基于大數(shù)據(jù)視角的國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作研究

國(guó)庫(kù)監(jiān)管業(yè)務(wù)重點(diǎn)課題研究小組

（中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051）

一、國(guó)家治理層面對(duì)國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管提出新要求

十九屆四中全會(huì)明確指出要實(shí)現(xiàn) “國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并提出要 “建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度” 以及 “推動(dòng)公共財(cái)政支出等重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)督機(jī)制改革和制度建設(shè)”?！督鹑诳萍及l(fā)展規(guī)劃（2019—2021年）》指出，要將金融科技打造成為金融高質(zhì)量發(fā)展的 “新引擎”，利用大數(shù)據(jù)信息實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化監(jiān)管，這是時(shí)代賦予國(guó)庫(kù)在國(guó)家治理層面上的新使命。從金融信息化監(jiān)管的角度看，將金融科技變革予以制度化，邏輯的終點(diǎn)是建立一套行之有效的監(jiān)管框架（楊帆，2019）。

伴隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、第三方支付等新技術(shù)新業(yè)態(tài)的快速興起，財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、納稅繳費(fèi)人等對(duì)國(guó)庫(kù)服務(wù)提出了新的更高要求。在金融領(lǐng)域，基于機(jī)器與機(jī)器的對(duì)話速度越來(lái)越快、范圍越來(lái)越廣、規(guī)模越來(lái)越大的新業(yè)態(tài)，對(duì)大數(shù)據(jù)信息采集、預(yù)處理、存儲(chǔ)及管理、分析及挖掘、應(yīng)用及展現(xiàn)等方面的資源投入提出了持續(xù)性要求。國(guó)庫(kù)作為央行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，經(jīng)理國(guó)庫(kù)是《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定的法定職責(zé)。因此，國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)督對(duì)大數(shù)據(jù)信息的挖掘、存儲(chǔ)、分析、統(tǒng)計(jì)等直接的監(jiān)管框架、制度與信息系統(tǒng)的先行工作已經(jīng)迫在眉睫。

二、國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)比較

（一）美國(guó)金融技術(shù)監(jiān)管延伸與監(jiān)管創(chuàng)新

美國(guó)金融科技行業(yè)發(fā)展迅猛，監(jiān)管當(dāng)局一直秉持 “負(fù)責(zé)任的創(chuàng)新” 的監(jiān)管理念，對(duì)金融科技領(lǐng)域的新生事物始終保持高度敏銳，并適時(shí)引入立法規(guī)范和監(jiān)管范圍。美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局有意識(shí)的建構(gòu)金融科技的法律框架，在理清監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制與法律框架之上，強(qiáng)化對(duì)金融科技的監(jiān)管。

（二）英國(guó)提出設(shè)立 “監(jiān)管沙箱” 安全空間

監(jiān)管沙箱（Regulatory Sandbox）是由英國(guó)金融行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority，F(xiàn)CA）設(shè)立的一個(gè)安全空間，金融科技公司、創(chuàng)新企業(yè)或金融機(jī)構(gòu)可以在監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督下，在受控環(huán)境中使用并進(jìn)行實(shí)時(shí)的模擬實(shí)驗(yàn)，F(xiàn)CA根據(jù)測(cè)評(píng)和評(píng)估的結(jié)果，判定是否給予正式的監(jiān)管授權(quán)并推廣使用該產(chǎn)品。“監(jiān)管沙箱” 能夠縮短創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)的時(shí)間，能夠擴(kuò)大監(jiān)管機(jī)構(gòu)視野，有利于金融產(chǎn)品創(chuàng)新，很大程度上豐富了監(jiān)管手段。

（三）歐盟以數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)作為主要平衡措施

歐盟注重金融數(shù)據(jù)在金融參與各部門之間的共享機(jī)制，他們認(rèn)為普適的標(biāo)準(zhǔn)能夠增強(qiáng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，更能充分發(fā)揮金融科技、金融監(jiān)管的潛力。目前，歐盟正在探討大型數(shù)據(jù)庫(kù)共享與監(jiān)管框架，這一做法將為我國(guó)金融業(yè)解決數(shù)據(jù)孤立問(wèn)題提供可借鑒性思路。

三、國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管目標(biāo)體系構(gòu)建及現(xiàn)狀分析

（一）國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管目標(biāo)體系構(gòu)建

目前，以國(guó)內(nèi)大型銀行為代表，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為企業(yè)的重要資產(chǎn)?！氨∏芭_(tái)、厚中臺(tái)、強(qiáng)后臺(tái)” 的整體戰(zhàn)略被廣泛應(yīng)用。而且，打造符合新時(shí)代特征的 “數(shù)字化中臺(tái)” 已經(jīng)成為業(yè)內(nèi)聚焦，同時(shí)，基于光學(xué)字符識(shí)別（OCR）及人工智能的物聯(lián)網(wǎng)憑證要素識(shí)別應(yīng)用技術(shù)越來(lái)越廣泛。鑒于此，央行國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管目標(biāo)亟待全面構(gòu)建實(shí)施。

1.以創(chuàng)新監(jiān)管工具為基礎(chǔ)

探索建立包容審慎的金融科技監(jiān)管機(jī)制，建設(shè)獨(dú)立的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，主要采用關(guān)系型數(shù)據(jù)庫(kù)技術(shù)以及傳統(tǒng)的BI（Business Intelligence）①BI即商業(yè)智能，最早在1996年提出，當(dāng)時(shí)將商業(yè)智能定義為一類由數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)（或數(shù)據(jù)集市）、查詢報(bào)表、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)備份和恢復(fù)等部分組成的、以幫助企業(yè)決策為目的技術(shù)及其應(yīng)用。工具，提升金融監(jiān)管工作的專業(yè)性、科學(xué)性、便利性和穿透性。從而，不斷推進(jìn)央行國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管工作，在守正、安全、普惠、開(kāi)放的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.以實(shí)現(xiàn)信息化監(jiān)管為手段

引入大數(shù)據(jù)信息應(yīng)用推廣手段，實(shí)施事前攔截、事中監(jiān)測(cè)、事后追溯。將內(nèi)控管理制度、目標(biāo)責(zé)任管理、各類檢查通報(bào)信息等充分整合形成國(guó)庫(kù)監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)電子數(shù)據(jù)事前審批過(guò)濾、偵測(cè)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，提高國(guó)庫(kù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

3.以呈現(xiàn)科學(xué)化監(jiān)管結(jié)果為標(biāo)尺

建設(shè)央行國(guó)庫(kù)電子數(shù)字監(jiān)管報(bào)告平臺(tái) （DRR）②DRR,即雙倍速率同步動(dòng)態(tài)隨機(jī)存儲(chǔ)器，通常把要永久保存的、大量的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)在外存上。，應(yīng)用數(shù)據(jù)語(yǔ)言甄別、知識(shí)圖譜分析等人工智能手段，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的數(shù)字化、規(guī)范化、科學(xué)化，強(qiáng)化信息化監(jiān)管的廣度和深度，以呈現(xiàn)科學(xué)化監(jiān)管結(jié)果為標(biāo)尺，加快國(guó)庫(kù)信息化監(jiān)管的科技加持。

（二）國(guó)庫(kù)事中事后監(jiān)管工作現(xiàn)狀

1.國(guó)庫(kù)收支電子化范圍逐步拓展

一是預(yù)算收入基本全面聯(lián)網(wǎng)。以吉林省為例，2019年，橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)電子繳稅共4,480,815筆，繼稅收收入電子化后，行政性收費(fèi)等非稅收入和社保基金收入也陸續(xù)納入聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，大部分市縣國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)聯(lián)網(wǎng)率達(dá)95%以上，部分地市接近100%，僅有少量的罰沒(méi)收入或異地稅款仍使用紙質(zhì)票據(jù)。二是國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)電子化程度普遍提高。尤其是放開(kāi)第三方支付機(jī)構(gòu)經(jīng)收財(cái)政資金之后，國(guó)庫(kù)經(jīng)收環(huán)節(jié)基本實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)處理及存檔，原始的紙質(zhì)繳款書(shū)、賬簿、檔案被電子數(shù)據(jù)信息所取代。三是支出電子化比例逐年提升。以吉林省為例，實(shí)撥和集中支付業(yè)務(wù)的電子化占比已達(dá)90%以上，2019年電子退庫(kù)業(yè)務(wù)量伴隨減稅降費(fèi)、個(gè)稅匯算清繳等政策大幅增加，2020年上半年共辦理電子退庫(kù)業(yè)務(wù)608,123筆，占全部退庫(kù)業(yè)務(wù)的99.8%，支出電子化趨勢(shì)越來(lái)越明顯，需要國(guó)庫(kù)實(shí)施信息化監(jiān)管的業(yè)務(wù)量呈倍數(shù)增漲。

2.財(cái)稅改革深化倒逼國(guó)庫(kù)提升信息化建設(shè)

金財(cái)工程、金稅三期系統(tǒng)上線運(yùn)行后，各類功能逐步開(kāi)發(fā)完善，并深入與國(guó)庫(kù)3T系統(tǒng)業(yè)務(wù)融和。征繳環(huán)節(jié)的電子化程度提升，客觀上對(duì)國(guó)庫(kù)部門預(yù)算收支的執(zhí)行、促進(jìn)和監(jiān)督作用的履職能力提出新的挑戰(zhàn)。電子數(shù)據(jù)必須用更加強(qiáng)大的電子系統(tǒng)來(lái)應(yīng)對(duì)，通過(guò)信息化改革提升經(jīng)理國(guó)庫(kù)的水平，否則，對(duì)于落實(shí) “現(xiàn)代央行”、“現(xiàn)代國(guó)庫(kù)” 以及 “國(guó)家治理層面的國(guó)庫(kù)” 等實(shí)際舉措將大打折扣。

3.傳統(tǒng)國(guó)庫(kù)監(jiān)督方式亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)

在事前監(jiān)督方面，手工模式下，對(duì)撥款和退庫(kù)依據(jù)仍然需要進(jìn)行人工審核。當(dāng)前電子化撥付背景下，各級(jí)國(guó)庫(kù)相繼創(chuàng)新研發(fā)了功能各異的審核輔助系統(tǒng)，如電子退庫(kù)審核系統(tǒng)、個(gè)稅代扣代繳手續(xù)費(fèi)解繳比例核查系統(tǒng)等等，初步實(shí)現(xiàn)了電子數(shù)據(jù)的自動(dòng)化檢索與審核。在事中和事后監(jiān)督方面，通過(guò)國(guó)庫(kù)監(jiān)管子系統(tǒng)-事后監(jiān)督系統(tǒng)控制，直接減少了人工差錯(cuò)的發(fā)生。如TCBS系統(tǒng)的額度控制、重要賬戶余額控制、預(yù)算科目使用控制和收入分成比例控制等，通過(guò)采集前一日的系統(tǒng)數(shù)據(jù)與監(jiān)管口徑進(jìn)行比對(duì)，及時(shí)查找發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)差錯(cuò)并進(jìn)行修正，國(guó)庫(kù)監(jiān)督方式也發(fā)生了較為深刻的革新。但現(xiàn)階段國(guó)庫(kù)的綜合監(jiān)管效能依然無(wú)法應(yīng)對(duì)全面的數(shù)據(jù)信息化水平，依然需要進(jìn)行全面的升級(jí)、轉(zhuǎn)型與再造。

四、國(guó)庫(kù)監(jiān)管信息化建設(shè)的資源投入及應(yīng)用方向

國(guó)庫(kù)部門要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，積極搭建 “國(guó)家金庫(kù)工程”，充分利用大數(shù)據(jù)下的信息資源和技術(shù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)，完善監(jiān)管系統(tǒng)、手段和方法，全面提升國(guó)庫(kù) “大數(shù)據(jù)” 監(jiān)管的及時(shí)性、專業(yè)性、全面性和高效性。

（一）搭建國(guó)庫(kù)監(jiān)管數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)

1.完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)有系統(tǒng)

一是優(yōu)化TCBS系統(tǒng)功能，增加對(duì)商業(yè)銀行的財(cái)政專戶、零余額賬戶以及非稅收入收繳專戶的明細(xì)信息的提取、對(duì)比、分析、審核以及監(jiān)測(cè)功能。二是強(qiáng)化橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)非稅收入直繳入庫(kù)，推廣財(cái)政支出以及退庫(kù)業(yè)務(wù)的無(wú)紙化模式，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)電子化，確保國(guó)庫(kù)各類監(jiān)管數(shù)據(jù)的提取更加及時(shí)、全面、準(zhǔn)確。三是完善TIPS數(shù)據(jù)的全面提取功能，充實(shí)TCBS有效數(shù)據(jù)庫(kù)信息，如重點(diǎn)納稅企業(yè)稅源信息等，確保國(guó)庫(kù)核心系統(tǒng)數(shù)據(jù)全面完整。

2.拓展信息獲取渠道

打破部門間的信息壁壘，充分發(fā)揮財(cái)政、稅務(wù)、人大、審計(jì)、人行國(guó)庫(kù)、人行其他部門的綜合監(jiān)管效能，依托在日常監(jiān)管所積累的數(shù)據(jù)和案例，構(gòu)建以賬戶信息為主線，資金流向?yàn)楹诵牡膰?guó)庫(kù)數(shù)據(jù)體系，打造包含政府預(yù)算、機(jī)構(gòu)主體、賬戶設(shè)置、資金流動(dòng)、行政處罰等信息的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，建立序時(shí)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)信息的高效存儲(chǔ)、快速挖掘、安全共享，便于開(kāi)展大數(shù)據(jù)監(jiān)管專項(xiàng)研究和實(shí)踐。

3.強(qiáng)化事中信息校驗(yàn)

完善TCBS系統(tǒng)對(duì)不同業(yè)務(wù)類型的數(shù)據(jù)核查系統(tǒng)，將各級(jí)國(guó)庫(kù)創(chuàng)新研發(fā)的電子退庫(kù)信息核查系統(tǒng)、個(gè)稅代扣代繳手續(xù)費(fèi)解繳比例核查系統(tǒng)、個(gè)稅匯算清繳退庫(kù)退回核查系統(tǒng)等，嵌入TCBS核心系統(tǒng)，實(shí)時(shí)對(duì)電子信息要素進(jìn)行全面核查、比對(duì)，提升國(guó)庫(kù)事中信息化監(jiān)管處理效率和精準(zhǔn)度。加快升級(jí)完善TIPS系統(tǒng)功能，不但要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的 “通道” 職能，還要更好的發(fā)揮差錯(cuò)業(yè)務(wù)的“攔截” 功能。

（二）建立智能監(jiān)管模型

一是機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面，通過(guò)對(duì)資金流入、流出數(shù)據(jù)的綜合比對(duì)、分析、監(jiān)測(cè)，建立科學(xué)的數(shù)據(jù)分析模型，對(duì)預(yù)算資金的運(yùn)轉(zhuǎn)全過(guò)程進(jìn)行高效分析，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、征繳機(jī)關(guān)、用款單位違規(guī)行為的科學(xué)篩查、全面預(yù)警、智能提示，及時(shí)預(yù)警預(yù)算資金流轉(zhuǎn)異常現(xiàn)象，幫助發(fā)現(xiàn)涉嫌違法違規(guī)主體，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊的高效現(xiàn)代化監(jiān)管模式，從而減少執(zhí)法資源可能的無(wú)效投入和浪費(fèi)現(xiàn)象。二是國(guó)庫(kù)內(nèi)部規(guī)范化方面，通過(guò)完善篩選過(guò)濾功能，建立起 “機(jī)控為主，人控為輔” 的信息化管理模式，從而提高現(xiàn)代國(guó)庫(kù)電子監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防控能力，節(jié)約國(guó)庫(kù)內(nèi)部監(jiān)督管理力量，轉(zhuǎn)型更加科學(xué)、高效的現(xiàn)代國(guó)庫(kù)。

（三）促進(jìn)國(guó)庫(kù)大數(shù)據(jù)與人工智能融合發(fā)展

一是強(qiáng)化電子數(shù)據(jù)審核。利用人工智能手段完成電子數(shù)據(jù)的審核、校驗(yàn)與分析，在合法合規(guī)的基礎(chǔ)上，將電子數(shù)據(jù)信息提交下一流程處理或者按照提示差錯(cuò)類型進(jìn)行退回，從而全面降低業(yè)務(wù)差錯(cuò)率，消除外部審核隱患。二是優(yōu)化人員管理。通過(guò)生物識(shí)別技術(shù)進(jìn)行國(guó)庫(kù)經(jīng)辦人員的身份認(rèn)證與管理，為國(guó)庫(kù)人員提供更加安全便捷的識(shí)別應(yīng)用方式，規(guī)避一手清等違規(guī)情況的發(fā)生，最大程度降低由于經(jīng)辦人員的操作風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)而可能帶來(lái)的國(guó)庫(kù)預(yù)算資金安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。