內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理對(duì)策研究

■ 徐維明

（沭陽(yáng)縣財(cái)政局）

引 言

在黨的十九大報(bào)告中指出，為了提高預(yù)算支出資金的利用率，行政事業(yè)單位應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，建立科學(xué)合理、監(jiān)督到位的預(yù)算績(jī)效管理體系。內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位通過(guò)制定制度、實(shí)施政策措施和執(zhí)行科學(xué)、合理內(nèi)部控制程序，對(duì)政府資源進(jìn)行最大化配置的一系列舉措，也是提高預(yù)算績(jī)效管理水平的重要途徑。因此，通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制，行政事業(yè)單位可以更好的解決預(yù)算績(jī)效管理工作問(wèn)題，構(gòu)建科學(xué)有效、約束力強(qiáng)的信息化預(yù)算績(jī)效管理體系，發(fā)揮財(cái)政資金使用的最大效益。

1 行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題

1.1 難以設(shè)置合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

在進(jìn)行預(yù)算編制過(guò)程中，我國(guó)政府實(shí)行由行政事業(yè)單位進(jìn)行編報(bào)收支預(yù)算計(jì)劃、由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審核的后報(bào)同級(jí)人大批準(zhǔn)的“二上二下”預(yù)算編制機(jī)制。但是，一方面，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，單位出于爭(zhēng)取部門利益的目的，過(guò)于注重預(yù)算編制時(shí)預(yù)算的“量”。因此無(wú)論是大到關(guān)乎民生的重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，還是小到創(chuàng)建示范單位的個(gè)別行為，單位均將其列入預(yù)算計(jì)劃，爭(zhēng)取多分得一份“蛋糕”，預(yù)算項(xiàng)目計(jì)劃總體呈現(xiàn)多、亂、雜的特點(diǎn)，導(dǎo)致財(cái)政部門難以針對(duì)這些復(fù)雜的預(yù)算項(xiàng)目，設(shè)置能夠清晰反映各項(xiàng)目產(chǎn)出效果的績(jī)效目標(biāo)。

另一方面，部分單位財(cái)務(wù)經(jīng)辦人員未經(jīng)過(guò)預(yù)算績(jī)效管理的系統(tǒng)性專業(yè)培訓(xùn)，對(duì)績(jī)效管理工作認(rèn)知不足，再加上工作側(cè)重點(diǎn)不同、工作繁雜等因素，難以全面把控制定單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的質(zhì)量，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)與單位的實(shí)際工作之間缺乏合理的關(guān)聯(lián)。同時(shí)部分單位經(jīng)辦人員將輔助設(shè)置績(jī)效目標(biāo)作為上級(jí)布置任務(wù)來(lái)完成，缺乏主觀能動(dòng)性和責(zé)任感，未從項(xiàng)目的專業(yè)角度提供準(zhǔn)確、清晰的參考數(shù)據(jù)，影響績(jī)效目標(biāo)的設(shè)置質(zhì)量。

1.2 預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)制不健全

對(duì)預(yù)算執(zhí)行管理的監(jiān)督是預(yù)算績(jī)效管理內(nèi)部控制的重要組成部分，但預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，由于預(yù)算支出手續(xù)環(huán)節(jié)復(fù)雜、對(duì)象繁多，行政事業(yè)單位對(duì)每項(xiàng)預(yù)算資金實(shí)際執(zhí)行的跟蹤記錄較少，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中資金實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行有效監(jiān)督。因此少數(shù)工作人員有較大的腐敗空間，預(yù)算資金支付不及時(shí)、預(yù)算資金支付項(xiàng)目與實(shí)際項(xiàng)目不符等情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效目標(biāo)難以完成。

另外，少數(shù)單位在預(yù)算績(jī)效管理中實(shí)行的監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范，其預(yù)算績(jī)效監(jiān)督工作只覆蓋最后的預(yù)算考核環(huán)節(jié)，在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行上缺少專職監(jiān)督人員的參與，不利于單位從內(nèi)部控制上加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督。同時(shí)在預(yù)算監(jiān)督工作中，部分單位未針對(duì)項(xiàng)目具體情況進(jìn)行監(jiān)督工作的細(xì)化，在監(jiān)督信息收集方式和預(yù)算績(jī)效跟蹤方法上未及時(shí)做出調(diào)整，所搜集的信息數(shù)據(jù)難以符合預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的要求。

1.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系不規(guī)范

行政事業(yè)單位預(yù)算評(píng)價(jià)體系不規(guī)范主要表現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是評(píng)價(jià)指標(biāo)不合理；二是評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)單一。在評(píng)價(jià)指標(biāo)上，由政府制定的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架雖然能滿足不同地區(qū)不同行業(yè)的大體需求，但在具體評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上，行政事業(yè)單位缺少能夠參考的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，部分單位全盤照搬其他單位的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，未充分考慮單位職能特征上與其他單位的差異，難以用該指標(biāo)對(duì)單位預(yù)算績(jī)效實(shí)際情況進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。在評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)上，行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)一般由財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)科室負(fù)責(zé)，評(píng)價(jià)缺少參照，人為主觀因素較大，且單一機(jī)構(gòu)給出的評(píng)價(jià)難以滿足內(nèi)部控制在公平性上的要求。

1.4 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用不足

部分行政事業(yè)單位未全面將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與其他工作直接掛鉤，無(wú)法通過(guò)內(nèi)部控制利用評(píng)價(jià)結(jié)果影響預(yù)算績(jī)效管理。比如在部分社會(huì)影響重大的項(xiàng)目上，即便該項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)不理想，單位一般不會(huì)減少該項(xiàng)目的預(yù)算支出。部分項(xiàng)目出現(xiàn)重大失敗時(shí)，單位對(duì)負(fù)責(zé)人的懲罰標(biāo)準(zhǔn)較輕，無(wú)法發(fā)揮懲罰機(jī)制對(duì)預(yù)算績(jī)效管理水平提高的促進(jìn)作用。而對(duì)于預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的工作人員，單位也缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，使得經(jīng)辦人缺乏提高預(yù)算績(jī)效管理水平的主觀能動(dòng)性。

2 結(jié)合內(nèi)部控制完善行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理

2.1 合理編制單位預(yù)算績(jī)效目標(biāo)

一是行政事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范“一上”時(shí)向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算編制建議數(shù)的流程，根據(jù)單位的職能傾向、單位發(fā)展戰(zhàn)略、總體財(cái)政規(guī)劃以及政府政策傾向制定編報(bào)項(xiàng)目表，重新梳理單位的預(yù)算項(xiàng)目的重要性，將小而雜的預(yù)算項(xiàng)目合歸一項(xiàng)并附帶合理說(shuō)明，著重突出年度工作重點(diǎn)。由此，財(cái)政部門能夠根據(jù)往年單位預(yù)算留存情況和市場(chǎng)數(shù)據(jù)，針對(duì)重點(diǎn)預(yù)算項(xiàng)目制定清晰合理的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)。

二是行政事業(yè)單位為提高編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的能力，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制相關(guān)人員的培訓(xùn)。一方面，財(cái)政部門要加強(qiáng)在職人員的繼續(xù)教育，尤其是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制、預(yù)算績(jī)效管理和最新預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施條例的學(xué)習(xí)，從目標(biāo)制定上加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制質(zhì)量。另一方面，單位應(yīng)定期組織其他部門財(cái)務(wù)人員或有關(guān)專家，對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)經(jīng)辦人進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，著重展開(kāi)關(guān)于績(jī)效目標(biāo)制定依據(jù)收集、合理判斷目標(biāo)設(shè)置以及預(yù)算目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障等方面的學(xué)習(xí)，從而提高經(jīng)辦人員結(jié)合實(shí)際情況提出預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的能力，在與財(cái)務(wù)人員的工作協(xié)調(diào)配合中，保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性。

2.2 通過(guò)內(nèi)部控制完善預(yù)算績(jī)效跟蹤監(jiān)督體系

第一，行政事業(yè)單位應(yīng)按照《預(yù)算法》的要求，明確預(yù)算資金支出時(shí)的核算過(guò)程，建立更嚴(yán)格的預(yù)算執(zhí)行體系。單位應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的具體情況進(jìn)行定期匯總記錄，尤其加強(qiáng)對(duì)預(yù)算中重點(diǎn)項(xiàng)目資金支出使用情況的記錄工作，做到預(yù)算支出每筆可查，在提高預(yù)算績(jī)效管理水平的同時(shí)，為預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提供數(shù)據(jù)信息。

第二，單位應(yīng)專派部分負(fù)責(zé)人與財(cái)務(wù)人員共同組建單位內(nèi)部的預(yù)算績(jī)效管理小組，從更高角度、更大范圍對(duì)預(yù)算績(jī)效的實(shí)際情況進(jìn)行跟蹤。如在某些重大項(xiàng)目上，將從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行以及預(yù)算考核的所有預(yù)算管理參與人員都納入到小組的管理范圍，通過(guò)定期匯報(bào)、突擊問(wèn)詢等方式實(shí)現(xiàn)從負(fù)責(zé)人到經(jīng)辦人員的垂直管理，增強(qiáng)單位對(duì)預(yù)算績(jī)效情況的了解，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算績(jī)效的全程監(jiān)督。

第三，當(dāng)預(yù)算績(jī)效管理小組在參與預(yù)算項(xiàng)目積累足夠經(jīng)驗(yàn)后，就應(yīng)結(jié)合單位職能特點(diǎn)和內(nèi)部控制要求，擬定更適合本單位的績(jī)效跟蹤方法以及所需績(jī)效信息的數(shù)據(jù)范圍。在優(yōu)化預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況方案的同時(shí)，調(diào)整單位預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的具體構(gòu)成。如針對(duì)消耗時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目資金大的項(xiàng)目，單位應(yīng)專門派遣財(cái)務(wù)部門人員與關(guān)聯(lián)較少的項(xiàng)目人員全程跟進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行情況，同時(shí)形成互相監(jiān)督的績(jī)效管理合力。

2.3 結(jié)合內(nèi)部控制規(guī)范化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

行政事業(yè)單位應(yīng)立足于事業(yè)行政單位的具體情況，邀請(qǐng)社會(huì)專家和部分有經(jīng)驗(yàn)的工作人員，根據(jù)預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果、項(xiàng)目受益人滿意程以及項(xiàng)目花費(fèi)資源制定科學(xué)規(guī)范的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。比如對(duì)于博物館、圖書(shū)館等事業(yè)單位，在具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)上就應(yīng)根據(jù)其個(gè)性更注重其社會(huì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)制定。但對(duì)于市政部門來(lái)說(shuō)，由于其工作的復(fù)雜性，評(píng)價(jià)指標(biāo)則更應(yīng)細(xì)化和量化，能夠?qū)ζ漕A(yù)算績(jī)效達(dá)成情況進(jìn)行全面評(píng)定。

根據(jù)內(nèi)部控制的要求，單位內(nèi)部應(yīng)另行建立績(jī)效評(píng)價(jià)小組參與到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，定期制定預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，依據(jù)績(jī)效指標(biāo)清晰概述項(xiàng)目績(jī)效完成情況，合理評(píng)估項(xiàng)目的運(yùn)行狀況。最終小組將報(bào)告遞交給領(lǐng)導(dǎo)層進(jìn)行審核，同時(shí)在檔案室中留存作為評(píng)價(jià)結(jié)果的組成部分，與預(yù)算評(píng)價(jià)科的評(píng)價(jià)結(jié)果互為對(duì)照，綜合進(jìn)行預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.4 加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用

行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，通過(guò)內(nèi)部控制發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)體系的作用。一方面單位應(yīng)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入職工考核內(nèi)容，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與職工的獎(jiǎng)懲掛鉤，同時(shí)根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果量化獎(jiǎng)勵(lì)追責(zé)機(jī)制，在堅(jiān)持對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人違規(guī)行為和低效管理行為追責(zé)的同時(shí)，對(duì)于在預(yù)算績(jī)效管理中表現(xiàn)優(yōu)秀的單位或個(gè)人給予榮譽(yù)表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。另一方面，在編報(bào)收支預(yù)算計(jì)劃時(shí)，行政事業(yè)單位應(yīng)依照預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，酌情調(diào)整各項(xiàng)目的預(yù)算投入申報(bào)建議數(shù)，對(duì)于社會(huì)影響重大但績(jī)效評(píng)價(jià)較低的項(xiàng)目，督促項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)。

3 結(jié) 語(yǔ)

從內(nèi)部控制角度出發(fā)，通過(guò)合理編制預(yù)算績(jī)效目標(biāo)、完善預(yù)算績(jī)效監(jiān)督體系、規(guī)范化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)并加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用，行政事業(yè)單位可以有效提升其預(yù)算績(jī)效管理水平。