論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制

上官丕亮

“在緊急狀態(tài)下采取的非常措施，通常要對公民的權(quán)利和自由不同程度地加以限制?！雹?020年春節(jié)前后，武漢突發(fā)新型冠狀病毒感染肺炎疫情后，武漢乃至全國各地先后采取了隔離、限行、限出、禁入，封城、封路、封街、封區(qū)、封村乃至封屋，以及停工、停業(yè)、停課等各種緊急又嚴格的非常措施，這些措施在實質(zhì)上都是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件這一緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制。這些非常措施有效地防控了疫情，但其對公民基本權(quán)利限制的合法性、必要性、適度性也引發(fā)了一些爭議。無疑，緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制問題，值得我們進一步研究。

一、基本權(quán)利限制的準確界定

關(guān)于基本權(quán)利的限制，學界有不同的認識，有“外在限制說”和“內(nèi)在限制說”兩種學說。兩種學說都認為，公共利益是基本權(quán)利的限制。但“外在限制說”認為，公共利益是外在于基本權(quán)利的限制；而“內(nèi)在限制說”認為，基本權(quán)利本身是有邊界的，公共利益是存在于基本權(quán)利自身中的自我限制。②后來，有學者將基本權(quán)利的限制分為外在限制和內(nèi)在限制兩種類型，認為外在限制是指國家基于公共利益的需要而對公民基本權(quán)利加以限制，內(nèi)在限制是指基本權(quán)利所有者應當自我約束，行使基本權(quán)利時不得濫用基本權(quán)利。①楊海坤、上官丕亮、陸永勝：《憲法基本理論》，中國民主法制出版社2007年版，第148 頁。

一個概念如果有多種含義，顯然不利于問題的討論，概念的含義應該明確、單一。筆者認為，基本權(quán)利的限制，僅指基本權(quán)利的外在限制，即指國家公權(quán)力基于公共利益的需要而依法對公民基本權(quán)利的限制。這是因為我國憲法和法律關(guān)于基本權(quán)利限制的規(guī)定就體現(xiàn)這一含義。憲法第13 條第3 款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！薄读⒎ǚā返? 條規(guī)定：對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律；第80 條規(guī)定：“沒有法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范”?？梢哉f，基本權(quán)利的限制，就是國家公權(quán)力依法對基本權(quán)利的減損。至于所謂基本權(quán)利的“內(nèi)在限制”，實質(zhì)上是基本權(quán)利的界限問題，也可以說是基本權(quán)利的社會義務。正如1948年聯(lián)合國大會通過的《世界人權(quán)宣言》第29 條第（一）項宣告的“人人對社會負有義務，因為只有在社會中他的個性才可能得到自由和充分的發(fā)展。”

國內(nèi)許多學者把我國憲法第51 條②憲法第51 條規(guī)定：中華人民共和國公民在行使自由和權(quán)利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。視為我國公民基本權(quán)利的限制條款或者公民基本權(quán)利限制的總原則。③王進文：《憲法基本權(quán)利限制條款權(quán)利保障功能之解釋與適用》，《華東政法大學學報》2018年第5 期。筆者認為，固然當公民行使自由和權(quán)利時，如果發(fā)生了損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利的情形，國家公權(quán)力會對公民的有關(guān)基本權(quán)利加以限制（包括懲罰），無疑憲法第51 條與基本權(quán)利限制有關(guān)聯(lián)，甚至可以視為國家公權(quán)力限制公民基本權(quán)利的一個憲法依據(jù)，但它不是對基本權(quán)利限制的直接規(guī)定，不宜把它視為基本權(quán)利的限制條款。其原因很簡單：有時公民沒有損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法自由和權(quán)利時，國家公權(quán)力也會限制公民的基本權(quán)利。如國家合法征收或征用公民的私有財產(chǎn)，就是對公民財產(chǎn)權(quán)的限制。可以肯定地說，我國憲法雖有個別條款對有關(guān)基本權(quán)利的限制作了規(guī)定④如憲法第40 條規(guī)定：中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律的保護。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。，但沒有一個關(guān)于基本權(quán)利限制的概括性條款。

對比一下外國憲法有關(guān)基本權(quán)利限制的規(guī)定可知，如《德意志聯(lián)邦共和國基本法》第19 條規(guī)定：“一、凡基本權(quán)利依本基本法規(guī)定得以法律限制者，該法律應具有一般性，且不得僅適用于特定事件，除此該法律并應具體列舉其條文指出其所限制之基本權(quán)利。二、基本權(quán)利之實質(zhì)內(nèi)容絕不能受侵害。三、基本權(quán)利亦適用于國內(nèi)法人，但以依其性質(zhì)得適用者為限。四、任何人之權(quán)利受官署侵害時，得提起訴訟。如別無其他管轄機關(guān)時，得向普通法院起訴，但第十條第二項后段之規(guī)定不因此而受影響?！痹摋l是德國基本法所規(guī)定的基本權(quán)利的限制條款。

既然我國憲法第51 條不是對基本權(quán)利限制的規(guī)定，那它屬于什么？我們可以把憲法第51 條看作是基本權(quán)利的界限或者基本權(quán)利的社會義務的規(guī)定，或者說是關(guān)于公民基本權(quán)利行使原則的規(guī)定。

二、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利限制的法律依據(jù)

關(guān)于公民基本權(quán)利的限制，可分為正常狀態(tài)下的限制和緊急狀態(tài)下的限制。我國《國有土地上房屋征收與補償條例》第8 條規(guī)定：“為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：（一）國防和外交的需要……”；《治安管理處罰法》第87 條規(guī)定：“公安機關(guān)對與違反治安管理行為有關(guān)的場所、物品、人身可以進行檢查……”；《監(jiān)獄法》第47 條規(guī)定：“罪犯在服刑期間可以與他人通信，但是來往信件應當經(jīng)過監(jiān)獄檢查。監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)有礙罪犯改造內(nèi)容的信件，可以扣留”等，這些都是在正常狀態(tài)下國家公權(quán)力機關(guān)對公民基本權(quán)利限制的規(guī)定。

在世界上，許多國家的憲法和法律都對緊急狀態(tài)以及緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制作了規(guī)定?！抖砹_斯聯(lián)邦憲法》第56 條第1 款、第2 款規(guī)定：在實行緊急狀態(tài)的情況下，為了保障公民的安全和捍衛(wèi)憲法制度，可以根據(jù)聯(lián)邦憲法性法律，部分地限制權(quán)利與自由，并指出這種行動的范圍和期限；在情況需要時，可以按照聯(lián)邦憲法性法律規(guī)定的程序在俄羅斯聯(lián)邦全境或其個別地區(qū)實行緊急狀態(tài)。又如《土耳其共和國憲法》第121 條規(guī)定：“在依照憲法宣布緊急狀態(tài)的情形下，公民在金錢、物質(zhì)和勞務費方面所應承擔的義務，如何在憲法第十五條的原則指導下限制和中止行使基本權(quán)利和自由，怎樣采取和以什么樣方式采取必要的應急措施，應授予政府官員何種權(quán)力，對官員的地位應做何種修正和緊急狀態(tài)下的管理秩序，以及上述種種規(guī)定對各種緊急狀態(tài)分別適用的范圍，均由緊急狀態(tài)法規(guī)定?！倍砹_斯、土耳其、法國、美國、英國、德國、日本、印度等國都制定了《緊急狀態(tài)法》或者類似的法律，對緊急狀態(tài)及緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制等問題作出具體的規(guī)定。

在我國，緊急狀態(tài)下限制公民基本權(quán)利也有憲法依據(jù)。2004年憲法修正案將憲法第67 條規(guī)定的全國人大常委會職權(quán)第二十項“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市的戒嚴”修改為“決定全國或者個別省、自治區(qū)、直轄市進入緊急狀態(tài)”，并相應地將憲法第80 條規(guī)定的中華人民共和國主席根據(jù)全國人大常委會的決定“發(fā)布戒嚴令”修改為“宣布進入緊急狀態(tài)”；將憲法第89 條規(guī)定的國務院職權(quán)第十六項“決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴”修改為“依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)”。雖然我國尚未制定《緊急狀態(tài)法》，但實際上已有一些有關(guān)緊急狀態(tài)的法律規(guī)定?！艾F(xiàn)行的防洪法、防震減災法、傳染病防治法等單行法律規(guī)定的措施，實際上也是在各種緊急狀態(tài)下采取的不同的非常措施?！雹僭斠姇r任全國人民代表大會常務委員會副委員長王兆國在2004年3月8日在第十屆全國人民代表大會第二次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國憲法修正案（草案）〉的說明》。

值得指出的是，2007年全國人大常委會制定《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》時，把緊急狀態(tài)的范圍縮小了，縮小為應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，不再把現(xiàn)行的防洪法、防震減災法、傳染病防治法等法律所規(guī)定的措施視為“緊急狀態(tài)期間采取的非常措施”，而是把“突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”稱之為“突發(fā)事件”。該法第69 條規(guī)定：“發(fā)生特別重大突發(fā)事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、公共安全、環(huán)境安全或者社會秩序構(gòu)成重大威脅，采取本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的應急處置措施不能消除或者有效控制、減輕其嚴重社會危害，需要進入緊急狀態(tài)的，由全國人民代表大會常務委員會或者國務院依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務委員會另行規(guī)定。”實際上，這是把外國憲法和法律通常所規(guī)定的以及原來學界所認為的“緊急狀態(tài)”一分為二，即突發(fā)事件應急狀態(tài)和緊急狀態(tài)，同時也將原來通常劃分的正常狀態(tài)和緊急狀態(tài)兩類社會生活狀態(tài)，變成為正常狀態(tài)、突發(fā)事件應急狀態(tài)和緊急狀態(tài)三類。

基于學界的通常認識以及表達的方便，筆者在此仍將突發(fā)事件應急狀態(tài)視為緊急狀態(tài)的重要組成部分。也就是說，所謂緊急狀態(tài)是指由于突然發(fā)生重大的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件，對人民生命財產(chǎn)安全、國家安全、社會公共安全、公共衛(wèi)生安全或者社會秩序等已經(jīng)造成嚴重危害或者構(gòu)成重大威脅，而不得不緊急采取非常措施予以專門應對的社會生活狀態(tài)。緊急狀態(tài)大致可為自然災害緊急狀態(tài)、事故災難緊急狀態(tài)、公共衛(wèi)生緊急狀態(tài)、社會安全緊急狀態(tài)等類型。

我國現(xiàn)行法律對于緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制已有一些規(guī)定，可以說有了初步的法律依據(jù)。就規(guī)定的法律法規(guī)及其所規(guī)定的內(nèi)容而言，大致可以分為五大類。

（一）綜合類的基本權(quán)利限制規(guī)定

目前我國對緊急狀態(tài)及緊急狀態(tài)公民基本權(quán)利的限制作出一般性規(guī)定的法律，只有2007年全國人大常委會制定的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》。該法第12 條規(guī)定“有關(guān)人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)”；第52 條第1 款規(guī)定“履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，必要時可以向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資……”。

（二）公共衛(wèi)生事件類的基本權(quán)利限制規(guī)定

根據(jù)國務院《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第2 條的規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。我國現(xiàn)行法律法規(guī)就突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后對公民的隱私權(quán)、人身自由、勞動權(quán)、受教育權(quán)、文化活動自由、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的限制已有一些規(guī)定?！吨腥A人民共和國傳染病防治法》第12 條第1 款規(guī)定：在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)的一切單位和個人，必須接受疾病預防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)有關(guān)傳染病的調(diào)查、檢驗、采集樣本、隔離治療等預防、控制措施，如實提供有關(guān)情況。疾病預防控制機構(gòu)、醫(yī)療機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料。其第41 條第1款規(guī)定：對已經(jīng)發(fā)生甲類傳染病病例的場所或者該場所內(nèi)的特定區(qū)域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施。其第42 條第1 款規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，縣級以上地方人民政府應當立即組織力量，按照預防、控制預案進行防治，切斷傳染病的傳播途徑，必要時，報經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取下列緊急措施并予以公告：限制或者停止集市、影劇院演出或者其他人群聚集的活動；停工、停業(yè)、停課；封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品；控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽；封閉可能造成傳染病擴散的場所。其第45 條第1 款規(guī)定：傳染病暴發(fā)、流行時，根據(jù)傳染病疫情控制的需要，國務院有權(quán)在全國范圍或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)，縣級以上地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)集人員或者調(diào)用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設施、設備。又如，國務院頒布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第33 條規(guī)定：根據(jù)突發(fā)事件應急處理的需要，突發(fā)事件應急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲備的物資、交通工具以及相關(guān)設施、設備；必要時，對人員進行疏散或者隔離，并可以依法對傳染病疫區(qū)實行封鎖?！吨腥A人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》第6 條規(guī)定：在國外或者國內(nèi)有檢疫傳染病大流行的時候，國務院可以下令封鎖有關(guān)的國境或者采取其他緊急措施。

（三）自然災害類的基本權(quán)利限制規(guī)定

我國法律對自然災害類緊急狀態(tài)下公民的人身自由、財產(chǎn)權(quán)，以及包括食物權(quán)在內(nèi)的基本生活水準權(quán)等基本權(quán)利的限制作了一些規(guī)定。1997年《中華人民共和國防震減災法》第32 條規(guī)定：嚴重破壞性地震發(fā)生后，為了搶險救災并維護社會秩序，國務院或者地震災區(qū)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以在地震災區(qū)實行下列緊急應急措施：交通管制；對食品等基本生活必需品和藥品統(tǒng)一發(fā)放和分配；臨時征用房屋、運輸工具和通信設備等；需要采取的其他緊急應急措施?！吨腥A人民共和國防洪法》第45 條規(guī)定：在緊急防汛期，防汛指揮機構(gòu)根據(jù)防汛抗洪的需要，有權(quán)在其管轄范圍內(nèi)調(diào)用物資、設備、交通運輸工具和人力，決定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障礙物和其他必要的緊急措施；必要時，公安、交通等有關(guān)部門按照防汛指揮機構(gòu)的決定，依法實施陸地和水面交通管制。國務院《破壞性地震應急條例》第20 條、第25 條、第35 條規(guī)定：“在臨震應急期，有關(guān)地方人民政府有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)緊急調(diào)用物資、設備、人員和占用場地，任何組織或者個人都不得阻攔?！薄敖煌ā㈣F路、民航等部門應當盡快恢復被損毀的道路、鐵路、水港、空港和有關(guān)設施，并優(yōu)先保證搶險救援人員、物資的運輸和災民的疏散。其他部門有交通運輸工具的，應當無條件服從抗震救災指揮部的征用或者調(diào)用?！薄耙驀乐仄茐男缘卣饝钡男枰?，可以在災區(qū)實行特別管制措施?！薄兜刭|(zhì)災害防治條例》第32條第1 款規(guī)定：根據(jù)地質(zhì)災害應急處理的需要，縣級以上人民政府應當緊急調(diào)集人員，調(diào)用物資、交通工具和相關(guān)的設施、設備；必要時，可以根據(jù)需要在搶險救災區(qū)域范圍內(nèi)采取交通管制等措施?！稓庀鬄暮Ψ烙鶙l例》第36 條規(guī)定：縣級以上地方人民政府、有關(guān)部門應當根據(jù)氣象災害發(fā)生情況，依照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定及時采取應急處置措施；情況緊急時，及時動員、組織受到災害威脅的人員轉(zhuǎn)移、疏散，開展自救互救。《自然災害救助條例》第15 條規(guī)定：在自然災害救助應急期間，縣級以上地方人民政府或者人民政府的自然災害救助應急綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)可以在本行政區(qū)域內(nèi)緊急征用物資、設備、交通運輸工具和場地，自然災害救助應急工作結(jié)束后應當及時歸還，并按照國家有關(guān)規(guī)定給予補償。

（四）事故災難類的基本權(quán)利限制規(guī)定

我國對事故災害類緊急狀態(tài)下公民的人身自由、財產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的限制也有一些規(guī)定?！吨腥A人民共和國消防法》第45 條第2 款規(guī)定，火災現(xiàn)場總指揮根據(jù)撲救火災的需要，有權(quán)決定下列事項：使用各種水源；截斷電力、可燃氣體和可燃液體的輸送，限制用火用電；劃定警戒區(qū)，實行局部交通管制；利用臨近建筑物和有關(guān)設施；為了搶救人員和重要物資，防止火勢蔓延，拆除或者破損毗鄰火災現(xiàn)場的建筑物、構(gòu)筑物或者設施等；調(diào)動供水、供電、供氣、通信、醫(yī)療救護、交通運輸、環(huán)境保護等有關(guān)單位協(xié)助滅火救援?！逗穗姀S核事故應急管理條例》第27 條規(guī)定：因核事故應急響應需要，可以實行地區(qū)封鎖。省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內(nèi)的地區(qū)封鎖，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定；跨省、自治區(qū)、直轄市的地區(qū)封鎖，以及導致中斷干線交通或者封鎖國境的地區(qū)封鎖，由國務院決定。其第36 條第1 款規(guī)定：因核電廠核事故應急響應需要，執(zhí)行核事故應急響應行動的行政機關(guān)有權(quán)征用非用于核事故應急響應的設備、器材和其他物資。

（五）社會安全事件類的基本權(quán)利限制規(guī)定

對于嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的社會安全事件發(fā)生后的公民基本權(quán)利限制問題，我國有關(guān)法律作了較詳細的規(guī)定?！吨腥A人民共和國戒嚴法》第2 條、第4 條明確規(guī)定：“在發(fā)生嚴重危及國家的統(tǒng)一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產(chǎn)安全的緊急狀態(tài)時，國家可以決定實行戒嚴?！薄敖鋰榔陂g，為保證戒嚴的實施和維護社會治安秩序，國家可以依照本法在戒嚴地區(qū)內(nèi)，對憲法、法律規(guī)定的公民權(quán)利和自由的行使作出特別規(guī)定?！痹摲ǖ?3 條還對公民的集會游行示威自由、勞動權(quán)、受教育權(quán)、言論自由、出版自由、通信自由、人身自由等基本權(quán)利的限制作了明確規(guī)定：“戒嚴期間，戒嚴實施機關(guān)可以決定在戒嚴地區(qū)采取下列措施，并可以制定具體實施辦法：（一）禁止或者限制集會、游行、示威、街頭講演以及其他聚眾活動；（二）禁止罷工、罷市、罷課；（三）實行新聞管制；（四）實行通訊、郵政、電信管制；（五）實行出境入境管制；（六）禁止任何反對戒嚴的活動?！薄吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第50 條規(guī)定：社會安全事件發(fā)生后，組織處置工作的人民政府應當立即組織有關(guān)部門并由公安機關(guān)針對事件的性質(zhì)和特點，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和國家其他有關(guān)規(guī)定，采取下列一項或者多項應急處置措施：強制隔離使用器械相互對抗或者以暴力行為參與沖突的當事人，妥善解決現(xiàn)場糾紛和爭端，控制事態(tài)發(fā)展；對特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制；封鎖有關(guān)場所、道路，查驗現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動?！吨腥A人民共和國反恐怖主義法》第61 條第1 款規(guī)定：“恐怖事件發(fā)生后，負責應對處置的反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)可以決定由有關(guān)部門和單位采取下列一項或者多項應對處置措施：組織營救和救治受害人員，疏散、撤離并妥善安置受到威脅的人員以及采取其他救助措施；封鎖現(xiàn)場和周邊道路，查驗現(xiàn)場人員的身份證件，在有關(guān)場所附近設置臨時警戒線；在特定區(qū)域內(nèi)實施空域、海（水）域管制，對特定區(qū)域內(nèi)的交通運輸工具進行檢查；在特定區(qū)域內(nèi)實施互聯(lián)網(wǎng)、無線電、通訊管制；在特定區(qū)域內(nèi)或者針對特定人員實施出境入境管制；禁止或者限制使用有關(guān)設備、設施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動或者可能導致危害擴大的生產(chǎn)經(jīng)營活動……”。其第63 條第2 款還明確規(guī)定：“在恐怖事件的應對處置過程中，除新聞媒體經(jīng)負責發(fā)布信息的反恐怖主義工作領(lǐng)導機構(gòu)批準外，不得報道、傳播現(xiàn)場應對處置的工作人員、人質(zhì)身份信息和應對處置行動情況?！鄙鲜龆际菍竦娜松碜杂?、通信自由、集會自由、言論自由等基本權(quán)利限制的規(guī)定。

三、緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利限制應遵循的基本原則

緊急狀態(tài)并非無法律，對公民基本權(quán)利的限制也并非無限度。即使是在緊急狀態(tài)下，對公民基本權(quán)利的限制也必須遵循一些基本原則。

（一）合法原則

“如何在緊急狀態(tài)時期始終堅持依法辦事的原則，是衡量一個社會法治化水平的標志?！雹倌o宏：《完善緊急狀態(tài)立法保障公民的憲法和法律權(quán)利》，《中國司法》2004年第6 期。緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制應當有法律依據(jù)，依照法律的規(guī)定來進行?！妒澜缛藱?quán)宣言》第29 條第2 款規(guī)定：“人人在行使他的權(quán)利和自由時，只受法律所確定的限制，確定此種限制的唯一目的在于保證對旁人的權(quán)利和自由給予應有的承認和尊重，并在一個民主的社會中適應道德、公共秩序和普遍福利的正當需要?！备鲊鴳椃ㄒ差愃频囊?guī)定，如《羅馬尼亞憲法》第49 條第1 款規(guī)定：“只有通過法律，并且只有因某些情況需要，才能對行使某些權(quán)利實行限制，這些情況為保衛(wèi)祖國安全、秩序、公共衛(wèi)生和道德，以及公民權(quán)利和自由，進行刑法教育；防止自然災害或某一十分嚴重的災害帶來后果?！?/p>

我國對緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利限制應遵循的合法原則也有一些規(guī)定。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第48 條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導職責或者組織處置突發(fā)事件的人民政府應當針對其性質(zhì)、特點和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動應急救援隊伍和社會力量，依照本章的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施?！吨腥A人民共和國戒嚴法》第5 條明確規(guī)定：戒嚴地區(qū)內(nèi)的人民政府應當依照本法采取必要的措施，盡快恢復正常社會秩序，保障人民的生命和財產(chǎn)安全以及基本生活必需品的供應。

2020年春節(jié)前后新型冠狀病毒感染肺炎疫情的防控期間，一些地方私自設卡攔截、斷路堵路、阻斷交通、禁止疫情重點地區(qū)人員入城入住、亂扔所征用宿舍的學生財物、在家打麻將被扇耳光、聚眾打牌被綁起來連成串“游街示眾”、村民因沒有戴口罩被捆綁在墻上等，這些限制公民基本權(quán)利的做法沒有法律依據(jù)，甚至侵害公民基本權(quán)利，從而引發(fā)爭議。正因為如此，中共中央總書記習近平2月5日在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時特別強調(diào)“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展?！雹凇度嫣岣咭婪ǚ揽匾婪ㄖ卫砟芰?為疫情防控提供有力法治保障》，《人民日報》2020年2月6日第1 版。

值得注意的是，“保護公民的基本權(quán)利不是僅僅保護本國公民的基本權(quán)利，還應保護外國公民的基本權(quán)利?！雹凵瞎儇Я粒骸丁耙粠б宦贰苯ㄔO中的憲法問題》，《蘇州大學學報（法學版）》2017年第3 期。相應地，緊急狀態(tài)下對基本權(quán)利的限制，當然包括對在中國境內(nèi)的外國人基本權(quán)利的限制，同樣也應當遵循合法原則。

（二）比例原則

緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制，不僅應當合法，還應合乎比例?！氨壤瓌t，即緊急權(quán)力的行使要遵循必要性、妥當性、最小損害性準則”④曹康泰：《為確立緊急狀態(tài)制度提供憲法依據(jù)》，載本書編寫組：《憲法和憲法修正案輔導讀本》，中國法制出版社2004年版，第237 頁。。也就是說，對公民基本權(quán)利的限制的確是必要的，而且是適度的，應當與緊急狀態(tài)的危害程度相適應，最大程度地減少對公民基本權(quán)利的克減，更不能由此廢止了有關(guān)基本權(quán)利。甚至，國際人權(quán)公約和有些國家的憲法明確規(guī)定，即使在緊急狀態(tài)下某些基本權(quán)利也不能限制?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第4 條規(guī)定“克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限”，緊急狀態(tài)下不得克減生命權(quán)、不受酷刑權(quán)、不受奴役權(quán)、罪刑法定、人格尊嚴、思想自由、良心自由和宗教信仰自由?！犊肆_地亞憲法》第17 條規(guī)定“在戰(zhàn)爭狀態(tài)或共和國的獨立和統(tǒng)一受到直接威脅時，以及在巨大的自然災害時期，由憲法保障的某些自由和權(quán)利可以被限制。對此要由克羅地亞議會以全體代表三分之二的多數(shù)票作出決定，如果克羅地亞議會不能召開會議，則由共和國總統(tǒng)作出決定。”“限制的范圍必須同破壞的性質(zhì)相適應，而后果不能造成公民的不平等，不論其種族、膚色、性別、語言、宗教、民族或社會來源如何。”“在對國家的生死存亡有直接危險的關(guān)頭也不能限制實施本憲法關(guān)于生命權(quán)、關(guān)于禁止虐待、粗暴或侮辱性的行為或處罰、關(guān)于受處罰的案件和處罰的法律確定性，以及關(guān)于思想、良心和信仰自由的條款?！薄兜聡痉ā返?9 條第2 款規(guī)定“基本權(quán)利的本質(zhì)內(nèi)容, 在任何情形下都不能被侵犯?！薄读_馬尼亞憲法》第49 條第2 款也明確規(guī)定“限制的程度必須以既定的情況為準，不能廢止權(quán)利和自由。”

目前我國雖然對緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制應遵循比例原則沒有作出明文規(guī)定，但也有類似的規(guī)定。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第11 條第1 款規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施，應當與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！?/p>

對于2020年春節(jié)前后新型冠狀病毒感染肺炎疫情的防控工作中，一些地方為防止疫情擴散采取了對外地人員“一律勸返”、對被隔離居民“鎖死家門”等“一刀切”、違反比例原則的“硬隔離”措施，全國人大常委會法工委發(fā)言人、研究室主任臧鐵偉指出：“這些措施超出必要和限度，影響公民的合法權(quán)益和經(jīng)濟社會的正常運行，既不合法，也不合理。”“依法防控疫情，關(guān)鍵就是采取的疫情防控舉措，必須主體適格、手段合法、措施適度?！薄八^措施適度，就是采取的疫情防控措施一定要與疫情可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權(quán)益的措施，不得超出必要限度。”①《全國人大常委會法工委有關(guān)部門負責人就依法統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作中一些涉法問題答記者問》，中國人大網(wǎng)，www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml.

總之，即使在緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制也應當遵循比例原則，不能超出必要的限度。正如韓大元所指出的“在限制或克減基本權(quán)利的時候，需要嚴格遵循比例原則，進行利益衡量，以確保憲法維護秩序與保障人權(quán)的價值能夠得到實現(xiàn)?！?“限制或克減基本權(quán)利的目的只能在于維護公共利益，克減到何種程度要視緊急狀態(tài)的情勢而定，不得超過緊急狀態(tài)情勢需要過度地限制甚至剝奪基本權(quán)利的行使。”②韓大元：《論緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制與保障》，《學習與探索》2005年第4 期。

（三）救濟原則

如果有關(guān)國家機關(guān)對緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制，對公民的合法權(quán)益造成了損害，那么公民在緊急狀態(tài)結(jié)束后就應當有權(quán)獲得救濟，要求補償、賠償（合法的限制，應給予補償；不合法、不合乎比例原則的限制，應給予賠償），乃至向法院提起訴訟。我國已有好幾部法律作了相關(guān)規(guī)定，特別是對緊急狀態(tài)下公民私有財產(chǎn)權(quán)被征收征用而受損時的補償和賠償問題作了原則性規(guī)定?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》第12 條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門為應對突發(fā)事件，可以征用單位和個人的財產(chǎn)；被征用的財產(chǎn)在使用完畢或者突發(fā)事件應急處置工作結(jié)束后，應當及時返還；財產(chǎn)被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。《中華人民共和國傳染病防治法》第12 條第2 款規(guī)定：衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門、疾病預防控制機構(gòu)和醫(yī)療機構(gòu)因違法實施行政管理或者預防、控制措施，侵犯單位和個人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個人可以依法申請行政復議或者提起訴訟。其第45 條第2 款規(guī)定：緊急調(diào)集人員的，應當按照規(guī)定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關(guān)設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還?！吨腥A人民共和國防洪法》第7 條第3 款規(guī)定：“各級人民政府應當對蓄滯洪區(qū)予以扶持；蓄滯洪后，應當依照國家規(guī)定予以補償或者救助。”其第45 條第2 款規(guī)定：“依照前款規(guī)定調(diào)用的物資、設備、交通運輸工具等，在汛期結(jié)束后應當及時歸還；造成損壞或者無法歸還的，按照國務院有關(guān)規(guī)定給予適當補償或者作其他處理?！薄吨腥A人民共和國反恐怖主義法》第78 條明確規(guī)定：“公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊因履行反恐怖主義職責的緊急需要，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，可以征用單位和個人的財產(chǎn)。任務完成后應當及時歸還或者恢復原狀，并依照規(guī)定支付相應費用；造成損失的，應當補償。”“因開展反恐怖主義工作對有關(guān)單位和個人的合法權(quán)益造成損害的，應當依法給予賠償、補償。有關(guān)單位和個人有權(quán)依法請求賠償、補償?！?/p>

2020年春節(jié)前后新型冠狀病毒感染肺炎疫情發(fā)生后，為防控疫情，據(jù)國務院聯(lián)防聯(lián)控機制3月8日召開的新聞發(fā)布會介紹，國家衛(wèi)健委從全國已調(diào)集346 支醫(yī)療隊、4.26 萬名醫(yī)務人員馳援湖北。①邱超奕：《支援湖北女性醫(yī)務人員達2.8 萬人》，《人民日報》2020年3月9日第2 版。另外，各地特別是武漢還征用了民營醫(yī)院、酒店、場館、學校等場所，用于集中收治疑似病例、輕癥患者或者隔離觀察密切接觸者。對于造成的損失，國家（包括各地政府）在疫情結(jié)束后都應當主動依法給予合理的補償，權(quán)益受損的公民個人和企事業(yè)組織也有權(quán)要求補償；對于違法限制基本權(quán)利而造成的損失，有權(quán)要求賠償。

四、結(jié)語

目前我國雖有《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》以及一些單行法律法規(guī)對緊急狀態(tài)及緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制作了一些規(guī)定，但規(guī)定得不全面、不系統(tǒng)，仍有些“名不正，言不順”。這次2020年春節(jié)前后新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，武漢等地實際上是進入了緊急狀態(tài)，但沒有稱為、更沒有宣布進入緊急狀態(tài)，這也是導致一些地方國家機關(guān)開始不知如何作為以及對一些公民基本權(quán)利的限制引發(fā)爭議的重要原因。為此，筆者建議，我國應當盡快制定《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》，在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的基礎(chǔ)上升級為一部緊急狀態(tài)的基本法律，對各種類別、各種等級的緊急狀態(tài)以及各類各等級緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)利的限制作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，以更好地應對各類突發(fā)的緊急狀態(tài)，更好地保障公民的各項基本權(quán)利，對公民基本權(quán)利的限制進行必要的限制。同時，建議全國人大常委會和地方各級人大常委會加強對現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件關(guān)于各類緊急狀態(tài)規(guī)定的合法性合憲性審查，確保各種有關(guān)緊急狀態(tài)下對公民基本權(quán)利的限制符合憲法精神。