淺議預(yù)算績效管理實施困境與應(yīng)對策略

●敬麗華

2017 年10 月，黨的十九大報告中指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理?！蓖癸@了黨中央進一步推動政府改革和提升國家治理能力的戰(zhàn)略意圖。2018 年9 月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面實施績效管理的意見》（中發(fā)【2018】34 號）正式發(fā)布，《意見》作為中國現(xiàn)代財政制度建設(shè)的重要指導(dǎo)明確要求：要在3～5 年內(nèi)基本完成全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建。為此，如何推進全面績效管理的實施這個問題擺在了我們面前，這也將是今后一個時期我國預(yù)算管理改革研究的重點。

在現(xiàn)代財政制度體系下，預(yù)算績效管理是保證高校樹立成本意識、完善內(nèi)部管理、提高辦學(xué)效率的主要抓手和關(guān)鍵舉措。通過預(yù)算績效目標(biāo)引導(dǎo)高校注重成本效益、關(guān)注內(nèi)涵發(fā)展、促進質(zhì)量提升；通過對預(yù)算執(zhí)行進度和績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的“雙監(jiān)控”保障預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)；通過對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和項目實施效果的評價來指導(dǎo)下一年度的預(yù)算安排和績效目標(biāo)的編制，從而形成預(yù)算績效的閉環(huán)管理，使有限的資源發(fā)揮出最大的效益。

20 世紀(jì)末，隨著國家對高等教育越來越重視，教育經(jīng)費投入逐年增加，教育支出規(guī)模的不斷擴大，教育公共支出管理透明度的不斷增加，社會公眾對提高教育部門支出責(zé)任和高校行政效率的要求更加強烈，突出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效已成為時代的必然要求，也將推動高校以績效為核心的管理模式變革，是每個高校的管理者必須面臨的一項重要課題。

一、全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵與特征

（一）全面預(yù)算績效管理的內(nèi)涵

預(yù)算績效管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成本為衡量、以績效為核心的預(yù)算體制，強調(diào)責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果。目前，我們推行預(yù)算的績效管理，是指學(xué)校各部門在積極履行工作責(zé)任的過程中，在講求內(nèi)部管理與外部效益、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟因素與倫理政治因素的基礎(chǔ)上，獲得辦學(xué)效益最大化的過程，以達到優(yōu)化資源配置，降低辦學(xué)成本，提升財政資金使用效益，提高預(yù)算管理水平之目的。一方面，預(yù)算績效的根本宗旨和基本原則是資金的投入應(yīng)當(dāng)傾向于績效顯著的部門，績效高的部門應(yīng)比績效低的部門獲得更多的經(jīng)費支持和競爭優(yōu)勢，從而實現(xiàn)績效激勵的效果；另一方面，預(yù)算績效是根據(jù)“目標(biāo)確定投入”即：各高校要做哪些事、達到什么樣的效果來確定經(jīng)費的投入；傳統(tǒng)的預(yù)算分配是按照“投入確定任務(wù)”也就是各高校根據(jù)上級撥款金額來確定能做多少事。這不僅是預(yù)算分配方式的轉(zhuǎn)變，更是一種管理理念上的變革；預(yù)算績效把財政撥款與高?？冃гu價的結(jié)果直接相關(guān)聯(lián)，對各高校預(yù)算績效情況進行測評，并依據(jù)評價結(jié)果與整體或部分財政撥款掛鉤，資金的投入更多流向?qū)I(yè)建設(shè)成果突出、科研產(chǎn)出成效顯著、辦學(xué)特色等突出的高校，體現(xiàn)扶優(yōu)、扶強、扶特的財政支持導(dǎo)向，從而引導(dǎo)和激勵高校提升辦學(xué)質(zhì)量、提高辦學(xué)效益，使財政資金更好地為社會服務(wù)。

（二）全面預(yù)算績效管理的特征

引入新公共管理原理的思想和方法。引入新公共管理意在推動高校管理按“企業(yè)化”模式運轉(zhuǎn)，即借鑒市場規(guī)律與企業(yè)管理方法來改造高校，主要通過引入全責(zé)發(fā)生制，全面反映學(xué)校運行成本，注重成本效益，強調(diào)責(zé)任約束。受績效思想的指引，高校將管理重心放在預(yù)期結(jié)果上，按照結(jié)果的要求設(shè)計管理過程和確定資源配置。對預(yù)算績效而言是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其思想精髓主要表現(xiàn)為：怎樣利用現(xiàn)有的資源為社會培養(yǎng)更多更好的人才？怎樣使現(xiàn)有的經(jīng)費更大地提升辦學(xué)質(zhì)量？怎樣以較少的投入獲得更多的辦學(xué)效益？這種思潮對高校的預(yù)算績效實施起到了有益的促進作用。

信息技術(shù)作為有效工具的廣泛運用。預(yù)算績效離不開對各項相關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)地統(tǒng)計、整合和分析，有效的信息積累和數(shù)字分析一方面解決了目標(biāo)設(shè)計方法問題。另一方面為科學(xué)測算績效目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。在預(yù)算完成后，可以通過信息公布的方式，接受社會公眾監(jiān)督，提升高校預(yù)決算的透明度。信息技術(shù)在預(yù)算績效管理的基準(zhǔn)指標(biāo)的確定、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算完成的監(jiān)督、公眾的評價和評價的反饋等各方面的廣泛參與和普及使用，預(yù)算的指標(biāo)數(shù)值能夠充分支撐評價的結(jié)論，不僅逐步實現(xiàn)了預(yù)算和績效管理一體化，也保證了預(yù)算績效管理的科學(xué)性、有效性，增強了公信力。

二、實施預(yù)算績效管理面臨的困境

全面實施預(yù)算績效管理是建立現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，國家、各地方政府對此高度重視。預(yù)算績效管理專業(yè)性、技術(shù)性強，在各高?，F(xiàn)行的預(yù)算績效管理過程中面臨諸多困境，削弱了全面預(yù)算績效管理的實施效果。具體表現(xiàn)為：

（一）學(xué)校整體預(yù)算績效牽頭部門與預(yù)算績效目標(biāo)要求不匹配

預(yù)算績效文件通常由財政部門制定出臺，文件是“財”字號，看到這樣的文件學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)按慣性思維會直接布置給財務(wù)部門負責(zé)；而預(yù)算績效目標(biāo)的編制涉及學(xué)校的所有職能部門和二級教學(xué)單位，且與上級對學(xué)校的考核指標(biāo)、學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、年度重點工作等密切相關(guān)，按照預(yù)算績效目標(biāo)任務(wù)本身戰(zhàn)略屬性而言應(yīng)由發(fā)展規(guī)劃部門或校辦牽頭負責(zé)更合適。

（二）部門預(yù)算管理激勵機制與預(yù)算績效編制目的不相容

高校預(yù)算績效的目的是為改進辦學(xué)模式、提高經(jīng)費使用效益、以較低的辦學(xué)成本為社會提供更高的服務(wù)效能；而當(dāng)下主管部門對高校預(yù)算績效考核的重點仍是預(yù)算執(zhí)行率，甚至到每年的下半年要對全省高校的預(yù)算執(zhí)行情況進行排名，在這個指揮棒的作用下，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費使用部門關(guān)注的不是項目、任務(wù)完成的質(zhì)量和效益如何，而是年底前預(yù)算能否執(zhí)行完，經(jīng)費不要被上級部門收掉。為了不被因資金結(jié)余而消減下一年度的預(yù)算、因支出目標(biāo)沒完成年底考核受影響導(dǎo)致年底突擊花錢、資金浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。顯然，學(xué)校不能從節(jié)約資金、提高辦學(xué)效率中獲益，這樣的預(yù)算管理激勵機制與預(yù)算績效制定的初衷是相悖的。

（三）分配到的專項經(jīng)費數(shù)額與預(yù)算績效編制目標(biāo)不一致

一些省部級專項是國家、省市為專屬的服務(wù)領(lǐng)域或定向扶持的方面給予的經(jīng)費資助。專項的申報時間通常比較短，有些項目的調(diào)研論證不充分，項目負責(zé)人對項目的立項目標(biāo)、任務(wù)、實施效果、經(jīng)費預(yù)算并不清晰情況下匆忙申報，考慮到均衡發(fā)展或是指標(biāo)分配等因素，準(zhǔn)備不充分的項目也可能獲得立項，這樣的項目實際的到賬經(jīng)費往往與申報立項的預(yù)算數(shù)相差較大，也與申報立項的任務(wù)目標(biāo)不匹配；再有，專項經(jīng)費的使用范圍有嚴格的限制、使用期限時間比較緊、下達的時間比較晚，學(xué)校自由統(tǒng)籌的余地比較小等，都會影響項目經(jīng)費的使用效益。

三、實施預(yù)算績效管理的外部條件

高校預(yù)算績效的成功實施，不僅需要執(zhí)行單位的積極推動落實主體責(zé)任，也離不開法律基礎(chǔ)、配套制度、績效評價等外部環(huán)境條件的保障。

（一）法律層面的支撐保障

這是因為預(yù)算績效本身是對經(jīng)費使用單位的效益考核及評價，從某種意義上來說是加重了各單位的工作責(zé)任和任務(wù)，缺少法律上的保障和約束，只靠各單位自覺履行很難推行下去。國家意識到立法機關(guān)在預(yù)算績效實施過程中的現(xiàn)實作用，因此，黨中央、國務(wù)院高度重視預(yù)算績效管理工作，多次強調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強預(yù)算績效管理。2015 年1 月1 日實施的現(xiàn)行《預(yù)算法》中有6 處提到績效管理，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)，與此同時還有專門的配套文件出臺，如：《關(guān)于全面實施績效管理的意見》（中發(fā)【2018】34號）《中共江蘇省委 江蘇省人民政府關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》（蘇發(fā)〔2019〕6 號）等，都為預(yù)算績效的全面實施提供了法律基礎(chǔ)和制度保障。

（二）與之相匹配的會計制度

預(yù)算績效要求在經(jīng)費使用單位或部門在編制預(yù)算的同時申報項目產(chǎn)出效果的目標(biāo)，經(jīng)費的分配管理部門據(jù)此來確定資金的分配，既然要將完成結(jié)果與資金分配相結(jié)合，那么進行成本核算就顯得非常必要了。成本核算是預(yù)算績效目標(biāo)編制及衡量任務(wù)完成結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而成本核算離不開會計制度權(quán)責(zé)發(fā)生制中關(guān)于資產(chǎn)、負債、成本、資金流等信息的制度保障，以往事業(yè)單位實行的收付實現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)是無法實現(xiàn)的。同時，成本核算也是強化資金使用部門主體責(zé)任的有效手段。

（三）科學(xué)合理的預(yù)算績效評價

對學(xué)校整體及其工作人員履行職能、完成工作任務(wù)以及實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的過程、實績和效果進行綜合考核評價，進一步改進學(xué)校工作、降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效能，這是預(yù)算績效評價的初衷和本意。預(yù)算績效評價是影響預(yù)算績效在高校能否順利推進的關(guān)鍵因素，其中，建立科學(xué)合理的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，這也是預(yù)算績效的重點和難點，直接體現(xiàn)了預(yù)算績效政策的目標(biāo)價值，更是實施評價的重要依據(jù)。預(yù)算績效評價應(yīng)包含五種績效指標(biāo)，即：投入指標(biāo)、管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)，其中效益指標(biāo)是核心，因為預(yù)算績效是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算。實際情況中往往更關(guān)注產(chǎn)出指標(biāo)，這是因為產(chǎn)出指標(biāo)更容易收集獲得、指標(biāo)容易量化，而效益指標(biāo)相對而言需要復(fù)雜的成本核算、需要花費更多的時間精力去獲取、指標(biāo)難量化體現(xiàn)。

四、推進預(yù)算績效管理實施的內(nèi)部策略

具備了實施預(yù)算績效管理的外在條件，作為預(yù)算績效的執(zhí)行單位應(yīng)在以下幾個方面做好實施的準(zhǔn)備，具體內(nèi)容如下：

（一）強化預(yù)算績效理念，落實預(yù)算主體責(zé)任

績效突出結(jié)果導(dǎo)向，是衡量投入與產(chǎn)出、結(jié)果是否相匹配。全面實施預(yù)算績效管理是學(xué)校治理方式的深刻變革，高校的全體員工應(yīng)牢固樹立績效觀；落實主體責(zé)任。預(yù)算績效管理第一責(zé)任主體是預(yù)算執(zhí)行部門，具體為項目歸屬部門和項目負責(zé)人承擔(dān)執(zhí)行主體責(zé)任，使項目執(zhí)行進度、支付進度符合財政要求；同時確保既定績效目標(biāo)保質(zhì)保量的實現(xiàn)。

（二）構(gòu)建突出結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算項目立項評價體系

高校應(yīng)加強對各類預(yù)算項目的科學(xué)論證，實現(xiàn)歸口管理、過程管理、績效管理的閉環(huán)。具體做法：一是各項目的申報應(yīng)認真調(diào)研、充分論證，力求預(yù)算準(zhǔn)確；二是歸口管理部門應(yīng)建立健全項目庫，實行滾動立項評審，所有列入預(yù)算的項目應(yīng)在項目庫中產(chǎn)生，項目庫中應(yīng)保留評審立項的全部原始資料；三是建立項目績效評價指標(biāo)庫，指標(biāo)庫中應(yīng)包含項目立項、項目完成、項目使用全過程的績效指標(biāo)評價體系，既便于對項目的驗收和項目科學(xué)、完整的績效評價，也為各類教學(xué)考核及審計、巡視提供依據(jù)。

（三）預(yù)算執(zhí)行部門的參與落實

預(yù)算績效目標(biāo)涉及學(xué)校的全面工作，需要得到各部門的支持與認可，因為這些目標(biāo)需要各部門去執(zhí)行落實。在預(yù)算績效目標(biāo)編制的過程中，由于站的角度不同容易產(chǎn)生矛盾，如：牽頭部門站在全校的角度希望目標(biāo)定得略高些，這樣學(xué)校整體的預(yù)算績效等級才能比較好；但各部門往往站在部門的角度，更關(guān)注是否能完成，目標(biāo)低才更好完成，所以，負責(zé)牽頭編制預(yù)算績效的部門應(yīng)采取有效措施促進其他部門提高站位、對預(yù)算績效深化理解，與其他各部門充分討論協(xié)商，達成一致。最后，才能經(jīng)黨委會決策向上級主管部門上報，這也是預(yù)算績效實施的必要條件。

全面預(yù)算績效管理的實施為高校事業(yè)發(fā)展起到積極作用，引導(dǎo)高校資金科學(xué)管理、規(guī)范高校各項經(jīng)濟活動；同時，復(fù)雜的績效管理以及預(yù)算執(zhí)行的高要求為高校的管理者帶來了新的挑戰(zhàn)，為適應(yīng)制度變革和時代發(fā)展需求，應(yīng)加快推進高校預(yù)算績效管理的研究和實踐，強化預(yù)算績效理念、加強預(yù)算績效專業(yè)理論知識和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提升預(yù)算績效管理水平，更好地為高校高質(zhì)量發(fā)展提供財力基礎(chǔ)保障。