土管法條例修訂：土地增值收益有待明確

3月30日，自然資源部官網(wǎng)發(fā)布《中華人民共和國土地管理法實施條例 (修訂草案)》(征求意見稿)(以下簡稱“條例草案”)，向社會公開征求意見。

條例草案是土地管理法重要的配套法規(guī)。新修訂的土地管理法已于1月1日施行，在土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等方面進(jìn)行了較大幅度的完善，亟需在條例草案中對改革措施的具體操作程序和授權(quán)立法的具體內(nèi)容進(jìn)行明確。

條例草案縮小了征地范圍，建立了集體建設(shè)用地入市制度，從而對土地增值收益進(jìn)行優(yōu)化分配，這是此次征求意見稿的亮點(diǎn)。

建設(shè)用地入市 打通城市和農(nóng)村邊界

土地制度改革的一舉一動都可能對鄉(xiāng)村振興有非常深遠(yuǎn)的影響。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，一直是健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵舉措。

過去，只有國有土地能直接入市，集體用地則必須“國有化”方能入市。1998年，全國人大常委會修訂土地管理法提出，“農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須實行征地;從事非農(nóng)建設(shè)，必須使用國有土地”。

國有土地可以直接拍賣給開發(fā)商，但是集體土地則必須經(jīng)過征收變更為國有土地之后才能入市交易。因此，不少集體土地被政府以較低的價格征用，再以較高的價格賣給開發(fā)商，農(nóng)民在這個過程中基本沒有享受到土地市場出讓價格產(chǎn)生的利益，引發(fā)了不少征收過程中的矛盾。

因而這次修法，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的內(nèi)容備受關(guān)注。在集體土地入市改革之后，出讓土地的收益將有望由村集體支配，村民也能從中獲得直接利益，有望打破多年來農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的二元體制，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃除制度性障礙。

現(xiàn)行土地管理法刪除了“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的條款，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以出讓、出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個人使用，使用者還可以通過轉(zhuǎn)讓、互換、抵押方式再次轉(zhuǎn)讓。

條例草案作為土地管理法的配套細(xì)則，明確了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易的條件，即“國土空間規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途;產(chǎn)權(quán)明晰、已依法辦理土地所有權(quán)登記;具備開發(fā)建設(shè)所需基礎(chǔ)設(shè)施配套等基本條件”。

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所主任王有銀介紹，現(xiàn)行土地管理法對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的規(guī)定，不僅為集體土地進(jìn)入市場提供了渠道，打通了城市和農(nóng)村的邊界，使農(nóng)民的利益得到了保障。

“在集體土地入市改革之后，出讓土地的收益將有望由村集體支配，村民也能從中獲得直接利益。商業(yè)和工業(yè)的入駐將會給當(dāng)?shù)貛硇碌脑鲩L元素，帶動地方發(fā)展，農(nóng)民的生活水平也會大幅提高?！蓖跤秀y說。

他認(rèn)為，此次條例草案，通過完善集體建設(shè)用地入市制度，達(dá)到對土地增值收益的優(yōu)化分配，從而照顧到農(nóng)民和村集體利益。

條例草案中對入市要求和程序上作了規(guī)定，但對于入市土地增值收益如何分配并未明確。

王有銀說：“根據(jù)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定‘集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國務(wù)院制定’，但未提及入市土地增值收益分配。立法者或許認(rèn)為‘具體辦法由國務(wù)院制定’可以解決這一問題，但以‘稅收法定’原則衡量，涉及增值收益課稅問題并沒有明確規(guī)定?！?/p>

從程序上進(jìn)一步保障被征地農(nóng)民利益

近年來，土地征收補(bǔ)償糾紛一直是在實踐中難以忽視的問題。

由于各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，在征地過程中許多糾紛都與此相關(guān)。2019年10月，廣東諾臣律師事務(wù)所發(fā)布的《2018年最高院土地征收案件大數(shù)據(jù)報告》中顯示，關(guān)于集體土地征收補(bǔ)償金額爭議的案件數(shù)量占比高達(dá)46.8%。

鑒于此，現(xiàn)行土地管理法在征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上作了較大的修訂，以年產(chǎn)值倍數(shù)法來確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而且在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物三項基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償和社會保障費(fèi)。

現(xiàn)行土地管理法對土地征收補(bǔ)償方面考慮了很多因素，王有銀向法治周末記者介紹說，土地管理法將2004年國務(wù)院28 號文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，并以區(qū)片綜合地價取代原來的年產(chǎn)值倍數(shù)法，在原來的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償費(fèi)用和將被征地農(nóng)民社會保障費(fèi)用的規(guī)定，從法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建更加完善的保障機(jī)制。

具體到征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案上，條例草案從程序上進(jìn)一步保障了被征收農(nóng)民的權(quán)利。

條例草案第三十條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案擬定后，縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)發(fā)布征地補(bǔ)償安置公告，公告時間不少于三十日;多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣(市)人民政府應(yīng)當(dāng)組織聽證?！?/p>

王有銀認(rèn)為，該條款充分保障了被征收農(nóng)民提起建議的權(quán)利，也從立法上保障了被征地農(nóng)民對安置方案不服、獲得政府聽證的權(quán)利。

但京師律師事務(wù)所房地產(chǎn)訴訟法律事務(wù)部主任劉松鴻對此仍有憂慮，他提出，條文中的“多數(shù)”到底是多少需要明確，若修改為“三分之二以上”，則可以避免實踐中遇到的難題。

為土地征收做足前置準(zhǔn)備

征地拆遷是關(guān)乎被拆遷農(nóng)民日后生活的大事，現(xiàn)行土地管理法把原來的批后公告改為了批前公告。

現(xiàn)行土地管理法第四十七條明確規(guī)定，縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。

條例草案在土地管理法的基礎(chǔ)上對土地征收程序進(jìn)行了細(xì)化，其中核心是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。條例草案明確了土地現(xiàn)狀調(diào)查、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、公告、聽證、補(bǔ)償?shù)怯浐秃炗唴f(xié)議等法定程序的具體實施要求。主要包括：發(fā)布土地征收啟動公告，開展土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估;組織編制征地補(bǔ)償安置方案;簽訂征地補(bǔ)償安置協(xié)議等。

對于批前公告的意義，自然資源部法規(guī)司法規(guī)一處副處長李文謙在接受媒體采訪時表示，這保障了被征地農(nóng)民的知情權(quán)，在征收土地之前，先要經(jīng)過土地的調(diào)查，社會穩(wěn)定風(fēng)險性評估，然后還有一個聽證的程序，如果被征地的農(nóng)民多數(shù)不同意這個征地補(bǔ)償安置方案的，要根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定和聽證的情況，對補(bǔ)償安置方案作出修改。

條例草案中要求對社會穩(wěn)定風(fēng)險進(jìn)行評估的規(guī)定，王有銀分析，從目前的實際情況來看，征收過程進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主要集中在幾方面，包括在房屋征收的合法性、可行性、可控性、合理性;準(zhǔn)備工作是否充分;項目實施是否會引起征收范圍附近居民的不滿;社會穩(wěn)定風(fēng)險防范對策和預(yù)案是否齊全等。

“通過風(fēng)險評估及早發(fā)現(xiàn)征收項目中存在影響社會穩(wěn)定的隱患，并采取有效措施予以化解，是從源頭上預(yù)防和減少征收矛盾糾紛，把問題解決在基層、解決在萌芽狀態(tài)的重要舉措，這無疑對保障被征收人的權(quán)益更加有利?！蓖跤秀y說。

劉松鴻認(rèn)為，在土地征收前對土地進(jìn)行現(xiàn)狀調(diào)查確有必要，他向法治周末記者介紹，在實踐中，常常遇到權(quán)屬不清的房屋在簽訂補(bǔ)償協(xié)議后產(chǎn)生征收補(bǔ)償利益糾紛，如果提前對土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查是可以避免的，“有了土地現(xiàn)狀調(diào)查的程序，調(diào)查的內(nèi)容包括土地的權(quán)屬、地類、面積，以及農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等信息，在土地、房屋權(quán)屬不清的情況下，將大大減少糾紛的發(fā)生”?！?/p>