我國(guó)基層協(xié)商民主的創(chuàng)新與發(fā)展

●李定毅

一、基層協(xié)商民主的提出及內(nèi)涵

20 世紀(jì)80 年代，西方學(xué)者提出協(xié)商民主概念，強(qiáng)調(diào)合法性來(lái)源于協(xié)商，立法和決策應(yīng)該是受其影響利害關(guān)系人參與協(xié)商的結(jié)果。實(shí)踐中協(xié)商主要運(yùn)用于立法、公共決策和地方治理等領(lǐng)域，目的在于達(dá)成共識(shí)，以此來(lái)糾正代議制的弊端。

我國(guó)的協(xié)商民主歷史悠久，適用領(lǐng)域廣泛。進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，協(xié)商民主逐漸推進(jìn)。2006 年中共中央通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》，把票決民主和協(xié)商民主明確規(guī)定為我國(guó)社會(huì)主義民主的方式。黨的十八大報(bào)告指出要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層和制度化發(fā)展，提出了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政協(xié)組織和黨派團(tuán)體等3 種協(xié)商渠道，積極開(kāi)展基層民主協(xié)商；十八屆三中全會(huì)指出要建立協(xié)商民主體系，提出了基層組織等五種協(xié)商渠道。2015 年中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱為協(xié)商民主建設(shè)意見(jiàn)），用專節(jié)的方式規(guī)定了基層協(xié)商；同年7 月頒布《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，對(duì)基層社區(qū)協(xié)商的指導(dǎo)思想、基本原則、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體和程序等作出較為具體的規(guī)定。十九大報(bào)告再次提出要統(tǒng)籌推進(jìn)基層協(xié)商等，保證人民的參與權(quán)利。

我國(guó)的基層協(xié)商民主，其內(nèi)涵并無(wú)統(tǒng)一界定，一般是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基層群眾通過(guò)對(duì)話、討論、協(xié)商等方式，參與地方公共決策和地方事務(wù)管理當(dāng)中。協(xié)商的議題或范圍涉及城鄉(xiāng)居民、企事業(yè)單位職工切身利益的事宜、公共事務(wù)和公益事業(yè)，突出的問(wèn)題和矛盾糾紛，以及方針政策的落實(shí)。協(xié)商的參與主體，包括基層黨委政府如鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道黨政部門(mén)，村委會(huì)、居委會(huì)等自治組織，農(nóng)業(yè)合作社等組織，基層各種經(jīng)濟(jì)組織，基層群眾等。

二、基層協(xié)商民主的價(jià)值

（一）拓展了基層民主的形式

基層民主是人民民主在基層的體現(xiàn)，傳統(tǒng)方式主要依托村民委員會(huì)、居民委員會(huì)和職工代表會(huì)議為代表的基層自治組織而展開(kāi)。民主的旨意，在于民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)實(shí)踐中，基層民主主要體現(xiàn)在選舉當(dāng)中，選舉民主遇到很大的困境，如賄選、暗箱操作和缺乏監(jiān)督等，在一定程度上造成自治制度的失靈，人民群眾對(duì)選舉信任度不高，對(duì)基層政府的政策也存在一定的排斥。在此背景下，2000 年后，各地開(kāi)始探索基層協(xié)商民主新形式，如溫嶺的“民主懇談”，強(qiáng)調(diào)公民平等協(xié)商對(duì)話、參與決策和管理等，更加關(guān)注參與民主的過(guò)程和質(zhì)量，而不僅僅是參與選舉。因此，實(shí)踐的發(fā)展，使得人民民主在選舉民主的基礎(chǔ)上，增加了協(xié)商民主的形式。

（二）提高基層決策質(zhì)量和基層治理能力

對(duì)于決策，決策者總是面臨著有限理性問(wèn)題，協(xié)商的進(jìn)行有利于政策制定者克服有限理性。戴維·米勒認(rèn)為，當(dāng)決策是通過(guò)公開(kāi)討論過(guò)程而達(dá)成，參與者能自由發(fā)表意見(jiàn)且能平等地傾聽(tīng)和考慮不同的意見(jiàn)，這是一種協(xié)商的民主體制。通過(guò)協(xié)商，能夠打通決策者和協(xié)商者之間的隔閡，增強(qiáng)二者之間的信息交換能力，并且不斷進(jìn)行修正，改善了決策的質(zhì)量。

按照協(xié)商的本意，凡是受到?jīng)Q策影響的人都應(yīng)該參與到?jīng)Q策當(dāng)中來(lái)，以體現(xiàn)人民的意志。通過(guò)協(xié)商民主程序的設(shè)定，參與者能夠表達(dá)自己觀點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)信息的交換，協(xié)商的理性、動(dòng)態(tài)開(kāi)放性特征，使得協(xié)商者有可能實(shí)現(xiàn)偏好的轉(zhuǎn)變，最終達(dá)成共識(shí)。在這個(gè)過(guò)程中參與者直觀地或者“看得見(jiàn)的透明”來(lái)感受到?jīng)Q策的產(chǎn)生，增加了決策的可信度和合理性。在基層協(xié)商過(guò)程中，基層決策者與群眾通過(guò)協(xié)商平臺(tái)進(jìn)行交流，有利于加深二者的理解和政策的推行；同時(shí)，這種決策也減輕了基層決策者負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了基層治理的優(yōu)化。

（三）協(xié)調(diào)各方利益，化解社會(huì)矛盾，增進(jìn)社會(huì)和諧

現(xiàn)代社會(huì)處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，充滿了風(fēng)險(xiǎn)。群眾利益多樣化、價(jià)值多元化和階層的分化，以及權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，使得基層如房屋拆遷、小區(qū)物業(yè)糾紛和下崗分流等社會(huì)矛盾多發(fā)。而傳統(tǒng)的“命令—服從”治理模式中基層管理者單向行使權(quán)力，群眾被動(dòng)接受，這種“權(quán)威型治理”無(wú)法有效地解決化解社會(huì)矛盾，反而成為基層治理危機(jī)的原因。

而通過(guò)協(xié)商治理模式，提供了雙方協(xié)商平臺(tái)，就群眾關(guān)心問(wèn)題展開(kāi)平等對(duì)話、協(xié)商，進(jìn)行利益整合，試圖找到解決的途徑，最終達(dá)成共識(shí)，從而化解矛盾和沖突，來(lái)促進(jìn)社會(huì)和諧。

（四）提高公民參與意識(shí)

協(xié)商的進(jìn)行，要求平等主體的公民參與到協(xié)商程序中。需要有責(zé)任感的公民積極參與其中，就指定的議題進(jìn)行辯論、溝通和協(xié)商，這本身就是一個(gè)學(xué)習(xí)和自我教育的過(guò)程。討論具有“附加的”和“倍增的”價(jià)值，參與者通過(guò)學(xué)習(xí)彼此的知識(shí)、分享彼此的經(jīng)驗(yàn)、深入了解彼此的意見(jiàn)來(lái)修正、拓寬自己固有的、局限的視野。在實(shí)踐當(dāng)中，組織者一般還要對(duì)參與者進(jìn)行培訓(xùn)等，經(jīng)過(guò)這樣的協(xié)商過(guò)程，參與者的意識(shí)和能力得到了提高。

三、我國(guó)基層協(xié)商民主的創(chuàng)新與實(shí)踐

基層協(xié)商形式除了借助傳統(tǒng)的村民（代表）會(huì)議和居民會(huì)議平臺(tái)外，近些年來(lái)又出現(xiàn)了民主懇談、村民評(píng)議會(huì)、居民理事會(huì)、社區(qū)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)評(píng)議會(huì)、業(yè)主協(xié)商會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等新的形式。本文僅以浙江溫嶺民主懇談、上海市靜安區(qū)社區(qū)議事和成都的社會(huì)協(xié)商會(huì)等為例進(jìn)行闡釋。

（一）浙江溫嶺的民主懇談

民主懇談始于對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和矛盾糾紛等問(wèn)題的有效解決，由領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾通過(guò)面對(duì)面的交流進(jìn)行協(xié)商的方式。2000 年后溫嶺市出臺(tái)了民主懇談試行規(guī)定，對(duì)其進(jìn)一步規(guī)范，懇談主體擴(kuò)展到城鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織和城鎮(zhèn)居民，懇談范圍涉及村級(jí)公共事務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和農(nóng)民群眾切身利益相關(guān)的問(wèn)題，形成了黨內(nèi)民主懇談、警民懇談和企業(yè)工資懇談等形式。2004 年后，溫嶺市開(kāi)始將民主懇談引入到溫嶠鎮(zhèn)、新河鎮(zhèn)和澤國(guó)鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一級(jí)基本建設(shè)財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目中來(lái)，形成了“新河”模式和“澤國(guó)”模式的參與式預(yù)算改革，2008 年后參與式預(yù)算又從鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)展到市直部門(mén)。

參與式預(yù)算的運(yùn)行主要包括：預(yù)算編制階段，由各界代表進(jìn)行小組協(xié)商和大會(huì)辯論，討論政府提交的財(cái)政預(yù)算收支方案。預(yù)算審議階段，經(jīng)過(guò)小組討論預(yù)算草案，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)懇談、協(xié)商，代表團(tuán)分組審議等程序，最終由人大通過(guò)預(yù)算修正案。預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督階段，由代表組成的財(cái)經(jīng)小組對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、督察，并對(duì)預(yù)算內(nèi)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以督促項(xiàng)目有效實(shí)施。

溫嶺的工資集體協(xié)商以羊毛衫產(chǎn)業(yè)為代表，行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)勞資矛盾突出，工資拖欠和工人上訪等現(xiàn)象頻發(fā)。溫嶺市為打破困局，2003 年開(kāi)始在羊毛衫行業(yè)開(kāi)展工資集體協(xié)商。先后經(jīng)歷了幾個(gè)步驟，第一，成立勞動(dòng)保障局（所），行業(yè)工會(huì)與廠家負(fù)責(zé)人面談、溝通，弄清每道工序和工價(jià)，為工資協(xié)商奠定基礎(chǔ)；第二，黨委出面召集企業(yè)負(fù)責(zé)人召開(kāi)懇談會(huì)；第三，召開(kāi)由外來(lái)民工組成職工代表大會(huì)，參與者對(duì)工資問(wèn)題進(jìn)行討論，提出協(xié)商工資報(bào)價(jià)，之后召開(kāi)職工代表、企業(yè)負(fù)責(zé)人和羊毛衫協(xié)會(huì)三方懇談會(huì)，多次協(xié)商，達(dá)成了在溫嶺最低工資標(biāo)準(zhǔn)之上的協(xié)商工資，并制作出協(xié)議書(shū)和工價(jià)表；第四，成立羊毛衫行業(yè)工會(huì)委員會(huì)，負(fù)責(zé)工資協(xié)商等事宜。工資集體協(xié)商的結(jié)果，增加了員工收入，解決了工資拖欠問(wèn)題，并且淘汰了不合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，受到國(guó)內(nèi)外媒體廣泛關(guān)注和好評(píng)。

（二）上海市靜安區(qū)社區(qū)議事制度

在城市社區(qū)，基層民主協(xié)商有協(xié)商議事會(huì)、聽(tīng)證會(huì)和評(píng)議會(huì)等形式。上海靜安區(qū)靜安寺街道1996 年開(kāi)始在居民區(qū)建立居委會(huì)議事會(huì)，由黨員、社區(qū)單位、社會(huì)知名人士和知識(shí)分子等代表組成；議事會(huì)對(duì)涉及社區(qū)公共利益等事項(xiàng)提出意見(jiàn)和建議，聽(tīng)取居委會(huì)工作報(bào)告，參與社區(qū)管理等。1998 年居委會(huì)議事會(huì)轉(zhuǎn)化為群眾性自治組織，成員由居民代表推薦并由居民會(huì)議選舉產(chǎn)生，實(shí)際上行使居民會(huì)議的職能，享有議事權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，協(xié)商議題涵蓋小區(qū)安全、綠化和精神文明建設(shè)等領(lǐng)域。

2015 年后，靜安區(qū)進(jìn)行創(chuàng)新，在下轄社區(qū)建立決策聽(tīng)證會(huì)、矛盾協(xié)調(diào)會(huì)和政務(wù)評(píng)議會(huì)（即“三會(huì)”制度），以此來(lái)推動(dòng)基層民主協(xié)商。對(duì)于涉及群眾切身利益等問(wèn)題，居委會(huì)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)來(lái)聽(tīng)取社區(qū)代表意見(jiàn)，實(shí)行民主決策；對(duì)涉及社區(qū)成員公共利益、矛盾和利益糾紛等事項(xiàng)，居委會(huì)引入專業(yè)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)利益方協(xié)商解決；建立由居民會(huì)議代表、社區(qū)成員代表等組成的評(píng)議小組，對(duì)駐地在社區(qū)的政府行政單位履職情況進(jìn)行評(píng)議。同時(shí)，根據(jù)《上海市靜安區(qū)關(guān)于開(kāi)展全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)工作的實(shí)施方案》(靜府辦發(fā)〔2017〕22 號(hào)),建立社區(qū)代表會(huì)議平臺(tái)，完善社區(qū)代表會(huì)議制度，把涉及社區(qū)發(fā)展大事和群眾普遍關(guān)心問(wèn)題等納入?yún)f(xié)商議題，組織各類主體進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化。

（三）成都的社會(huì)協(xié)商會(huì)

成都的社會(huì)協(xié)商首先是從彭州等縣市實(shí)踐開(kāi)始，2013 年彭州市制訂了《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度的意見(jiàn)》和《關(guān)于建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)協(xié)商會(huì)議的意見(jiàn)》等制度文件，形成了市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）與村（社區(qū)）三級(jí)聯(lián)動(dòng)協(xié)商機(jī)制。

具體做法是，一是建立市縣一級(jí)社會(huì)協(xié)商對(duì)話聯(lián)席會(huì)議平臺(tái)。成立領(lǐng)導(dǎo)小組，市委書(shū)記任組長(zhǎng), 制定本地區(qū)社會(huì)協(xié)商具體制度，指導(dǎo)市直部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（社區(qū)）協(xié)商工作。二是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）社會(huì)協(xié)商對(duì)話平臺(tái)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，協(xié)商產(chǎn)生鎮(zhèn)一級(jí)社會(huì)協(xié)商成員，協(xié)商討論涉及群眾切身利益和事關(guān)全局的重大事項(xiàng)。三是建立村級(jí)（社區(qū)）協(xié)商會(huì)平臺(tái)。從每5～15 戶中產(chǎn)生村（居民）代表中產(chǎn)生20～50 名代表，成立村（居）民議事會(huì)，開(kāi)展村一級(jí)的社會(huì)協(xié)商工作。四是建立協(xié)商議題征集、定期協(xié)商機(jī)制。村級(jí)和鎮(zhèn)級(jí)分別征集協(xié)商議題，經(jīng)審查后確定，并在會(huì)議召開(kāi)前公布。五是協(xié)商成果運(yùn)用和反饋機(jī)制。村級(jí)協(xié)商協(xié)商成果運(yùn)用，可分為以下五種：經(jīng)協(xié)商達(dá)成決議的，由村（居）委會(huì)執(zhí)行；重大的議題報(bào)鎮(zhèn)級(jí)黨委政府決定；達(dá)成共識(shí)的意見(jiàn)建議，作為村級(jí)的決策參考；條件不具備或不成熟的，做好解釋工作；明顯不符合村民利益的，不予采納。鎮(zhèn)一級(jí)協(xié)商結(jié)果，根據(jù)情況分為報(bào)市級(jí)黨委政府，作為本級(jí)黨委政府參考，條件不具備或不成熟的做好解釋工作，不予采納等四種情況。對(duì)于協(xié)商結(jié)果的處理，按照規(guī)定需要及時(shí)反饋給相關(guān)部門(mén)和群眾。

四、基層協(xié)商民主存在的問(wèn)題

基層協(xié)商民主在各地的探索與實(shí)踐，保障了基層群眾的利益和權(quán)利行使，推動(dòng)了我國(guó)基層民主的發(fā)展。但也面臨著一系列挑戰(zhàn)和一些需要關(guān)注的問(wèn)題，如農(nóng)村“兩委”關(guān)系，基層政府干預(yù)、賄選和家族勢(shì)力干擾選舉，信息傳遞不暢等問(wèn)題,影響著基層民主的有效實(shí)現(xiàn)。

（一）協(xié)商認(rèn)知不足

在較早進(jìn)行基層協(xié)商實(shí)踐的地方，如浙江溫嶺和上海靜安社區(qū)，對(duì)于基層協(xié)商的重要性認(rèn)識(shí)較深，獲得了協(xié)商帶來(lái)的好處。但在全國(guó)整體范圍內(nèi)，受傳統(tǒng)的官本位思想和家長(zhǎng)制作風(fēng)影響，很多地方對(duì)基層協(xié)商民主的認(rèn)識(shí)并不清晰。一方面，一些基層政府和干部仍持有“替民做主和指揮”的慣性思維，認(rèn)為是多此一舉，影響了工作的效率，從根本上排斥協(xié)商，或者是表現(xiàn)出冷漠的傾向；有些地方基層協(xié)商流于形式主義，如“想?yún)f(xié)商就協(xié)商”“有時(shí)間協(xié)商就協(xié)商”。

另一方面，基層民眾基于對(duì)協(xié)商認(rèn)知的缺失和對(duì)權(quán)力的敬畏，權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)，主人翁意識(shí)不夠，協(xié)商參與性不足，更多的時(shí)候是被動(dòng)地參與。

（二）協(xié)商范圍的局限

我國(guó)的基層協(xié)商民主的探索始于2000 年左右，如浙江溫嶺的民主懇談和上海市靜安區(qū)社區(qū)議事制度等。2012 年黨的十八大提出發(fā)展基層民主協(xié)商后，引起國(guó)內(nèi)廣泛關(guān)注，2015 年協(xié)商民主建設(shè)意見(jiàn)、加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商意見(jiàn)發(fā)布后，基層協(xié)商在全國(guó)推廣開(kāi)來(lái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2018 年底，全國(guó)有甘肅、吉林、浙江、四川和北京等14 個(gè)省、市出臺(tái)了關(guān)于基層協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)，超過(guò)全國(guó)的半數(shù)。

從數(shù)量上看基層協(xié)商民主似乎在全國(guó)得到一定規(guī)模的推廣，但從實(shí)踐的反饋看，主要還是“文件式擴(kuò)散”，尚未實(shí)現(xiàn)大規(guī)模實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性的擴(kuò)散局面，實(shí)際上在我國(guó)大部分城鄉(xiāng)社區(qū)并未真正開(kāi)展。究其原因，一方面，規(guī)范的基層協(xié)商開(kāi)展需要較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐，如浙江溫嶺民主懇談。而很多地方限于財(cái)力不足，基層協(xié)商不能有效開(kāi)展。另一方面，在當(dāng)前情況下，對(duì)地方官員的考核，雖然也包括社會(huì)治理、民主治理與社會(huì)和諧的要求，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的績(jī)效考核要求比較，并未成為考核主要指標(biāo)，致使基層對(duì)于協(xié)商民主的動(dòng)力不足。

（三）協(xié)商效果有待提高

在基層協(xié)商實(shí)踐當(dāng)中，除溫嶺的參與式預(yù)算、成都的社會(huì)協(xié)商等明確規(guī)定協(xié)商的效力外，絕大多數(shù)并沒(méi)有規(guī)定協(xié)商的效力，只是把協(xié)商結(jié)果僅作為決策參考，這無(wú)疑會(huì)影響協(xié)商效果發(fā)揮。如一些地方存在著協(xié)商規(guī)范不足和走過(guò)場(chǎng)的情況，甚至存在事先已經(jīng)就有關(guān)問(wèn)題做出了決策，而后進(jìn)行通報(bào)，實(shí)際上把協(xié)商會(huì)變成了通報(bào)會(huì)。實(shí)踐中一些地方確實(shí)進(jìn)行了比較正式的協(xié)商，但對(duì)于協(xié)商結(jié)果的運(yùn)用重視不夠，往往沒(méi)有了下文，協(xié)商結(jié)果反饋不足，影響了參與者的積極性。

（四）制度建設(shè)參差不齊

2012 年十八大之前，各地基本處于探索之中，對(duì)于協(xié)商的制度規(guī)定，形式各異，對(duì)協(xié)商的具體規(guī)定比較簡(jiǎn)略。2015 年之后，在中央倡導(dǎo)下，近一半的省份發(fā)布了基層協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)，其余地方并未發(fā)布有關(guān)基層協(xié)商民主的具體規(guī)定，相關(guān)實(shí)施辦法更是缺失。

在已實(shí)施基層協(xié)商實(shí)踐中，普遍存在缺少明確具體操作規(guī)則問(wèn)題。即使在協(xié)商開(kāi)展比較早的地區(qū)，也存在制度規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)、寬泛和彈性過(guò)大問(wèn)題。有的地方協(xié)商設(shè)計(jì)過(guò)于大膽，拋棄既有制度，突破了現(xiàn)有法律的規(guī)定。有的地方采用一刀切方式，協(xié)商的范圍過(guò)大，沒(méi)有區(qū)分群眾關(guān)心問(wèn)題與否，實(shí)際上導(dǎo)致了協(xié)商的泛化。

五、完善基層協(xié)商民主的建議

（一）堅(jiān)持基層黨組織引領(lǐng)作用

我國(guó)現(xiàn)代化和民主建設(shè)呈現(xiàn)出一種自上而下的推動(dòng)。在基層，社區(qū)治理和基層自治的事項(xiàng)，涉及眾多主體和協(xié)商事項(xiàng)，僅靠村（居）委會(huì)難以達(dá)到預(yù)期的效果。長(zhǎng)期以來(lái)，在村級(jí)兩委之間事實(shí)上存在著張力問(wèn)題，基于此2015 年兩辦發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》，指出要發(fā)揮村（社區(qū)）黨組織在基層協(xié)商中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，就是考慮到黨組織在我國(guó)各層級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)合作用。也有學(xué)者指出，要以黨內(nèi)民主來(lái)推動(dòng)基層協(xié)商民主。當(dāng)然加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)不是要遏制基層的創(chuàng)新，不是要控制和統(tǒng)治，而是引導(dǎo)與激發(fā)，通過(guò)有效引導(dǎo)，激發(fā)社會(huì)的活力和基層的創(chuàng)造力。

（二）與人大制度相結(jié)合

在我國(guó)人民民主制度體系內(nèi)，協(xié)商和票決成為兩種方式。在民主實(shí)踐當(dāng)中，在選舉、投票行使權(quán)利和重大決策之前往往要進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，表明在我國(guó)人大票決民主與協(xié)商民主是結(jié)合在一起的。在基層協(xié)商民主實(shí)踐中，如溫嶺的參與式預(yù)算與人大制度結(jié)合，保證了協(xié)商的有效進(jìn)行。在具體的基層協(xié)商過(guò)程當(dāng)中，為防止長(zhǎng)時(shí)間協(xié)商達(dá)不成共識(shí)的情況下，也需要用投票的方式作出決議。

（三）提升公民參與意識(shí)和能力

協(xié)商民主的實(shí)踐，具有平等性、公共性、理性和程序性等特征。一方面，平等性是協(xié)商的前提，要求協(xié)商參與者具有主人翁的精神，不受身份、職位等限制參與到協(xié)商當(dāng)中。理性和公共性則要求參與者不能僅僅從自身利益出發(fā)，而是要基于公共的利益；需要參與者在提出觀點(diǎn)、支持和反對(duì)觀點(diǎn)時(shí)需要理由的支撐，這需要經(jīng)過(guò)理性思考。實(shí)踐中，基層協(xié)商參與者受傳統(tǒng)的“官本位”文化等束縛和自身知識(shí)欠缺等限制，平等和理性意識(shí)難以短期內(nèi)提升，因此需要進(jìn)行學(xué)習(xí)和提升。另一方面，協(xié)商包含一系列程序要求，如信息公開(kāi)、參與人員選擇、議題的選定、協(xié)商小組的討論和大會(huì)發(fā)言等，這些對(duì)于基層群眾來(lái)說(shuō)，不是太熟悉。因此需要進(jìn)行必要的輔導(dǎo)和訓(xùn)練，浙江溫嶺的“民主懇談”之前邀請(qǐng)專家經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，以提升參與者參與協(xié)商的能力。

（四）出臺(tái)并完善具體實(shí)施制度

十八大之前，我國(guó)基層協(xié)商處于散發(fā)狀態(tài)，呈現(xiàn)出地方化、局部化、部門(mén)化和行業(yè)化特征，如浙江溫嶺的探索。十八大之后，中央發(fā)布協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)和加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商意見(jiàn)以來(lái)，盡管有半數(shù)省份出臺(tái)了基層協(xié)商民主的規(guī)定。但總的說(shuō)來(lái)，尚未實(shí)現(xiàn)大規(guī)模擴(kuò)展局面。對(duì)于已經(jīng)出臺(tái)的具體制定而言，仍然存在規(guī)定不完善，甚至與現(xiàn)有制度沖突的地方。

因此，目前當(dāng)務(wù)之急是在遵循上述兩個(gè)意見(jiàn)基礎(chǔ)上，以省級(jí)單位為主體，根據(jù)各地的具體情況，出臺(tái)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的具體實(shí)施方案。實(shí)施方案應(yīng)對(duì)協(xié)商指導(dǎo)思想、協(xié)商原則、協(xié)商范圍、協(xié)商主體、協(xié)商程序，尤其要對(duì)信息公開(kāi)和協(xié)商的結(jié)果進(jìn)行規(guī)定，提升協(xié)商的效力。對(duì)于協(xié)商形式的創(chuàng)新，一方面，要在符合現(xiàn)有的規(guī)章制度前提下，在現(xiàn)有的制度平臺(tái)上進(jìn)行協(xié)商，如市（縣）人民代表大會(huì)、人民政協(xié)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)、村（居）民代表大會(huì)、村（居）民會(huì)議等；另一方面，發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性，以市級(jí)為主，采用聽(tīng)證會(huì)、村民議事會(huì)、村民評(píng)議會(huì)等新型的協(xié)商平臺(tái)。待其成熟后，向更大的范圍進(jìn)行推廣。