職責，將市場資本引入減量中，將社會力量逐步培育為減量實施的主體。

（5）技術(shù)手段向公共政策轉(zhuǎn)變。減量化過程中需要搭建起減量的平臺及數(shù)據(jù)庫，而數(shù)據(jù)庫的搭建由于缺少減量技術(shù)路徑引導及規(guī)范化，導致數(shù)據(jù)庫的搭建標準不一，理解及實施操作困難。在規(guī)劃實施的機構(gòu)設(shè)置上，要強化機構(gòu)的設(shè)置和人員配備；探索建立促進存量用地入市流轉(zhuǎn)的體制機制，以市場化手段促進存量土地的流轉(zhuǎn)；綜合平衡各方利益，提高用地主體主動參與積極性等[15]。公共政策的明確制定能更好的減少技術(shù)方法層面帶來的減量難題。