國有企業(yè)市場化改革路徑淺析

□李鹿

黨的十九屆四中全會提出，到新中國成立一百年時(shí)，全面實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。國有企業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的微觀主體，其生產(chǎn)組織方式很大程度上影響著國民經(jīng)濟(jì)活力，如何有效推進(jìn)國有企業(yè)要素市場制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格市場決定、流動(dòng)自主有序、配置高效公平，是進(jìn)一步深化國有企業(yè)改革需要著重關(guān)注的問題。

一、國有企業(yè)經(jīng)營方式演變歷程

我國的國有企業(yè)改革歷程劃分為4個(gè)階段：第一階段為1949—1978年，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國營企業(yè)的經(jīng)營、勞動(dòng)、人事、分配均由政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理。第二階段為1978—1992年，主要是放權(quán)讓利，探索“兩權(quán)分離”。針對權(quán)力過于集中的問題，政府逐步賦予國營企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)力，國營企業(yè)在既定的政策框架下?lián)碛幸欢ǖ闹贫褥`活性，生產(chǎn)積極性得以提高。第三階段為1993—2013年，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為目標(biāo)，推進(jìn)股份制改革，創(chuàng)新勞動(dòng)、人事、分配三大制度。國有企業(yè)經(jīng)過探索實(shí)踐和制度創(chuàng)新，抓大放小，解決了國企大面積虧損問題，逐步具備了較強(qiáng)的盈利能力和市場競爭力。第四階段為2013年至今，隨著中國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新時(shí)期，全面深化國有企業(yè)改革，推動(dòng)國有資本做大做強(qiáng)，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)不斷向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的中堅(jiān)力量。

二、當(dāng)前國有企業(yè)改革存在的問題

1.“政企不分”現(xiàn)象依然普遍存在

作為市場主體，企業(yè)的本質(zhì)在于通過商業(yè)化運(yùn)作，在滿足市場需求的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展?！罢蟛环帧笔沟脟衅髽I(yè)偏離企業(yè)的本質(zhì)，是造成企業(yè)效率低下的重要原因。出資人身份的特殊性賦予國有企業(yè)鮮明的行政色彩，使得國有企業(yè)經(jīng)營表現(xiàn)出行政化的特點(diǎn)。國有企業(yè)決策事項(xiàng)審批鏈條過多，經(jīng)營發(fā)展受到行政干擾的情況時(shí)有發(fā)生。黨的十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，國有企業(yè)應(yīng)以“管資本為主”，將“國有資產(chǎn)管理體制”調(diào)整為“國有資產(chǎn)監(jiān)管體制”，國企改革理念和管理體制方面發(fā)生了較大調(diào)整。

2.法人治理結(jié)構(gòu)仍未規(guī)范

國有企業(yè)的改革和發(fā)展需要考慮其所處的制度環(huán)境和治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性問題。董事會是企業(yè)經(jīng)營決策機(jī)構(gòu)的核心，國有企業(yè)雖然基本設(shè)置了董事會，但因國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，存在董事會形同虛設(shè)、“一把手說了算”等內(nèi)部人控制問題。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中提出“應(yīng)加強(qiáng)董事會內(nèi)部的制衡約束，逐步實(shí)現(xiàn)董事會外部董事占多數(shù)格局”，但在企業(yè)實(shí)踐中，外部董事占比過少，來源渠道不足，較難發(fā)揮基于專業(yè)知識和商業(yè)經(jīng)驗(yàn)的獨(dú)立意見。

3.人事晉升、薪酬分配機(jī)制缺乏活力

國有企業(yè)薪酬制度不斷改革和完善，目的就是要從體制機(jī)制上建立健全企業(yè)內(nèi)部的激勵(lì)和約束機(jī)制，促進(jìn)資本保值增值和國有企業(yè)市場化改革。國有企業(yè)存在人才選拔衡量標(biāo)準(zhǔn)單一，缺少人崗匹配流動(dòng)機(jī)制等人事晉升問題。薪酬分配平均化，績效考核形式化，未給予關(guān)鍵崗位職工、技術(shù)骨干職工足夠的薪酬激勵(lì)，未充分發(fā)揮頭部效應(yīng)。合理拉開收入差距，公平有余而效率不足。與激勵(lì)機(jī)制相對稱的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、任期激勵(lì)延期支付、離任追責(zé)等約束機(jī)制還未有效實(shí)施。

三、國有企業(yè)市場化改革探索

1.理清職能界面，實(shí)現(xiàn)政企分開

深化政企分開制度改革，要明確政府、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的職能業(yè)務(wù)關(guān)系，科學(xué)劃定職責(zé)界面，明確權(quán)利義務(wù)，出臺國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)利清單和責(zé)任清單，避免行政職能越界干擾企業(yè)運(yùn)行。政府要按照“誰出資、誰分類、誰定位”的原則，根據(jù)國有企業(yè)的具體業(yè)務(wù)構(gòu)成，立足實(shí)際，對不同性質(zhì)企業(yè)進(jìn)行分類授權(quán)管理。對處于充分競爭領(lǐng)域的國有企業(yè)要賦予足夠的自主經(jīng)營權(quán)限；對提供公共服務(wù)類國有企業(yè)，在保證國有資產(chǎn)保值增值的同時(shí)也要考慮其承擔(dān)的專項(xiàng)任務(wù)。要充分發(fā)揮國有投資運(yùn)營公司在國有資本資產(chǎn)化管理架構(gòu)中的紐帶作用，充分衡量放權(quán)后可能出現(xiàn)的問題和企業(yè)實(shí)際解決能力，避免對企業(yè)造成改革陣痛。國有企業(yè)自身要改變對政府資金、優(yōu)惠政策、市場壟斷等的依附，以市場機(jī)制激發(fā)國有企業(yè)市場主體的內(nèi)生動(dòng)力與活力，真正推動(dòng)國有企業(yè)成為滿足市場需求、創(chuàng)造市場需求的主體。

2.完善治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)董事會職權(quán)

在政府及國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對國有企業(yè)分類授權(quán)的前提下，把中長期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員選聘權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績考核權(quán)、薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)等六項(xiàng)權(quán)力授予企業(yè)董事會。使董事會能夠?qū)镜陌l(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營活動(dòng)作出自主決策，提高對發(fā)展戰(zhàn)略的決策能力和對經(jīng)營過程的管控能力，推動(dòng)董事會作為獨(dú)立市場主體的決策機(jī)構(gòu)，真正發(fā)揮治理功能。在把控企業(yè)發(fā)展方向，防范重大經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)方面，加強(qiáng)黨委會前置審核程序，同步落實(shí)監(jiān)事會制度，為董事會合理行使職權(quán)保駕護(hù)航。

3.尊重知識人才，改善薪酬機(jī)制

要面向市場著力轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，逐步形成管理者能上能下、人員能進(jìn)能出、收入能增能減的人事選聘機(jī)制和薪酬分配制度，打破“安逸區(qū)”。建立更加靈活的人員流動(dòng)通道，采用任期激勵(lì)、員工持股、科技入股、企業(yè)合伙人等模式使員工和企業(yè)之間形成利益共同體，充分發(fā)揮人才、知識資本在企業(yè)發(fā)展過程中的重要作用。

4.加強(qiáng)制度適配，優(yōu)化管理流程

國有企業(yè)市場改革需要?jiǎng)討B(tài)更新與改革階段相適應(yīng)的市場化經(jīng)營制度方案，及時(shí)檢查前期企業(yè)制度的匹配性，保證制度建設(shè)程序合規(guī)，前后相容。運(yùn)用信息技術(shù)改造企業(yè)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)數(shù)字化、可視化，管理過程信息化，加強(qiáng)云計(jì)算和5G工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)在企業(yè)端的應(yīng)用，提高決策效率，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新。

四、實(shí)證研究

創(chuàng)投公司是某集團(tuán)投資金融板塊重要全資子公司，其經(jīng)營目標(biāo)是以資本運(yùn)營為核心業(yè)務(wù)，在對存量股權(quán)有效管理的基礎(chǔ)上，撬動(dòng)外部資源，實(shí)現(xiàn)多元化、系統(tǒng)性的資產(chǎn)配置，盤活資產(chǎn)，擴(kuò)大規(guī)模，提升收益，在成為集團(tuán)利潤、現(xiàn)金流重要來源的同時(shí)，加強(qiáng)對集團(tuán)各產(chǎn)業(yè)的金融服務(wù)能力。

1.決策機(jī)構(gòu)

董事會是公司經(jīng)營管理的決策機(jī)構(gòu)，在《公司章程》和股東的授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)公司發(fā)展目標(biāo)和重大經(jīng)營活動(dòng)的決策。創(chuàng)投公司董事會由5名董事組成，每屆董事任期3年。公司黨組織研究討論是董事會、總經(jīng)理辦公會決策重大問題的前置程序。黨組班子成員對未經(jīng)黨組織研究討論而直接進(jìn)入董事會、總經(jīng)理辦公會決策程序的，及時(shí)提出終止意見。投審會是服務(wù)于公司董事會的專門機(jī)構(gòu)，主要對創(chuàng)投公司管理范圍內(nèi)的投資項(xiàng)目進(jìn)行評審，并為創(chuàng)投公司董事會或集團(tuán)公司投審會決策提供建議。

為切實(shí)發(fā)揮公司董事會對經(jīng)營投資、人事任免和薪酬分配等重大事項(xiàng)的決策作用，落實(shí)董事會職權(quán)，創(chuàng)投公司從董事會構(gòu)成、董事會對經(jīng)營班子選聘兩個(gè)層面進(jìn)行市場化改革。

（1）建立集團(tuán)公司投資金融板塊兼職董事庫，由集團(tuán)財(cái)務(wù)、法律、戰(zhàn)略、企管等部門9級以上管理人員組成，經(jīng)組織部推薦后兼職擔(dān)任創(chuàng)投公司董事。通過提升董事會成員專業(yè)化決策水平，提高企業(yè)治理能力。

（2）落實(shí)創(chuàng)投公司董事會對經(jīng)營班子副職的選聘和考核分配權(quán)利。創(chuàng)投公司可根據(jù)自身經(jīng)營戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)發(fā)展方向和崗位專業(yè)能力需求，自主在集團(tuán)公司范圍內(nèi)招聘八級企業(yè)高級管理人員，經(jīng)集團(tuán)公司組織部門批準(zhǔn)同意后，由創(chuàng)投公司進(jìn)行考核管理，根據(jù)高管任期內(nèi)業(yè)績表現(xiàn)決定其薪酬兌現(xiàn)情況。

2.管控授權(quán)

創(chuàng)投公司現(xiàn)有項(xiàng)目投資審查決策流程為：公司內(nèi)立項(xiàng)、盡調(diào)→公司黨委會、總經(jīng)理辦公會、投審會→集團(tuán)黨委會、投審會、董事會→公司董事會。由于流程投資決策鏈條過長，創(chuàng)投公司為提高決策效率，在集團(tuán)公司董事會授權(quán)的基礎(chǔ)上可在一定條件內(nèi)進(jìn)行自主投資決策。

（1）在股權(quán)投資方面。根據(jù)《國資委監(jiān)管企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》，結(jié)合項(xiàng)目單項(xiàng)投資額和創(chuàng)投公司凈資產(chǎn)指標(biāo)，集團(tuán)公司對創(chuàng)投公司項(xiàng)目進(jìn)行分類、分級管理。①管控類項(xiàng)目。項(xiàng)目單項(xiàng)投資額超過500萬元為重點(diǎn)項(xiàng)目（超過創(chuàng)投公司凈資產(chǎn)1%），須報(bào)集團(tuán)審批；《集團(tuán)投資項(xiàng)目負(fù)面清單》中所列示的管控類項(xiàng)目原則上不得投資，如確有必要的需報(bào)集團(tuán)公司審批后，報(bào)請省國資委同意后方可開展投資；禁止類投資項(xiàng)目一律不得投資。②授權(quán)類項(xiàng)目。單項(xiàng)投資小于500萬元的省內(nèi)鼓勵(lì)性項(xiàng)目和單項(xiàng)投資小于250萬元的省外鼓勵(lì)性項(xiàng)目，在創(chuàng)投公司建立完整投資審查制度流程的基礎(chǔ)上，授權(quán)創(chuàng)投公司自行決策。

（2）在低風(fēng)險(xiǎn)短期投資方面。創(chuàng)投公司可自行決策購買500萬元以下金額的貨幣基金、國債逆回購、收益憑證等收益固定及低風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)金管理類投資。

3.薪酬激勵(lì)

集團(tuán)公司以經(jīng)濟(jì)增加值等利潤指標(biāo)為核心，以風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)類指標(biāo)為保障，著重考核創(chuàng)投公司資本回報(bào)率和資金安全，并通過內(nèi)部市場化核算，考慮創(chuàng)投公司對集團(tuán)物流貿(mào)易、園區(qū)開發(fā)等多元化發(fā)展目標(biāo)的戰(zhàn)略協(xié)同作用。

集團(tuán)公司對創(chuàng)投公司領(lǐng)導(dǎo)班子（正職）基本年薪與績效年薪進(jìn)行核定。兼職董事、監(jiān)事的薪酬由集團(tuán)公司考核履職情況后單獨(dú)發(fā)放。創(chuàng)投公司高管（副職）工資總額由集團(tuán)公司根據(jù)正職人數(shù)薪酬的80%進(jìn)行核發(fā)，由創(chuàng)投公司董事會制定高管人員考核管理辦法，按照正職人員績效年薪標(biāo)準(zhǔn)的60%～90%，對副職人員績效年薪進(jìn)行自主二次分配。

創(chuàng)投公司績效總額由集團(tuán)核發(fā)，參照基金管理等金融類行業(yè)，研究制定針對公司內(nèi)部六級及以下員工的市場化績效考核獎(jiǎng)懲辦法。績效升、薪酬升；績效降、薪酬降。對業(yè)績突出、創(chuàng)利豐厚的員工個(gè)人，給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)。研究探索虛擬股權(quán)、項(xiàng)目跟投機(jī)制，實(shí)現(xiàn)管理者與公司利益捆綁，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

4.商業(yè)模式優(yōu)化與價(jià)值鏈提升

（1）聚焦集團(tuán)公司總體戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型升級，通過與大型投資機(jī)構(gòu)合作發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資母基金，搭建對內(nèi)對外投資平臺，使集團(tuán)發(fā)展向綠色化、智能化、數(shù)字化方向和價(jià)值鏈中高端延伸，提升集團(tuán)綜合服務(wù)能力。加強(qiáng)與集團(tuán)物流、園區(qū)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略協(xié)同，投資培育園區(qū)餐飲、教育營地、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，培育優(yōu)質(zhì)公司作為新的上市備選企業(yè)。

（2）根據(jù)市場趨勢合理配置資產(chǎn)，形成基金投資、項(xiàng)目投資、固定收益及現(xiàn)金管理類投資等多種形式的資產(chǎn)配置。對具有上市預(yù)期的公司或?qū)嵙?yōu)質(zhì)的上市公司，定向增發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行投資，把握好投資節(jié)奏，通過短線、中線、長線的投資組合促進(jìn)滾動(dòng)收益、持續(xù)發(fā)展，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，實(shí)現(xiàn)投資收益最大化。

5.風(fēng)險(xiǎn)控制措施

堅(jiān)持把控制風(fēng)險(xiǎn)放在首位，突出與主業(yè)協(xié)同。根據(jù)《集團(tuán)全面風(fēng)險(xiǎn)管理工作實(shí)施辦法》，創(chuàng)投公司健全以董事會、投資審查委員會、經(jīng)營部門、風(fēng)險(xiǎn)管理部門及業(yè)務(wù)部門構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)管理防線，嚴(yán)控投資風(fēng)險(xiǎn)和資金使用，實(shí)行風(fēng)控分級管理。

（1）嚴(yán)格把控流程。強(qiáng)化“項(xiàng)目篩選與立項(xiàng)→盡職調(diào)查→項(xiàng)目評審與決策→投后管理→項(xiàng)目退出”投資業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)控制，完善決策體系；加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)警，深入研究項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制措施。

（2）嚴(yán)控制度風(fēng)險(xiǎn)。準(zhǔn)確把握法規(guī)政策，加強(qiáng)分析研判，確保公司經(jīng)營不觸碰紅線。根據(jù)政府及集團(tuán)要求，制定并完善涵蓋項(xiàng)目、證券、股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)等具體業(yè)務(wù)單元的管理制度。規(guī)范合同簽訂、審批程序，加強(qiáng)合同履行跟蹤，保證公司利益和股東權(quán)益不受損失。

6.人才培養(yǎng)

樹立“人才是企業(yè)發(fā)展核心資源”的理念，加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度。將企業(yè)發(fā)展與個(gè)人成長聯(lián)系起來，提升團(tuán)隊(duì)的凝聚力，把公司打造成培養(yǎng)人才、成就人才、聚集人才的平臺。重新構(gòu)建六級及以下人員市場化選人用人機(jī)制，打破“只能上、不能下”的用人機(jī)制，在不突破集團(tuán)公司定員方案基礎(chǔ)上，以合約方式招募外部金融人才團(tuán)隊(duì)，優(yōu)化現(xiàn)有人才結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)員工考取相關(guān)從業(yè)資格證，并在薪酬分配上予以體現(xiàn)。