論社會(huì)救助如何在精準(zhǔn)扶貧中有效發(fā)揮作用
——以湖南省桃源縣牛車河村為例

●羅力丹 李若鈺

貧困一直是人類發(fā)展要面對(duì)的重大難題，也是我國(guó)實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)要面對(duì)的重大挑戰(zhàn)?！熬珳?zhǔn)扶貧”的重要思想是在2013 年11 月3 號(hào)，習(xí)近平總書記到湖南湘西考察時(shí)提出的，從此拉開了我國(guó)扶貧方式轉(zhuǎn)變的序幕。

精準(zhǔn)扶貧不是拋棄社會(huì)救助，而是在社會(huì)救助的兜底保障下實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。兩者進(jìn)行銜接，有利于實(shí)現(xiàn)我國(guó)扶貧事業(yè)的全面發(fā)展。

一、精準(zhǔn)扶貧存在的困境——基于牛車河村現(xiàn)狀調(diào)查

精準(zhǔn)扶貧政策是我國(guó)發(fā)展的一項(xiàng)重要有效的政策。但是政策本身就具有復(fù)雜性，同時(shí)現(xiàn)實(shí)生活更具有復(fù)雜性。在實(shí)踐調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧在推進(jìn)過(guò)程中顯現(xiàn)出某些弊端。

（一）遺漏人群

1.政策之外的人群。精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和首要環(huán)節(jié)就是精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的識(shí)別。扶貧對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別是指在國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)中，結(jié)合各地實(shí)際情況，確定扶貧對(duì)象。

雖然在具體如何精準(zhǔn)識(shí)別扶貧對(duì)象，各省各地都有些許差異。但是在各地方政府出臺(tái)的各種標(biāo)準(zhǔn)中，普遍存在“不準(zhǔn)”“不進(jìn)”標(biāo)準(zhǔn)。

2.時(shí)間流動(dòng)所產(chǎn)生的遺漏。在精準(zhǔn)扶貧工作開展過(guò)程中，由于時(shí)間流動(dòng)使得家庭條件及狀況發(fā)生顯著變化而產(chǎn)生的當(dāng)期貧困人群的遺漏也成為了典型人群。這一類遺漏人群大多是在精準(zhǔn)扶貧工作開展初期建檔立卡時(shí)家庭并不貧困，但后遭遇重大災(zāi)難和變故卻未再被納入貧困戶檔案的人群，事實(shí)上，在精準(zhǔn)扶貧村中的遺漏人群?jiǎn)栴}中，以牛車河村為例，在受訪的5 戶遺漏貧困戶中，屬于此類情況的就有三戶，可見，時(shí)間流動(dòng)帶來(lái)的貧困識(shí)別遺漏問(wèn)題十分普遍。

在實(shí)際實(shí)施中，由于績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，“動(dòng)態(tài)管理”的制度難以落到實(shí)處。

（二）目前社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧中主體單一

通過(guò)實(shí)踐調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，目前精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域主要依靠政府實(shí)施，無(wú)論是前期的對(duì)象識(shí)別，后期救助措施，以及資金投入都依靠政府的支持和推動(dòng)。同時(shí)社會(huì)救助在精準(zhǔn)扶貧中發(fā)揮的作用，也顯現(xiàn)出單體單一的弊端，其他社會(huì)主體參與度較少。

原因。其他主體在發(fā)展的過(guò)程中呈現(xiàn)出很強(qiáng)的地域性。這種地域性主要是由于社會(huì)組織的發(fā)展與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很強(qiáng)的正相關(guān)性。在越發(fā)達(dá)的地方慈善組織的數(shù)量越多，而基層慈善的發(fā)展卻令人堪憂，但事實(shí)上最需要慈善組織發(fā)揮作用的地區(qū)正是在偏遠(yuǎn)貧困的基層縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，由于貧困地區(qū)缺乏相應(yīng)的資金支持，慈善的中間平臺(tái)也尚未建立完善，慈善組織在供應(yīng)和需求上存在著巨大的地域不平衡。

二、社會(huì)救助引入精準(zhǔn)扶貧的具體路徑

（一）立法、政策層面

目前，精準(zhǔn)扶貧和社會(huì)救助都呈現(xiàn)出一種碎片化傾向。精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)政策分散在一系列政策文件中，不同省份地方也出臺(tái)了相應(yīng)的政策措施，沒有一個(gè)體系化的管理。社會(huì)救助雖以《社會(huì)救助暫行辦法》為主，但是相關(guān)細(xì)則和具體事項(xiàng)分散在各種政策文件之中，同時(shí)具體細(xì)則十分分散。并且在實(shí)踐執(zhí)行過(guò)程中也呈現(xiàn)碎片化特點(diǎn)。

這種碎片化不利于法律政策的清晰和明確，更不能讓群眾充分了解自己的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)容易導(dǎo)致相互推諉降低效率，容易造成公地悲劇。

所以，在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧立法過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)整合，對(duì)于兩者重疊部分應(yīng)當(dāng)加以修正，明確各部分權(quán)利與義務(wù)的界限，兩者銜接中存在的空隙和空白，應(yīng)當(dāng)加以補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)法律體系的完整性，為扶貧救助事業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展提供保障。

（二）主體層面

在《社會(huì)救助暫行辦法》中，目前已經(jīng)將醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等列入具體章節(jié)單獨(dú)闡述救助政策，筆者認(rèn)為，司法救助在目前扶貧事務(wù)的發(fā)展中應(yīng)該具有同等地位。

1.公益組織提供司法救助。公益組織作為社會(huì)救助體系中一重要主體，應(yīng)在司法救助中發(fā)揮重要作用。慈善組織權(quán)威性相對(duì)較強(qiáng)，又兼有公益性與社會(huì)性。

我國(guó)應(yīng)大力促成建立一個(gè)以司法救助為核心的公益組織，以專家為管理主心骨，在各大高校宣講吸引優(yōu)秀法學(xué)志愿者來(lái)組成公益組織較為合理。這樣一來(lái)，在扶貧工作中由于子女逃避履行義務(wù)所造成的這一部分遺漏貧困人群可以無(wú)償接受公益組織所提供的法律援助，慈善組織也可進(jìn)一步直接與律所對(duì)接，通過(guò)和律所之間的合作，為不得贍養(yǎng)的老人提供無(wú)償律師辯護(hù)，上法庭用合法方式爭(zhēng)取自己應(yīng)得，幫助老人擺脫貧困。

并且公益組織應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)貧困人群信息普及的任務(wù)，通過(guò)大數(shù)據(jù)平臺(tái)、公眾號(hào)以及下鄉(xiāng)實(shí)踐宣傳等方式普及相關(guān)法律、政策知識(shí)，讓貧困人群明白自己的權(quán)益。

2.律所、個(gè)人直接為老人提供無(wú)償辯護(hù)。律所專業(yè)性更強(qiáng)，但需要相關(guān)司法部門在初期給予適當(dāng)?shù)恼{(diào)配和支持，激勵(lì)其直接參與到扶貧事務(wù)中，為貧困老人提供無(wú)償辯護(hù)，那將更快解決這一部分遺漏人群的脫貧問(wèn)題。

目前的法律援助已有一定的實(shí)施基礎(chǔ)，但存在越是貧困的地方反而越難接觸到法律援助等問(wèn)題。因此，應(yīng)該盡快在貧困村建設(shè)相關(guān)的法律援助中心，將法律援助中心作為精準(zhǔn)扶貧的配套措施落到實(shí)處。

除此之外，擁有律師執(zhí)業(yè)證的個(gè)人或法律工作從業(yè)者也可以對(duì)熟悉的遺漏貧困群體進(jìn)行一對(duì)一幫扶，主要包括法律辯護(hù)和法律知識(shí)普及。

（三）管理層面

在社會(huì)救助引入精準(zhǔn)扶貧反貧困工作的過(guò)程中，管理的對(duì)接發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，只有管理得當(dāng)，才能最大效率地調(diào)配資源，只有信息管理到位，才能使社會(huì)救助資源與貧困人群精準(zhǔn)對(duì)接。

1.建立完善貧困人群與救助主體信息共享平臺(tái)。當(dāng)前社會(huì)力量在介入扶貧工作時(shí)面臨的最大問(wèn)題就是信息的共享程度尚未發(fā)達(dá)，信息的不對(duì)稱等使得救助資源無(wú)法到達(dá)最需要的地區(qū)。政府應(yīng)該盡快對(duì)扶貧信息進(jìn)行大數(shù)據(jù)共享，最具可行性的措施是建立社會(huì)救助扶貧信息查詢平臺(tái)，詳細(xì)列舉每戶人家致貧原因，根據(jù)致貧原因、貧困狀況等級(jí)進(jìn)行評(píng)估和分類。根據(jù)致貧原因的分類，將貧困戶的信息資料提供給提供相應(yīng)公益組織，實(shí)現(xiàn)兩者的對(duì)接。

對(duì)于此數(shù)據(jù)平臺(tái)的管理，應(yīng)有明確的準(zhǔn)入制度，受助者通過(guò)貧困認(rèn)證進(jìn)入平臺(tái)并錄入個(gè)人信息，但對(duì)于幫助主體的準(zhǔn)入應(yīng)更為嚴(yán)格，應(yīng)根據(jù)個(gè)人或公益組織的信用評(píng)級(jí)、社會(huì)記錄，通過(guò)民主統(tǒng)一研討與投票確認(rèn)是否授權(quán)進(jìn)入此信息系統(tǒng)，保護(hù)好貧困戶的個(gè)人信息。

2. 政府加大間接扶貧資本投入比重。在浙江省對(duì)社會(huì)力量介入精準(zhǔn)扶貧工作的調(diào)研之中，政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)作為高效率的方式發(fā)揮了很好的作用。此前，浙江省就已經(jīng)有了類似的實(shí)踐。

以湖南省桃源縣牛車河村為例，當(dāng)?shù)啬壳胺鲐氶_展到尾聲，有四戶人家遲遲不能脫貧，最主要原因還是四戶人家無(wú)外出務(wù)工人員，而當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)結(jié)構(gòu)仍舊以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作為主，家中有老小、孱弱，無(wú)法投入過(guò)多的勞動(dòng)力在農(nóng)業(yè)耕作上，靠著扶貧資金也解決不了問(wèn)題。

近年來(lái)，為了充分利用牛車河村優(yōu)美的自然資源、改變由于交通不便所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)阻礙，村“兩委”積極謀求旅游業(yè)的發(fā)展和交通線路的建設(shè)。在縣級(jí)政府的研究下，決定在牛車河村建造高鐵停靠點(diǎn)給村落的發(fā)展帶來(lái)了契機(jī)。

但在建設(shè)過(guò)程中，關(guān)于建造決策、建造設(shè)計(jì)卻缺乏專人指導(dǎo)，此時(shí)若由政府進(jìn)行公開招標(biāo)，與社會(huì)公益組織合作，由政府購(gòu)買社會(huì)組織的服務(wù)，讓社會(huì)組織從設(shè)計(jì)到建設(shè)完成全程承包旅游資源的建設(shè)，包括房屋拆遷、假山設(shè)計(jì)建筑、人文藝術(shù)重鑄等活動(dòng)。如此一來(lái)，政府節(jié)省了部分開支購(gòu)買到最合適的服務(wù)，對(duì)于該村來(lái)說(shuō)，擁有了好的旅游資源布景設(shè)置技術(shù)、能使得后續(xù)的旅游資源開發(fā)更符合當(dāng)代人的需求，社會(huì)組織在反貧困工作中的貢獻(xiàn)也充分發(fā)揮了作用。