高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷資金管理模式的探討

賈 歡

（廣西樂(lè)百高速公路有限公司，廣西 南寧 530000）

一、加強(qiáng)高速公路征地拆遷資金管理的重要性

高速公路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施之一，為推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。截至2018年底，我國(guó)高速公路總里程已達(dá)14.26萬(wàn)公里，其中國(guó)家高速公路里程10.55萬(wàn)公里，穩(wěn)居世界第一位[1]。高速公路項(xiàng)目征地拆遷工作是工程建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，俗話說(shuō)“好的開(kāi)始等于成功了一半”，征地拆遷是否順利，直接影響到工程施工的進(jìn)度，征地拆遷工作主要是與人打交道，協(xié)調(diào)難度大，征地拆遷工作有時(shí)甚至比工程技術(shù)方面的困難更難解決。征地拆遷資金管理是高速公路資金管理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，在工程概算中的占比較大，管理上容易出現(xiàn)漏洞，且征地拆遷工作涉及面廣、政策性強(qiáng)，也是政府關(guān)注民生工作的重點(diǎn)，因此管好征地拆遷資金對(duì)項(xiàng)目建設(shè)非常重要。

高速公路征地拆遷資金管理一直是項(xiàng)目建設(shè)單位面臨的一大難題，且超概算的現(xiàn)象非常普遍。如果將征地拆遷資金嚴(yán)格控制，會(huì)造成撥款不及時(shí)，影響工程進(jìn)度，而如果將資金完全給地方政府管理，又可能會(huì)出現(xiàn)地方虛報(bào)征地拆遷數(shù)量、虛列地上附著物套取征地款等問(wèn)題。筆者試圖結(jié)合多年的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)目前征地拆遷資金管理模式進(jìn)行分析，找出問(wèn)題并進(jìn)行改進(jìn)，提出既能按期完成征地拆遷任務(wù)，又能控制征地拆遷資金不超概算的思路。

二、征地拆遷資金管理模式的特點(diǎn)分析

按征地拆遷資金管理的主體進(jìn)行分類(lèi)，將征地拆遷資金管理模式分為項(xiàng)目業(yè)主、施工單位、地方政府管理三種，這三種管理模式的特點(diǎn)如下：

（一）項(xiàng)目業(yè)主單位管理

高速公路項(xiàng)目業(yè)主單位是基本建設(shè)單位，即建設(shè)合同中的“甲方”，它為項(xiàng)目建設(shè)提供資金，也是工程項(xiàng)目的發(fā)起人。項(xiàng)目業(yè)主管理是整個(gè)高速公路建設(shè)項(xiàng)目管理的核心，其管理涉及到項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。傳統(tǒng)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目都是由項(xiàng)目業(yè)主直接管理征地拆遷資金，由地方政府組織成立征地拆遷分指揮部，接受項(xiàng)目業(yè)主和當(dāng)?shù)卣碾p重領(lǐng)導(dǎo)，分指揮部與被征遷人簽訂征地拆遷協(xié)議后，報(bào)項(xiàng)目業(yè)主審核，審核通過(guò)后項(xiàng)目業(yè)主將資金撥付給分指揮部，分指揮部再支付給被征遷單位或個(gè)人。這種模式的資金管控權(quán)力在項(xiàng)目業(yè)主單位，能加強(qiáng)與地方政府的溝通協(xié)調(diào)，建立良好的政企關(guān)系，嚴(yán)格按照政府制定的高速公路征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付，征地拆遷資料規(guī)范齊全。不足之處在于資金審批流程較長(zhǎng)，審核效率較低，資金到位慢，影響征地拆遷的進(jìn)度，且由于業(yè)主單位負(fù)責(zé)核實(shí)工作的人員偏少，去實(shí)地核查的難度也較大，出現(xiàn)超概算的現(xiàn)象十分普遍。

（二）施工總承包單位管理

施工單位承擔(dān)工程項(xiàng)目的施工任務(wù)，即項(xiàng)目建設(shè)合同中的“乙方”，是項(xiàng)目施工管理的主體，也是項(xiàng)目能否順利建成的關(guān)鍵組織者。由于高速公路項(xiàng)目往往工程量較大，施工單位不止一家，這里所說(shuō)的施工單位僅指施工總承包單位。項(xiàng)目業(yè)主將征地拆遷工作也列入施工總承包合同，施工總承包單位根據(jù)合同金額對(duì)征地拆遷資金進(jìn)行管理，這種模式的優(yōu)點(diǎn)是減輕業(yè)主單位的管理工作，項(xiàng)目業(yè)主可以將管理重心放在工程質(zhì)量、進(jìn)度等方面上，施工總承包單位有非常強(qiáng)的成本控制意識(shí)，且熟悉征地現(xiàn)場(chǎng)的環(huán)境，能有效避免虛列面積或者提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致的超支，還能結(jié)合工程進(jìn)度靈活解決征拆的難題，降低資金到位慢帶來(lái)的影響。不足之處在于施工單位往往對(duì)工程成本嚴(yán)格控制，對(duì)一些涉及當(dāng)?shù)孛裆蚬嫘缘墓こ滩辉敢馔度脒^(guò)多的資金，特別是在工程建設(shè)后期的水系路系恢復(fù)等工作上，存在能省即省的想法，可能給項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響。

（三）地方政府包干管理

政府主管部門(mén)雖然與工程建設(shè)沒(méi)有直接的合同關(guān)系，但是由于其特殊地位和其擁有的行政權(quán)力，仍然可以是項(xiàng)目管理的組織。特別是在征地拆遷工作中，土地的最終權(quán)屬人是國(guó)家，征地的主體只能是當(dāng)?shù)氐膰?guó)土資源局（現(xiàn)在是自然資源局），且征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也由地方政府來(lái)制定，毫不夸張地說(shuō)地方政府在征地拆遷過(guò)程中起到極為關(guān)鍵的作用。地方政府包干管理又包括不出資和出資兩種方式，這兩種方式只對(duì)政府是否承擔(dān)高速公路征地拆遷費(fèi)用有區(qū)別，其余差別不大。具體是項(xiàng)目業(yè)主與項(xiàng)目沿線的地方政府分別簽訂征地拆遷安置總包干協(xié)議書(shū)，征地拆遷費(fèi)用由政府包干使用，實(shí)行“分段負(fù)責(zé)、費(fèi)用包干、限期完成”的原則[2]。項(xiàng)目業(yè)主先將征地拆遷資金預(yù)付給地方政府，或由地方政府自行出資給征地拆遷分指揮部，分指揮部將征遷款撥付給沿線單位后，再將結(jié)算資料交給項(xiàng)目業(yè)主審核，這種模式增加了地方政府的成本控制意識(shí)，大大提高了征地拆遷的速度，為工程快速推進(jìn)掃清障礙。但這種模式也存在一些缺點(diǎn)，可能出現(xiàn)付款手續(xù)不完善、紙質(zhì)資料不規(guī)范、回收不及時(shí)、資料審核把關(guān)不嚴(yán)等問(wèn)題，對(duì)工程竣工驗(yàn)收造成不利的影響。

三、加強(qiáng)征地拆遷資金管理的思路

由于政府在征地拆遷工作中起到非常重要的作用，征地拆遷資金管理必須要通過(guò)政府部門(mén)支付給被征遷者，加上我國(guó)西部地區(qū)高速公路資金來(lái)源不足，由地方政府承擔(dān)征地拆遷費(fèi)用逐漸成為常態(tài)，政府包干管理模式也將成為高速公路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷資金管理的一種主要模式，因此本文主要提出加強(qiáng)政府包干管理模式的思路。

（一）確保工程設(shè)計(jì)概算的合理性

政府在項(xiàng)目前期就要提前介入，聯(lián)合項(xiàng)目業(yè)主加強(qiáng)對(duì)工可、設(shè)計(jì)的管理，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行充分論證，減少漏項(xiàng)，充分實(shí)地調(diào)研，征求地方政府和居民對(duì)項(xiàng)目線路走向的意見(jiàn)，避免工程建設(shè)期間造成與當(dāng)?shù)鼐用竦募m紛。針對(duì)征地拆遷費(fèi)用普遍超概的問(wèn)題，要重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目征遷費(fèi)用的測(cè)算，按照國(guó)家及當(dāng)?shù)卣畬?duì)有關(guān)征遷及配套費(fèi)用進(jìn)行合理估算，確保概算批復(fù)足額[3]。

（二）進(jìn)一步明確費(fèi)用包干范圍

政府對(duì)征地拆遷費(fèi)用包干應(yīng)建立在對(duì)項(xiàng)目概算認(rèn)真的調(diào)查和評(píng)估之上，且包干項(xiàng)目應(yīng)盡可能詳細(xì)，對(duì)設(shè)計(jì)數(shù)量中明顯比實(shí)際少的或設(shè)計(jì)漏項(xiàng)要及時(shí)提出，避免在征拆過(guò)程中出現(xiàn)少項(xiàng)或漏項(xiàng)而產(chǎn)生糾紛，一旦簽訂包干協(xié)議就要嚴(yán)格按照包干金額控制費(fèi)用支出。如果在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)政策變更導(dǎo)致征遷費(fèi)用增加，如繳納被征地農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等，項(xiàng)目業(yè)主要及時(shí)上報(bào)主管部門(mén)調(diào)整概算，這部分費(fèi)用應(yīng)該在包干范圍之外。包干費(fèi)用應(yīng)有一定的浮動(dòng)空間，類(lèi)似合同的暫定金額，出現(xiàn)包干外費(fèi)用經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主審核后即可支付。

（三）設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)征地拆遷的管理部門(mén)

目前大多數(shù)高速公路項(xiàng)目的征地拆遷管理機(jī)構(gòu)都是由地方政府成立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，人員素質(zhì)參差不齊，流動(dòng)性大，無(wú)法滿足征地拆遷復(fù)雜工作的需要。建議政府設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)征地拆遷的部門(mén)，抽調(diào)國(guó)土、財(cái)政、公路、林業(yè)等單位的人員，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厮泄こ添?xiàng)目的征地拆遷工作，這樣既能培養(yǎng)一批有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)業(yè)人員，也能保證后續(xù)工作的連續(xù)性。征地拆遷管理部門(mén)可以兼做高速公路項(xiàng)目的分指揮部，其作為征地拆遷資金管理的主體，應(yīng)建立完善的業(yè)務(wù)流程和內(nèi)控制度，制定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做到公開(kāi)、公平、公正，嚴(yán)格按照各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償，確保征地拆遷資金的有效使用。

（四）引入第三方監(jiān)管和審核機(jī)構(gòu)

為了解決政府征地拆遷管理部門(mén)人手不夠等問(wèn)題，還應(yīng)借助外界力量對(duì)征地拆遷資金進(jìn)行監(jiān)管。一是引入第三方監(jiān)管，如審計(jì)、紀(jì)檢單位，審計(jì)單位定期對(duì)征地拆遷協(xié)議進(jìn)行審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)上報(bào)政府和業(yè)主單位；紀(jì)檢單位可以建立信訪舉報(bào)渠道，調(diào)查有無(wú)相互勾結(jié)騙取資金的行為；公安機(jī)關(guān)要對(duì)惡意敲詐、搶種搶建、虛列數(shù)量等騙取資金的行為進(jìn)行打擊。二是建立第三方機(jī)構(gòu)審核機(jī)制，聘請(qǐng)有資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)豐富的第三方對(duì)電力、光纜、苗木、房屋、企業(yè)拆遷等拆遷預(yù)算費(fèi)用進(jìn)行審核，保證評(píng)估費(fèi)用的合理性。

（五）加快征地拆遷資料的回收

政府包干模式是由項(xiàng)目業(yè)主將征地拆遷資金預(yù)付給政府征地拆遷管理部門(mén)，政府為了提早完成征遷任務(wù)，往往重速度而輕結(jié)算，有時(shí)甚至出現(xiàn)協(xié)議還未簽完字就把款項(xiàng)付出去的問(wèn)題，嚴(yán)重影響后續(xù)征地拆遷資料的整理和回收。首先，要提高工作人員的業(yè)務(wù)水平，統(tǒng)一征地拆遷協(xié)議和其他資料的樣式，加快現(xiàn)場(chǎng)核驗(yàn)和簽字速度；其次，要進(jìn)一步完善付款審批流程，對(duì)未走完審批流程的協(xié)議不能支付；最后，項(xiàng)目業(yè)主單位要及時(shí)檢查和指導(dǎo)，確保征地拆遷資料符合竣工驗(yàn)收的要求。

結(jié)束語(yǔ)

隨著近年來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目在全國(guó)各地大規(guī)模鋪開(kāi)，高速公路征地拆遷工作的復(fù)雜性逐漸增加，需要不斷改進(jìn)征地拆遷資金管理模式。筆者認(rèn)為，政府包干管理模式將成為今后征地拆遷資金管理的主要模式，希望通過(guò)建立專(zhuān)門(mén)的征地拆遷管理部門(mén)、完善相關(guān)制度和引入監(jiān)管機(jī)構(gòu)等措施，確保征地拆遷資金安全有效使用，既能加快工程進(jìn)度，又能不超概算，實(shí)現(xiàn)工程順利完工。