推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的發(fā)展建議

□ 張梅華

推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、打通群眾出行“最后一公里”的民心工程，是實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，對(duì)加快鄉(xiāng)村振興、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全面建設(shè)小康社會(huì)具有重要意義?？h級(jí)交通行業(yè)主管部門(mén)，應(yīng)深刻思考如何將城市公交、城鄉(xiāng)客運(yùn)（農(nóng)公班車(chē)）、鎮(zhèn)村公交最優(yōu)最強(qiáng)融合，構(gòu)建分工明確、結(jié)構(gòu)合理、銜接順暢、安全高效的城市公交、城鄉(xiāng)公交、鎮(zhèn)村公交三級(jí)城鄉(xiāng)道路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)體系。按照“城市公交便捷化、城鄉(xiāng)公交快速化、鎮(zhèn)村公交一體化”的原則，推進(jìn)“一城一交、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)、公車(chē)公營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)老百姓“出行更便捷、乘坐更舒適、換乘更方便”的公交一體化目標(biāo)。筆者結(jié)合江蘇省高郵市道路客運(yùn)市場(chǎng)實(shí)際狀況，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展進(jìn)行分析。

一、高郵市道路客運(yùn)發(fā)展現(xiàn)狀（僅限于城市范圍內(nèi)的道路客運(yùn)，不包含對(duì)外長(zhǎng)途客運(yùn)）

1.運(yùn)力結(jié)構(gòu)

（1）城市公交。高郵市現(xiàn)有城市公交線路11條、車(chē)輛140輛；公交里程219公里；票價(jià)2元；2018年客流總量420萬(wàn)人次。

（2）城鄉(xiāng)客運(yùn)（農(nóng)公班車(chē)）。高郵市農(nóng)村公路班線14條、車(chē)輛150輛；運(yùn)行里程547公里；票價(jià)實(shí)行階梯票價(jià)，2～12元不等；2018年客流總量840萬(wàn)人次。

（3）鎮(zhèn)村公交。高郵市鎮(zhèn)村公交線路28條、車(chē)輛34輛；運(yùn)營(yíng)里程386公里；票價(jià)2元；2018年客流總量58萬(wàn)人次。

2.客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施

高郵市現(xiàn)有汽車(chē)客運(yùn)站16個(gè)，其中15個(gè)分布在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村；城市公交站臺(tái)228個(gè)，智能化公交站臺(tái)108個(gè)，城市站牌52個(gè)；城市公交客運(yùn)站場(chǎng)3個(gè)，城鄉(xiāng)客運(yùn)候車(chē)亭146個(gè)、候車(chē)牌293個(gè)，農(nóng)村公路1977公里。2020年高郵開(kāi)通高鐵，新建綜合客運(yùn)樞紐1座。

3.運(yùn)營(yíng)模式

高郵市目前城市客運(yùn)，城鄉(xiāng)客運(yùn)、鎮(zhèn)村公交客運(yùn)經(jīng)營(yíng)體制是“一城一交”，由一家國(guó)有企業(yè)承擔(dān)著全市的長(zhǎng)途客運(yùn)、城市公交、鎮(zhèn)村公交、城鄉(xiāng)客運(yùn)、旅游客運(yùn)、校車(chē)客運(yùn)等客運(yùn)服務(wù)任務(wù)。

2014年高郵市公交實(shí)施“公車(chē)公營(yíng)”改造，由政府出資，收購(gòu)全部個(gè)體經(jīng)營(yíng)權(quán)，成立了“高郵市公交客運(yùn)有限公司”，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)運(yùn)行。改造后的高郵公交全程一票制收費(fèi)、30分鐘免費(fèi)換乘，由政府實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。城市公交體系的初步構(gòu)建較好地服務(wù)和方便了市民出行，城鄉(xiāng)客運(yùn)班車(chē)面貌也在逐步提升。2016年高郵市對(duì)原有170輛舊城鄉(xiāng)班車(chē)進(jìn)行了更新改造，150輛新能源公交車(chē)上線運(yùn)營(yíng)，對(duì)14條農(nóng)公班車(chē)線路進(jìn)行了優(yōu)化，優(yōu)化后的線路覆蓋全市2個(gè)街道、11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在經(jīng)營(yíng)模式上，高郵市采用公司化經(jīng)營(yíng)與個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的模式。從2019年開(kāi)始，由高郵市鎮(zhèn)村公交經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)鎮(zhèn)村公交，線路覆蓋175個(gè)建制村、51個(gè)社區(qū)，做到了100%建制村全覆蓋，票價(jià)2元，由政府實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。

二、城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化存在的問(wèn)題

1.城市公交總體服務(wù)水平不高

圍繞學(xué)校、商業(yè)區(qū)、居民集中區(qū)等布點(diǎn)的公交線路基本完成，但由于城區(qū)空間發(fā)展方向?yàn)椤跋驏|為主、南北拓展”，城區(qū)道路交通形成“環(huán)+方格網(wǎng)狀”的主干路系統(tǒng)，即“一環(huán)九橫五縱”。真正圍繞城區(qū)全覆蓋運(yùn)行的公交車(chē)數(shù)量少，老百姓乘坐滿意度不高。究其原因：一是公交車(chē)輛數(shù)量少，導(dǎo)致公交線路少，覆蓋面較小。二是公交站點(diǎn)分布不平衡。公交車(chē)輛在主城區(qū)屬于“穿城而過(guò)”，還是以汽車(chē)站為節(jié)點(diǎn)來(lái)貫通，造成西部老城區(qū)、東部新城區(qū)、南北兩個(gè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)四個(gè)板塊聯(lián)動(dòng)不暢，東部新城區(qū)公交線路滯后于商區(qū)建設(shè)、學(xué)校醫(yī)院、大型公共場(chǎng)所以及道路的發(fā)展。三是公交乘坐不快捷。由于公交車(chē)輛不足，造成公交線路走向非直線布局多，車(chē)輛班次運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，乘客等車(chē)時(shí)間長(zhǎng)，步行到站點(diǎn)候車(chē)時(shí)間長(zhǎng)，帶來(lái)諸多乘車(chē)不便。四是公交車(chē)輛空駛率嚴(yán)重。縣級(jí)城市規(guī)模不大、出行距離短、老百姓不太主動(dòng)選擇公交出行，更愿意選擇電動(dòng)車(chē)、共享單車(chē)等出行方式。

2.城鄉(xiāng)客運(yùn)發(fā)展相對(duì)薄弱

城鄉(xiāng)客運(yùn)（農(nóng)公班車(chē)）的運(yùn)營(yíng)模式主要還是沿襲多年的個(gè)體承包經(jīng)營(yíng)式。往往存在線路不優(yōu)化、班次少、不準(zhǔn)時(shí)、服務(wù)差、收費(fèi)高等現(xiàn)象。特別是從城區(qū)發(fā)車(chē)時(shí)，在站臺(tái)蝸牛式候客，不能做到即停即走。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不均衡，城郊結(jié)合部都已開(kāi)通公交線路，偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還未開(kāi)通，未能提供均等化服務(wù)。

3.鎮(zhèn)村公交全面起步較晚

2019年高郵市鎮(zhèn)村公交全面啟動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了建制村100%全覆蓋，但相比周邊縣市，起步較晚。由于現(xiàn)有的建制村地域面積大，村莊分散，村民小組出行仍存在困難，再加上車(chē)輛投入少，發(fā)車(chē)班次長(zhǎng)，線路單一循壞、優(yōu)化率不高等問(wèn)題，導(dǎo)致乘坐率不高、通達(dá)深度不深等矛盾突出。

4.公交基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后

公交站場(chǎng)基礎(chǔ)配套設(shè)施不到位，首末站無(wú)專(zhuān)門(mén)停放車(chē)輛的場(chǎng)所，城區(qū)公交6條線路中，只有1條線路有專(zhuān)門(mén)的公交回轉(zhuǎn)場(chǎng)，其余以路邊馬路停放為主，存在非常大的安全隱患。新建改造的城區(qū)道路未規(guī)劃設(shè)置公交優(yōu)先（專(zhuān)用）道，上下班高峰段公交擁擠、正點(diǎn)率不高。農(nóng)村道路路面相對(duì)較狹窄、橋梁眾多，斷頭路較多，彎道角度不足，道路通行條件不高，也給城鄉(xiāng)公交一體化的發(fā)展帶來(lái)一定限制。

5.信息化程度不高

目前，高郵市城市公交利用了電子到站語(yǔ)音播報(bào)系統(tǒng)，車(chē)輛運(yùn)行全程視頻監(jiān)控，安裝了POS無(wú)人收費(fèi)機(jī)；城鄉(xiāng)客運(yùn)（農(nóng)公班車(chē)）只安裝了視頻實(shí)時(shí)監(jiān)控和POS無(wú)人收費(fèi)機(jī)。但由于老百姓出行的習(xí)慣難以一時(shí)改變，往往還是現(xiàn)金直接支付給駕駛員，不習(xí)慣投幣入箱。鎮(zhèn)村公交也是如此。微信、支付寶等移動(dòng)支付還未完全普及。APP公交服務(wù)平臺(tái)還未建立，實(shí)時(shí)查詢(xún)服務(wù)欠缺。在如何將三者有機(jī)結(jié)合實(shí)施信息化管理方面，高郵市道路客運(yùn)仍處于空白階段。

6.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)發(fā)展鎮(zhèn)村公交理念欠缺

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)不景氣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村公路提檔升級(jí)、農(nóng)村客運(yùn)站建設(shè)等方面存在財(cái)力資金短板。地方政府財(cái)力受限，對(duì)開(kāi)通鎮(zhèn)村公交積極性不高，往往需要上級(jí)政府給予足夠的扶持獎(jiǎng)勵(lì)政策。

三、發(fā)展城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化對(duì)策

江蘇省率先探索城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化，提出到2020年全省全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化的目標(biāo),并出臺(tái)了全省城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化發(fā)展水平評(píng)價(jià)指標(biāo)。高郵市城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展模式建議采取“融合式全域”網(wǎng)絡(luò)布局模式，通過(guò)城市公交延伸、城鄉(xiāng)客運(yùn)線路一站式到達(dá)鎮(zhèn)村，鎮(zhèn)村公交連接主要鎮(zhèn)域，相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)做補(bǔ)充的三級(jí)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“一城一交、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)、公車(chē)公營(yíng)、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展模式。這需要從以下幾個(gè)方面推進(jìn)此項(xiàng)工作進(jìn)程。

1.堅(jiān)持政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)

政府要研究制定出臺(tái)加快城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展的政策、及時(shí)協(xié)調(diào)解決推進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化中遇到的問(wèn)題，加大城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化工作力度。將城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化納入政府公共服務(wù)范圍，加大公共財(cái)政、土地等政策的扶持力度。堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、部門(mén)聯(lián)動(dòng)、行業(yè)運(yùn)行、共同推進(jìn)”的工作模式，落實(shí)好地方政府、各職能部門(mén)、公交經(jīng)營(yíng)企業(yè)各自的職責(zé)和任務(wù)。公安部門(mén)、安監(jiān)部門(mén)、財(cái)政部門(mén)、規(guī)劃部門(mén)相互配合協(xié)調(diào)，交通部門(mén)作為牽頭單位，推進(jìn)此項(xiàng)工作落實(shí)到位，上下聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)配合，建立多部門(mén)聯(lián)系會(huì)議制度，為城鄉(xiāng)道路客運(yùn)一體化創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

2.堅(jiān)持規(guī)劃為先，合理布局網(wǎng)絡(luò)

城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展規(guī)劃要按照“城鄉(xiāng)共建、以點(diǎn)帶面、以城促鄉(xiāng)”的發(fā)展思路，政府要盡早出臺(tái)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)市場(chǎng)需求變化，結(jié)合交通行業(yè)發(fā)展要求，及時(shí)調(diào)整完善城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展規(guī)劃。要與城市總體規(guī)劃、城市綜合交通規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃等其他規(guī)劃做好主動(dòng)對(duì)接，以群眾出行需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)城市公交、城鄉(xiāng)客運(yùn)、鎮(zhèn)村公交資源共享、銜接順暢、布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)快速公交化、鎮(zhèn)村公交班車(chē)化”。對(duì)新建居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所等項(xiàng)目，以及新建改建農(nóng)村公路的建設(shè)，要將公交站臺(tái)、候車(chē)亭作為配套設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，特別是在城市主干道建設(shè)港灣式公交站臺(tái)等公交運(yùn)營(yíng)配套設(shè)施，實(shí)行配套設(shè)施同步建設(shè)，工程竣工后交付交通部門(mén)統(tǒng)一管理。

3.加強(qiáng)客運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

公交站臺(tái)的規(guī)劃和管理由交通部門(mén)負(fù)責(zé)，建設(shè)部門(mén)按照規(guī)定實(shí)施建設(shè)。公交站場(chǎng)、候車(chē)亭、回轉(zhuǎn)場(chǎng)、首末站等基礎(chǔ)設(shè)施需要財(cái)政資金每年逐步投入維護(hù)。對(duì)在城區(qū)道路建設(shè)改造過(guò)程中，對(duì)原有站臺(tái)按照“拆一還一”模式加以完善。對(duì)于雙向六車(chē)道以上的交通主干道，都要適宜設(shè)置公交專(zhuān)用道。對(duì)一些不允許社會(huì)車(chē)輛通行的單向車(chē)道，要優(yōu)先公交通行。對(duì)于農(nóng)村道路，推進(jìn)農(nóng)村公路提檔升級(jí)，特別是對(duì)窄橋、急彎陡坡、臨水路段實(shí)施改造，提高公交直達(dá)通行率。鄉(xiāng)政府要加大對(duì)農(nóng)村回轉(zhuǎn)場(chǎng)、修理廠、充電樁等建設(shè)的投入。此外，要加強(qiáng)站臺(tái)信息化維護(hù)，保持車(chē)輛運(yùn)行信息的完整、清晰，便于老百姓查看查詢(xún)。

4.改變經(jīng)營(yíng)組織方式，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)模式

目前，高郵市城市公交、鎮(zhèn)村公交客運(yùn)屬于公益性、公交化經(jīng)營(yíng)模式，實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。而城鄉(xiāng)客運(yùn)（農(nóng)公班車(chē)）屬于盈利性經(jīng)營(yíng)模式，公司統(tǒng)一管理，采取個(gè)體承包及公司自營(yíng)兩種經(jīng)營(yíng)方式，普遍追求效益第一，存在運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、服務(wù)態(tài)度差、客運(yùn)票價(jià)高等問(wèn)題。建議政府統(tǒng)一收購(gòu)農(nóng)公班車(chē)，將農(nóng)公班車(chē)改造成城鄉(xiāng)公交，實(shí)行公交化運(yùn)作模式。由公交客運(yùn)有限公司統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)一管理，結(jié)合城市客運(yùn)樞紐東移的實(shí)際，禁止農(nóng)公班車(chē)進(jìn)城，徹底解決“城區(qū)漫游、站點(diǎn)滯留、爭(zhēng)搶客源、亂收費(fèi)，節(jié)假日交通堵塞”等問(wèn)題。對(duì)于城市公交、鎮(zhèn)村公交、城鄉(xiāng)公交三級(jí)客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，在線路優(yōu)化、線路調(diào)整、站點(diǎn)設(shè)置、一次換乘等基礎(chǔ)上，按照“七統(tǒng)一”的標(biāo)準(zhǔn)，即統(tǒng)一線路編號(hào)、統(tǒng)一車(chē)型標(biāo)識(shí)、統(tǒng)一車(chē)輛調(diào)度、統(tǒng)一運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一運(yùn)行管理、統(tǒng)一站牌設(shè)置、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展意見(jiàn)。

5.優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量，提升公交服務(wù)效能

打破經(jīng)營(yíng)界限，對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化線路重新優(yōu)化布局，增加城市公交班次密度、合并農(nóng)公班車(chē)線路，聯(lián)動(dòng)鎮(zhèn)村公交片區(qū)，提高運(yùn)營(yíng)效率和服務(wù)質(zhì)量。增加公交車(chē)輛數(shù)，可采用小型巴士將西部老城區(qū)與東部新城區(qū)、南北經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)充分融合貫通。提升公交的舒適度、快捷度，減少候車(chē)時(shí)間。鼓勵(lì)老百姓綠色出行，公交優(yōu)先。建立“全程一票制、全市一個(gè)價(jià)”的票價(jià)執(zhí)行制度，推出敬老卡、愛(ài)心卡、擁軍卡免費(fèi)乘坐，老年卡半價(jià)乘坐，學(xué)生卡半價(jià)乘坐，普通卡8折優(yōu)惠，60分鐘免費(fèi)換乘等優(yōu)惠政策，增強(qiáng)公共交通的吸引力，讓城鄉(xiāng)居民共享公共交通均等化服務(wù)。

6.推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+公眾”出行服務(wù)

建立完善多渠道、多層次、多方式的出行信息服務(wù)體系，按照“互聯(lián)網(wǎng)+公交”模式，建設(shè)一個(gè)集行業(yè)監(jiān)督管理、企業(yè)運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理為一體的綜合智能公交管理系統(tǒng)，做到運(yùn)營(yíng)過(guò)程可視化、車(chē)輛調(diào)度自動(dòng)化、出行信息實(shí)時(shí)化，行業(yè)管理科學(xué)化。引導(dǎo)企業(yè)開(kāi)發(fā)掌上公交等綜合出行信息服務(wù)系統(tǒng)，到2020年，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)出行信息服務(wù)“一站式”查詢(xún)。加快推進(jìn)高郵市與揚(yáng)州市和全省公共交通“一卡通”系統(tǒng)的對(duì)接，到2020年實(shí)現(xiàn)全市公共交通“一卡”通。

7.強(qiáng)化客運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)督管理

嚴(yán)格履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，做到日常監(jiān)管和專(zhuān)項(xiàng)檢查相結(jié)合，形成規(guī)范的管理機(jī)制，督促客運(yùn)企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督管理?？瓦\(yùn)班車(chē)嚴(yán)格按照公示線路、班次、發(fā)車(chē)時(shí)間運(yùn)行，不得隨意停開(kāi)、少開(kāi)或擅自調(diào)整線路走向、班次。每個(gè)月開(kāi)展一次駕駛員教育培訓(xùn)，促使駕駛員嚴(yán)格遵守職業(yè)道德，做到站點(diǎn)必停、微笑服務(wù)、安全行車(chē)?？晌械谌綑C(jī)構(gòu)開(kāi)展公交服務(wù)質(zhì)量和群眾滿意度的調(diào)查，要組織行風(fēng)監(jiān)督員不定期跟車(chē)抽查，客運(yùn)行業(yè)管理部門(mén)每年度開(kāi)展城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核，將考核結(jié)果作為政府政策扶持和財(cái)政資金補(bǔ)貼的依據(jù)。通過(guò)各種方式的監(jiān)管，不斷提升公交服務(wù)水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化持續(xù)發(fā)展。