謠言治理中的政府理性

張 楠

長期以來，我國對謠言的治理以法律規(guī)制為主，其中有一個非常突出的問題：《治安管理處罰法》和《刑法》中對“謠言”的表述與日常用語中對“謠言”的表述沒有嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致人們?nèi)菀桩a(chǎn)生對“謠言”都可以進行打擊的認(rèn)識誤區(qū)。同時，立法上對個別謠言犯罪規(guī)定了彈性較大、門檻較低的犯罪構(gòu)成，因此，會出現(xiàn)強制力在謠言治理中濫用的現(xiàn)象。2020年初，一場突如其來的新型冠狀病毒引起肺炎的傳染病疫情從湖北武漢爆發(fā)，其傳播速度之快、危害之巨，世所罕見，加之鋪天蓋地的謠言推波助瀾，迅速造成了大范圍的恐慌。此時，人們很快認(rèn)識到，謠言治理與疫情防治同等重要，基于這一認(rèn)識，各地迅速處理涉謠案件。據(jù)網(wǎng)絡(luò)法治國際中心梳理，截至2020年2月16日19 時，各地公開報道涉謠案件224 件。①網(wǎng)絡(luò)法治國際中心：《涉2020 新冠肺炎網(wǎng)絡(luò)謠言處罰一覽》，微信公眾號《網(wǎng)絡(luò)法治國際中心》2020年2月16日。但是，對謠言進行從重從快打擊的勢頭，不僅沒有有效遏制謠言繼續(xù)迅速發(fā)展的趨勢，反而產(chǎn)生很多負(fù)面影響，在這種情況下，人們不得不反思以打擊為主的謠言治理模式，從政府理性的角度重新深入分析謠言的本質(zhì)及產(chǎn)生傳播的當(dāng)代特點，尋求謠言治理的根本之道。

一、謠言解析

（一）“謠”與謠言

英文單詞“rumor”是漢語“謠言”“謠傳”的意思，在《韋伯斯特英文大字典》中解釋為：一種缺乏真實依據(jù)，或未經(jīng)證實、公眾一時難以辨別真?zhèn)蔚拈e話、傳聞或輿論?！爸{”在古漢語中曾有三種表達，我國最早的詞典《爾雅》中將“謠”解釋為：“徒歌謂之謠”，意思是沒有伴奏音樂的歌唱。屈原的《離騷》中有“眾女嫉余之娥眉兮,謠諑謂余以善淫”的句子，意思是很多女人妒忌我的美貌，造謠誹謗我好做淫邪之事?！秶Z·晉語》中稱：“辨妖祥于謠”，意思是要從民意中分辨兇吉?！赌鲜贰ち何涞奂o(jì)》提到“詔分遣內(nèi)侍，周省四方，觀政聽謠”；《后漢書·劉陶傳》記載：“光和五年，詔公卿以謠言舉刺史、二千石為民蠹害者。”其中“謠”均指民意。《現(xiàn)代漢語詞典》對謠言的解釋是“沒有事實根據(jù)的消息”?，F(xiàn)代漢語語境中的“謠言”沿襲了《離騷》中謠諑的含義。但從對古漢語“謠”的含義梳理看，“謠”字本身更多涵蓋了“不加修飾，直抒胸臆的歌”以及“表達民眾生活、民意”的意思。

（二）有關(guān)謠言定義的學(xué)術(shù)觀點

國外學(xué)者關(guān)于“謠言”定義的認(rèn)識沒有太大分歧?？ㄆ召M雷認(rèn)為：“我們稱之為謠言的，是在社會中出現(xiàn)并流傳的未經(jīng)官方公開證實或者已經(jīng)被官方所辟謠的信息?！雹賉美]奧爾勃特等：《謠言心理學(xué)》，劉水平、梁元元、黃鸝譯，遼寧教育出版社2003年版，第107 頁。戴維·波普諾認(rèn)為：“謠言是人與人之間非正式的，通常是口頭傳播的未經(jīng)證實的消息。”②[美]戴維·波普諾：《社會學(xué)》，李強等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第659 頁。桑斯坦提出：“謠言是有關(guān)某些人、群體、事件和組織機構(gòu)發(fā)生了某些事情且未被證明真?zhèn)蔚囊活愌哉?。”③[美]卡斯·R·桑斯坦：《謠言》，張楠、迪揚譯，中信出版社2010年版，第6 頁?？梢娢鞣綄W(xué)者認(rèn)為：謠言是未經(jīng)證實的言論或稱信息；謠言沒有真?zhèn)蔚膮^(qū)分。這是合乎邏輯的理解，既然謠言一般被認(rèn)為是未經(jīng)證實的信息或言論，那自然沒有真?zhèn)沃帧?/p>

我國學(xué)者對“謠言’定義的觀點有三種：第一種是將謠言限定在“有害”的基礎(chǔ)上進行定義的，認(rèn)為謠言不僅虛假，而且有害。劉建明認(rèn)為謠言是一種以公開或私下渠道傳播的、公眾感興趣的、沒有事實根據(jù)的虛假事件，它不是中性的消息，而是帶有欺詐、誹謗或攻擊性的負(fù)向輿論。④劉建明、紀(jì)中慧：《輿論學(xué)概論》，中國傳媒大學(xué)出版社2009年版，第103 頁。沙蓮香認(rèn)為謠言是一種來路不明的、傳無根據(jù)的言論，是某些人或團體、組織、國家，根據(jù)特定的動機和愿望，散布的一種內(nèi)容沒有得到確認(rèn)的、缺乏基本事實根據(jù)的、通過自然發(fā)生的、在非組織的連鎖性傳播通路中所流傳的信息。⑤沙蓮香：《社會心理學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第242 頁。第二種觀點認(rèn)為謠言是虛假的，是否有害并不是謠言的本質(zhì)屬性。謝永江、黃方認(rèn)為漢語語境中的謠言是指虛假信息。第三種觀點認(rèn)為謠言是未經(jīng)證實的信息，通常被稱為傳言、傳聞，與謠言是不一樣的概念。李大勇認(rèn)為謠言是可以描述而不能定義的事物，其將謠言描述為：“某種未經(jīng)證實的或沒有明確事實依據(jù)，公眾在短時間之內(nèi)難以區(qū)分其真?zhèn)蔚纳鐣浾摶騻髀劇！雹蘩畲笥拢骸吨{言、言論自由與法律規(guī)制》，《法學(xué)》2004年第1 期。還有學(xué)者雖未在研究中明確謠言的定義，但是其對謠言研究的內(nèi)容是建立在謠言是中性的事物，并不具有“天生有害”的性質(zhì)，其是否虛假，需要證明的基礎(chǔ)之上的。⑦陳鵬：《針對網(wǎng)絡(luò)謠言的政府義務(wù)》，《浙江社會科學(xué)》2012年第2 期。

筆者認(rèn)為，無論是從對“謠”字的古漢語本意分析，還是從眾多謠言表達的內(nèi)容看，或者站在謠言治理與國際接軌的角度，將“謠言”定義為未經(jīng)證實的信息都較為準(zhǔn)確。謠言是民眾對自身觀點和想法的直接表達，雖其通常表現(xiàn)為未經(jīng)證實或沒有事實根據(jù)的言論，但是其并不全都具有與生俱來“惡”的本質(zhì)，對其進行治理，不是因為“惡”，而是謠言這種民意不當(dāng)表達的方式，可能會對社會秩序造成威脅。因此，對謠言不能單純依靠制裁手段進行一刀切地打擊，而是應(yīng)該進行科學(xué)理性的治理，在運用多元手段減輕謠言危害的同時，保護民眾行使言論自由的權(quán)力。

（三）謠言的當(dāng)代特點

1.產(chǎn)生和傳播迅速、影響巨大、部分謠言危害嚴(yán)重。不同于傳統(tǒng)認(rèn)識中謠言口口相傳的特點，網(wǎng)絡(luò)謠言從產(chǎn)生就插上了網(wǎng)絡(luò)傳播的翅膀，造就了快速繁殖的能力。2020年1月31日晚22 點46 分，“新華視點”微博號刊發(fā)了一則消息稱：中成藥雙黃連口服液可抑制新冠病毒。當(dāng)日22 點54 分，該消息被“人民網(wǎng)”轉(zhuǎn)載，引發(fā)公眾高度關(guān)注，迅速登上微博熱搜第一，隨后各大電商平臺雙黃連口服液幾乎脫銷，民眾連夜排隊在門店搶購雙黃連。緊接著網(wǎng)絡(luò)上開始紛紛“辟謠”，《人民日報》也發(fā)文澄清“抑制并不等于預(yù)防和治療，請勿搶購自行服用”①《上海藥物所、武漢病毒所聯(lián)合發(fā)現(xiàn)：雙黃連可抑制新冠病毒》，微博號《人民日報》2020年1月31日。。雙黃連事件一正一反的教訓(xùn)鮮活地說明了“謠言”在自媒體、信息化時代的傳播之快之廣。自媒體時代每個人既是信息的接受者，又是信息的傳播者，謠言在傳播中因為個人情感、個人價值觀的加入，又會與信源信息發(fā)生異化，以訛傳訛，無形中加重了謠言的后果。

2.類型多樣、信源復(fù)雜、目的迥異。古代就不乏用“童謠”指向政治例子，“謠”并不都是民間無意、自然形成的，很多時候是別有用心的人為了各自的目的有意為之。而且，謠言不是單純的個人行為，一個人的意識或行為不會造成謠言，謠言一定是集體行為的結(jié)果，謠言不僅會在人與人之間傳播，而且接受謠言的人往往會對謠言進行再加工。不同的人，有不同的目的，代表不同的價值，追求不同的利益，有關(guān)新冠肺炎的陰謀論謠言，明顯將矛頭指向政治；有關(guān)板藍根、雙黃連、物資貧乏、封城管制等相關(guān)謠言又帶有利益驅(qū)動的影子；虛構(gòu)疫情的謠言以制造恐慌滿足好奇心理、報復(fù)社會等原因出現(xiàn)，總之，謠言暗含的群體心理、社會問題內(nèi)容復(fù)雜，不加以積極處置必然導(dǎo)致混亂局面。

二、謠言的治理

謠言是客觀的社會現(xiàn)象，古今中外，任何社會形態(tài)和國家制度下都會有謠言，在信息化的今天，謠言產(chǎn)生和傳播的速度之快是空前的，因而也引起了人們對它格外的關(guān)注。謠言產(chǎn)生的機理是：當(dāng)能夠引起公眾關(guān)注的事件發(fā)生時，代表不同觀點、不同心態(tài)、不同認(rèn)識的各種說法就會爆炸式地出現(xiàn)和繁殖，最初說法的主體可能是個人、團體、組織，甚至某一政府部門，此時無論是誰都無法對該事件有客觀、真實、準(zhǔn)確的判斷。但是，非官方的說法往往會因為當(dāng)時不夠客觀、準(zhǔn)確、精確而被指責(zé)，甚至進行法律追究，從邏輯上來講，這是不合理的。更重要的是，如果把謠言的概念限定在有害的虛假信息上，則極有可能發(fā)生一般意義上的謠言與《治安管理處罰法》《刑法》中“謠言”“虛假信息”的概念偷換，從而帶來對一些可容忍、無害、甚至有益的謠言的擴大打擊，造成次生的嚴(yán)重社會危害。因此，有必要對社會生活中的謠言首先進行“無價值判斷”的中性認(rèn)識，用治理的思路對待謠言。

（一）謠言治理的路徑

謠言的流行，是造謠者、傳謠者（同時也是受謠者）、媒介這三個因素共同作用的結(jié)果，缺少任何一個因素，網(wǎng)絡(luò)謠言都不會有多大的影響。謠言治理就是治理主體設(shè)計不同的治理模式，采用不同的方法作用于謠言產(chǎn)生和傳播的因素，引導(dǎo)謠言的發(fā)展方向，斬斷有害謠言產(chǎn)生的鏈條。謠言治理最常用的手段是法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)、教育引導(dǎo)、行業(yè)自律。其中政府一般應(yīng)用的手段是法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)和教育引導(dǎo)。

（二）謠言治理中的政府角色

雖然我們治理謠言的起點是對謠言進行“無價值判斷”的中性認(rèn)識，但是也應(yīng)同時注意到，謠言是民意的不當(dāng)表達，大多還是有害的，有的甚至有很大的危害，所以必須對謠言進行積極預(yù)防、回應(yīng)、引導(dǎo)和處置。謠言尤其是網(wǎng)絡(luò)謠言的治理機制，有學(xué)者從政府與市場的二元劃分的角度提出，政府與市場是兩種不同的網(wǎng)絡(luò)謠言治理機制，市場治理機制由互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)自律、互聯(lián)網(wǎng)用戶教育、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)治理等內(nèi)容組成。②林華：《網(wǎng)絡(luò)謠言治理市場機制構(gòu)造》，《行政法學(xué)研究》2020年第1 期。還有學(xué)者主張建立網(wǎng)絡(luò)謠言的社會協(xié)同治理機制，強調(diào)治理的多中心化、治理權(quán)威的多元化，由政府、互聯(lián)網(wǎng)組織、網(wǎng)民三者協(xié)同進行網(wǎng)絡(luò)謠言治理。③譚九生、楊建武：《網(wǎng)絡(luò)謠言的社會協(xié)同治理機制的構(gòu)建和實現(xiàn)》，《甘肅社會科學(xué)》2013年第6 期。無論是政府與市場的二元機制觀點，還是政府、互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、網(wǎng)民個人的多元機制觀點，都認(rèn)為政府在謠言治理中居于主導(dǎo)性地位。 這一方面與“現(xiàn)代國家中的政府擔(dān)負(fù)著對公眾的生存照顧義務(wù)，因而平息可能招致嚴(yán)重弊害的謠言、維持正常的社會生活秩序，便成為了政府責(zé)無旁貸的義務(wù)”①陳鵬：《針對網(wǎng)絡(luò)謠言的政府義務(wù)》，《浙江社會科學(xué)》2012年第2 期。這一基本認(rèn)識有關(guān)；另一方面與政府權(quán)威、政府治理能力和政府在以往謠言治理中積累了一定的社會信任有關(guān)。

（三）謠言治理中的政府理性

謠言治理是對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的檢測。無論是基于群眾對政府行為理性的期待，還是基于對現(xiàn)代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化測試的答卷，抑或是針對基于謠言應(yīng)首先進行無關(guān)價值的客觀判斷來傾聽民意，且謠言并不一定全都有害的基本立場，政府在謠言治理中都應(yīng)時刻保持理性和審慎。政府理性是指政府以理性的行為方式，用最優(yōu)的決策，最大化地滿足社會和民眾的需求。政府理性治理謠言，就是要在治理行為中加入理性考慮，尋找最優(yōu)的治理模式，實現(xiàn)最優(yōu)的治理效果。前文分析了政府治理謠言主要采取的法律規(guī)制、技術(shù)干預(yù)、教育引導(dǎo)三種手段，那么，政府治理謠言的理性就需分別體現(xiàn)在這三種治理手段中。

1.政府治理謠言的法律規(guī)制理性。政府對謠言的法律規(guī)制主要是指對造謠者、傳謠者的行政責(zé)任追究和刑事責(zé)任追究。對謠言進行行政責(zé)任追究的實體規(guī)范主要是我國《治安管理處罰法》第25 條規(guī)定的虛構(gòu)事實擾亂公共秩序。對謠言進行刑事責(zé)任追究的規(guī)范主要有：（1）《刑法》及《刑法修正案（九）》中有關(guān)謠言犯罪的規(guī)定；（2）《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》中有關(guān)網(wǎng)絡(luò)謠言的誹謗罪、尋釁滋事罪、非法經(jīng)營罪、敲詐勒索罪等的規(guī)定；（3）《關(guān)于辦理妨害預(yù)防、控制突發(fā)傳染病疫情等災(zāi)害的刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》中關(guān)于編造、故意傳播虛假恐怖信息罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪、煽動分裂國家罪的規(guī)定；（4）《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》中關(guān)于編造、故意傳播虛假信息罪、尋釁滋事罪、煽動分裂國家罪、煽動顛覆國家政權(quán)罪，拒不執(zhí)行信息網(wǎng)絡(luò)安全管理義務(wù)罪等法律適用問題的規(guī)定。從立法層面講，關(guān)于謠言公法責(zé)任的法網(wǎng)較為嚴(yán)密，卻沒有很好地體現(xiàn)法律規(guī)制的理性要求。2013年為了打擊猖獗的網(wǎng)絡(luò)違法犯罪活動，凈化網(wǎng)絡(luò)空間，公安部部署全國公安機關(guān)開展了打擊網(wǎng)絡(luò)有組織制造傳播謠言等違法犯罪專項行動，兩高出臺了《關(guān)于辦理利用信息網(wǎng)絡(luò)實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），該《解釋》的出臺一定程度上是為了回應(yīng)專項行動后產(chǎn)生的諸多法律適用問題，這一點本無可厚非，但是《解釋》備受詬病，主要原因是其強化了尋釁滋事罪在網(wǎng)絡(luò)謠言入罪上的作用，有用尋釁滋事罪對謠言入罪進行兜底規(guī)定的嫌疑?！督忉尅返? 條規(guī)定，編造虛假信息，或者明知是編造的虛假信息，在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，或者組織、指使人員在信息網(wǎng)絡(luò)上散布，起哄鬧事，造成公共秩序嚴(yán)重混亂的，以尋釁滋事罪定罪處罰。這種網(wǎng)絡(luò)謠言型尋釁滋事罪的構(gòu)成要件非常寬泛，《解釋》規(guī)定的其他有關(guān)謠言的犯罪都涉及編造或散布謠言，且造成社會秩序的混亂，這是謠言需要刑法干預(yù)的基本條件，從這一點分析，構(gòu)成《解釋》中有關(guān)謠言的其他罪名的行為，都符合網(wǎng)絡(luò)謠言型尋釁滋事罪的犯罪構(gòu)成，尋釁滋事的口袋罪特征暴露無遺。立法上的問題在司法實踐中往往會發(fā)生更為擴大的現(xiàn)象，對相關(guān)罪名在司法認(rèn)定上出現(xiàn)問題不能適用或者證據(jù)不足時，辦案人員會轉(zhuǎn)而考慮尋釁滋事罪，有時甚至僅僅是因為適用上的簡單便捷而選擇尋釁滋事罪。刑事法領(lǐng)域?qū)め呑淌伦锏恼J(rèn)定尚如此隨意，治安領(lǐng)域的尋釁滋事行為的認(rèn)定和處理就更是重災(zāi)區(qū)。謠言的產(chǎn)生存在著復(fù)雜而深刻的社會機理，就像任何刑罰都不會杜絕犯罪一樣，謠言可輕易入罪、入罰，長期來看，不會產(chǎn)生杜絕甚至減少危害類謠言的正面作用，相反，根據(jù)“寒蟬效應(yīng)”，在重大公共事件面前，善意的民眾會因懼怕不確定的法律規(guī)制而不敢輕易行使正當(dāng)言論自由權(quán)，人們參與公共事務(wù)的意愿便會降低，以致政府不僅可能失去進行社會治理的基本前提，而且可能失去通過謠言傾聽和了解民意的機會。同時，謠言規(guī)制中還有一個需要明確的邏輯問題，謠言是未經(jīng)證實或暫時難以證實的信息，那么謠言就有最后反被印證屬于事實或者真理的可能。謠言的法律制裁最易進入公眾視野，引起公眾注意力，倘若政府在應(yīng)對一起謠言時，沒有保持基本理性，而是急于恢復(fù)和維護社會秩序，便對該起謠言草草進行打擊，出現(xiàn)“先否后肯”的現(xiàn)象，政府的公信力將會受到嚴(yán)重?fù)p害，而公信力恰好是政府進行謠言治理的立足點，不能樹立和維護公信力，政府的謠言治理主體責(zé)任就難以實現(xiàn)。因此，政府在謠言法律規(guī)制上應(yīng)堅持理性審慎甚至克制的態(tài)度，在立法上注意公民基本權(quán)利與管制之間的平衡，執(zhí)法司法上始終保持規(guī)范、公正、文明。只有這樣，才不會因為謠言治理而妨礙自由思想市場的形成和社會公平正義的實現(xiàn)。

2.政府治理謠言的技術(shù)干預(yù)理性。從目前看，對謠言進行技術(shù)干預(yù)，大多是在互聯(lián)網(wǎng)中進行技術(shù)干預(yù)。互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生的初衷，一定不是引發(fā)和傳播謠言，而且對謠言這一普遍認(rèn)為充斥負(fù)能量的事物，互聯(lián)網(wǎng)為了自身的良性運轉(zhuǎn)，應(yīng)該持有基本的排斥立場，但是，附著于互聯(lián)網(wǎng)和謠言上的各種巨大的利益訴求和糾葛，往往淹沒了這些基本排斥，導(dǎo)致互聯(lián)網(wǎng)通過自身凈化治理謠言乏力，這是政府介入互聯(lián)網(wǎng)市場，進行謠言治理的主要前提。互聯(lián)網(wǎng)是一種技術(shù)，謠言依靠這一技術(shù)，達到迅速擴散的目的，因此，互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域內(nèi)的謠言問題在一定意義上是技術(shù)問題。凡是因技術(shù)產(chǎn)生的問題， 都可以用技術(shù)來解決。政府技術(shù)干預(yù)謠言治理的方法一般有兩種，一種是常態(tài)的干預(yù)，比如實名制、內(nèi)容實時自動過濾技術(shù)等；另一種是非常態(tài)的針對性治理，比如IP 封鎖、信息刪除、追蹤和監(jiān)控等。常態(tài)的干預(yù)很大程度上體現(xiàn)了一國政府對網(wǎng)絡(luò)自由市場的態(tài)度，對其理性化考量涉及的是自由與規(guī)范、自由與秩序之間的博弈。而非常態(tài)的針對性治理，一般是在某一事件發(fā)生后謠言集中產(chǎn)生時，政府經(jīng)過評估、判斷、篩選，對網(wǎng)絡(luò)上的謠言進行有針對性的處置，最常用的手段是IP 封鎖、信息屏蔽、刪除等。與常態(tài)化管理潛移默化式的模式不同，非常態(tài)的針對性治理是暴風(fēng)雨式的認(rèn)識撞擊，當(dāng)大眾極度關(guān)注某一事件在網(wǎng)絡(luò)尋求相關(guān)信息時，信息秒顯秒刪，網(wǎng)民會因此產(chǎn)生更多猜測，也會招致民眾不滿。關(guān)于謠言的傳播有一個經(jīng)典公式，即：謠言= (事件的) 重要性× (事件的) 模糊性，公式的意思是謠言的產(chǎn)生和傳播張力與事件的重要性和模糊性成正比關(guān)系，事件越重要、越模糊，導(dǎo)致謠言產(chǎn)生和傳播的張力越大。突發(fā)的重大公共衛(wèi)生事件積聚了重要性和模糊性，重要性是因為重大公共衛(wèi)生事件生命攸關(guān)，模糊性源于專業(yè)和知識的限制，因此，在諸如非典、新型冠狀病毒性肺炎疫情發(fā)生時，相關(guān)謠言的產(chǎn)生和傳播張力極大，甚至呈井噴式地涌出，此時，無論網(wǎng)絡(luò)自身的謠言治理機制還是政府的常態(tài)治理都不能應(yīng)對突然的謠言風(fēng)暴，政府必然動用非常態(tài)的技術(shù)性干預(yù)措施。但是，若沒有成熟的應(yīng)對策略，盲目進行封鎖、刪除，會增加社會不穩(wěn)定因素，同時也增添了事件的模糊性，可能引起更多的無端猜測，從而進一步滋生和助長了謠言。

3.政府治理謠言的教育引導(dǎo)理性?！秶Z·周語上》：“防民之口，甚于防川，川壅而潰傷人必多，民亦如之。是故為川者，決之使導(dǎo)；為民者宣之使言?！敝{言其實就是“民之口”，對謠言的治理，更多時候應(yīng)以教育引導(dǎo)為主。教育引導(dǎo)是治理謠言中的軟措施，其方法和手段頗多，而政府對謠言治理的教育引導(dǎo)方法最主要的是辟謠、信息發(fā)布。2020年2月23日晚，南京市公安局官方微博發(fā)布了一則通報，稱1992年發(fā)生的原南京醫(yī)學(xué)院女學(xué)生林某被殺的案件，在專案組“牢記職責(zé)使命，堅持盯案不放，采取多種措施，鍥而不舍的持續(xù)攻堅”下，專案組于2020年2月23日獲得重大破案線索，當(dāng)日凌晨抓獲犯罪嫌疑人麻某某。2020年2月24日，筆者在數(shù)個微信群中看見同學(xué)、朋友轉(zhuǎn)發(fā)28年前南京醫(yī)學(xué)院女生被殺案系醫(yī)生告破，且信息中批露了非常詳細(xì)的醫(yī)生破案過程和細(xì)節(jié)，大致是：被害女生的師兄因當(dāng)時警方?jīng)]有及時偵破案件，組織建立了一個尋找?guī)熋帽粴⑾右扇说娜?，成員均為當(dāng)年南京醫(yī)學(xué)院的學(xué)生，后該師兄搞到了兇手精液的DNA 樣本，經(jīng)過很長時間的比對尋找，在新冠肺炎疫情防控過程中，某一群成員通過DNA 比對找到案件兇手。筆者發(fā)現(xiàn)這則信息是在專業(yè)的法律同行群中，雖然當(dāng)時對此信息大家尚能保持理性，沒有圍觀起哄、大量轉(zhuǎn)發(fā)，但是幾乎沒有人明確否認(rèn)，甚至連質(zhì)疑都極少。法律工作者尚不能正確區(qū)分信息真假，何況普通大眾。對比這則謠言和官方的警情通報，其目的昭然若揭，矛頭自然是南京市公安局，謠言給大眾傳遞了至少三個信息：警察內(nèi)部管理混亂，外傳了兇殺案中嫌疑人的DNA 樣本；警察無能，28年未能偵破的案件，被民間力量破獲；警方“厚顏無恥”“膽大妄為”，不是自己的功勞，還敢在大眾面前高度贊揚自己。2020年2月24日南京市公安局在“平安南京”上對該則信息進行辟謠，當(dāng)日下午召開新聞通氣會，在通氣會上發(fā)布了主要的破案經(jīng)過，較為詳細(xì)地介紹了技術(shù)偵査過程，通氣會顯然帶有辟謠的意思。謠言產(chǎn)生時，民眾基于謠言信息對警方通報中過分渲染的詞匯非常反感，通氣會辟謠又不合適地暴露了具體的偵查技術(shù)手段，從而又引發(fā)了“原謠言中的師兄是不是就是法醫(yī)”這樣的民間話題。又如，李文亮醫(yī)生的案例，政府在謠言所涉事件尚未證實之前，就妄下論斷或者試圖掩蓋真相的辟謠信息被群眾稱為“官謠”。事實證明，在自媒體空前繁榮的時代，任何主體企圖掩蓋真相的嘗試都會以失敗告終。著名傳播學(xué)者喻國明先生曾說，“官謠”短期來說容易對公眾造成誤導(dǎo)；就長遠(yuǎn)而論，它會對政府公信力產(chǎn)生消耗。從這個角度來看，其危害性遠(yuǎn)大于民間謠言。①敬一涵：《平邑事件·輿論為何質(zhì)疑不絕》，《長沙晚報》2015年9月22日。

以上政府治理謠言案例說明，政府在對謠言采取教育引導(dǎo)的治理方式時，也應(yīng)該保持理性。對事件信息的發(fā)布應(yīng)多采用客觀語言，力求表達準(zhǔn)確，避免夾雜感情色彩過分渲染。同時，應(yīng)就謠言涉及的問題進行事實求是的回應(yīng)，做到言之有據(jù)，政府的辟謠絕不可以說謊。

三、政府理性治理謠言的建議

（一）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府社會治理的能力和水平

以這次新型冠狀病毒肺炎疫情為例，因病毒引發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)鍵往往不是病毒感染，而是在于傳染。如果說病毒感染是醫(yī)學(xué)科學(xué)問題，那么因傳染引發(fā)重大疫情就更多暴露出社會治理的問題。社會治理在應(yīng)急中失效，造成公眾生活秩序的混亂，因而謠言四起。有學(xué)者在謠言產(chǎn)生和傳播的經(jīng)典公式中加入了環(huán)境因素，認(rèn)為社會環(huán)境和社會運行狀態(tài)與謠言的產(chǎn)生和傳播呈反比例關(guān)系。 由此引申，政府社會治理的能力和水平也與謠言的產(chǎn)生和傳播反相關(guān)。

將當(dāng)今社會稱為“風(fēng)險社會”一點也不為過，我國目前甚至可以稱為是由“人口大流動、高聚集”促成的“高風(fēng)險社會”。在這種情況下，政府社會治理的能力和水平主要體現(xiàn)在兩個方面，一方面是正常社會狀態(tài)下的社會治理，另一方面是非正常社會狀態(tài)下的社會治理。無論是常規(guī)社會狀態(tài)下治理不慎導(dǎo)致的失序，還是突發(fā)事件導(dǎo)致的非常規(guī)社會狀態(tài)，都是謠言產(chǎn)生的沃土，尤其是在涉及公共安全的自然災(zāi)害、傳染病疫情等突發(fā)事件中，公眾往往由于對自身安全和社會秩序的擔(dān)憂、焦慮和恐慌，從而不自覺地創(chuàng)造和助長謠言。因此，提高政府社會治理的能力和水平，優(yōu)化社會環(huán)境，在非常規(guī)社會狀態(tài)到來時迅速恢復(fù)正常的社會運轉(zhuǎn)，消除民眾對“不確定未來”的擔(dān)憂，謠言就失去了產(chǎn)生和傳播的土壤。

（二）強化信息公開和謠言的監(jiān)測預(yù)警

民眾對關(guān)注事項信息的渴求和權(quán)威信息的匱乏是催生謠言傳播的直接動力，因此，若政府能利用自己全面掌握事件信息的權(quán)威和優(yōu)勢，在不影響處置的前提下，積極快速向社會公開相關(guān)事實，謠言就失去了很多產(chǎn)生的空間。中國社會科學(xué)院做的新型冠狀肺炎疫情中的社會心態(tài)調(diào)查報告顯示，人們對政府公開信息的信任度較高。從目前的治理現(xiàn)實看，政府強化信息公開，確實有較好地消除大部分民眾心頭疑慮的效果。此次新型冠狀肺炎疫情中，政府每天向公眾報告疫情發(fā)展情況，對公眾關(guān)注的疫情相關(guān)問題，及時予以回應(yīng)，不僅壓縮了謠言產(chǎn)生的空間，也有效斬斷了謠言傳播的路徑。

強化信息公開的同時，還應(yīng)加強對謠言的監(jiān)測預(yù)警。謠言是民意的表達方式，政府信息公開前需要對民意進行預(yù)判，以增強信息公開的針對性，提高治理效能。同時，建立謠言的預(yù)警機制，對預(yù)警信息應(yīng)快速查找信源，對嚴(yán)重危害社會秩序的，果斷處置，依法追究其行政或刑事責(zé)任，從而減輕有害謠言的影響。

（三）重視非政府主體在謠言治理中的作用，擴大謠言治理的非官方參與

1.引導(dǎo)微信、微博等自媒體參與謠言治理。中國社會科學(xué)院新型冠狀病毒肺炎疫情下的社會心態(tài)調(diào)查報告數(shù)據(jù)顯示，網(wǎng)民關(guān)于疫情信息的來源微信所占比例最高，有82.36%的民眾會通過微信了解疫情；其次是微博，75.77%的民眾通過微博進行了解；再次是電視、網(wǎng)站以及新聞客戶端；周圍人的口口相傳也占到了28.98%。①王俊秀、高文珺等：《新冠肺炎疫情下的社會心態(tài)》，人民日報社微信公眾號《國家治理周刊》2020年2月20日。微信等自媒體在人民社會生活中的影響不容忽視，它們的作用如同網(wǎng)絡(luò)一樣，是一把雙刃劍，既能成為傳謠的工具，也同樣可以成為治謠的工具。

2.重視行業(yè)權(quán)威在謠言治理中的正面作用。通過上文提到的中國社會科學(xué)院調(diào)研報告中的數(shù)據(jù)可知，在此次新型冠狀病毒肺炎疫情中，民眾認(rèn)為來源于醫(yī)學(xué)專家的信息最為可靠。行業(yè)權(quán)威出面辟謠、科普，能夠用專業(yè)的語言和態(tài)度解答群眾疑惑，減小謠言針對事件的模糊性，從而遏制謠言傳播。在有些謠言將矛頭指向政府，或者政府在公共事件的處置中確實存在瑕疵時，政府辟謠自證清白的說服力下降，這時若能引導(dǎo)行業(yè)權(quán)威客觀發(fā)聲，不僅能達到傳播事實真相、減輕謠言危害、以正視聽的目的，還能使政府盡快重拾公信力。

3.暢通民意表達渠道，擴大決策時的公眾參與。民意是決策的沃土、政策的指向，也是珍貴持久的執(zhí)政資源，政府治理離不開民意，也應(yīng)尊重民意。謠言是民意的異化，民意以謠言的形式出現(xiàn)，是民意無處宣泄、無處安放的結(jié)果，若民眾能暢通地向政府和社會表達意愿，政府決策能廣泛吸收民眾參與，以民眾直接參與的透明民主進行社會治理，鏟除謠言產(chǎn)生的土壤。