白城市海綿城市建設(shè)融資制約因素及解決路徑分析

孟 玲

（中國(guó)人民銀行白城市中心支行，吉林白城 137000）

一、引言

我國(guó)快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程破壞了原有的城市水生態(tài)環(huán)境，引發(fā)了水污染、水資源短缺、城市洪澇災(zāi)害等一系列城市發(fā)展問(wèn)題。為了城市能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，俞孔堅(jiān)、李迪華等學(xué)者借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家的城市低影響開(kāi)發(fā)理念，基于我國(guó)城市獨(dú)特的建設(shè)歷史和地理特質(zhì)，將 “海綿城市” 拓展成一套生態(tài)治水的理論和方法體系。2014年,住建部發(fā)布了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南--低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）》，開(kāi)啟了我國(guó)對(duì)海綿城市探索的序幕。2015年至2016年，國(guó)家通過(guò)海綿城市試點(diǎn)城市競(jìng)爭(zhēng)性審評(píng)，遴選出遷安、白城、福州、珠海等兩批共計(jì)30個(gè)城市作為國(guó)家級(jí)海綿城市試點(diǎn)率先進(jìn)行建設(shè)。建設(shè)海綿城市是一條城市可持續(xù)發(fā)展之路，體現(xiàn)了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中節(jié)約優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先，自然恢復(fù)為主的基本方針，是建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)和環(huán)境友好型社會(huì)的重大進(jìn)展。

然而海綿城市的建設(shè)從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是政府為公眾提供生態(tài)公共產(chǎn)品，具有投資金額大、項(xiàng)目回報(bào)期長(zhǎng)、生態(tài)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益的特點(diǎn)。根據(jù)住建部門(mén)測(cè)算，每平方公里海綿城市建設(shè)所需投資額高達(dá)1至1.5億元。2017至2019年全國(guó)平均年投資額已達(dá)4000億元，配套設(shè)施投資、污水處理費(fèi)用、后期維護(hù)費(fèi)用持續(xù)增長(zhǎng)。政府需要采用多種融資手段，實(shí)現(xiàn)公共利益、社會(huì)利益、生態(tài)效益協(xié)調(diào)最大化，解決海綿城市融資難題。

二、白城市海綿城市建設(shè)及融資現(xiàn)狀

白城市海綿城市建設(shè)暨老城區(qū)綜合提升改造工程前期總投資額43.5億元，其中，中央財(cái)政海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼12億元，吸納社會(huì)資本8億元，省轉(zhuǎn)貸資金2億元，銀行貸款21.5億元。項(xiàng)目面積總計(jì)38平方公里，其中海綿城市示范區(qū)面積22平方公里，擴(kuò)容面積16平方公里，后期隨著建設(shè)擴(kuò)容投資金額進(jìn)一步擴(kuò)大。

（一）專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于開(kāi)展中央財(cái)政支持海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政對(duì)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼，補(bǔ)助數(shù)額依據(jù)城市分檔確定，直轄市每年6億，省會(huì)城市每年5億，其他城市每年4億元，采用PPP模式到達(dá)一定比例的，可以按上述基數(shù)獎(jiǎng)勵(lì)10%。白城市可以獲得每年4億元，為期三年的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼資金。后期經(jīng)考評(píng)驗(yàn)收合格，又獲得1.2億元補(bǔ)貼資金。中央財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼發(fā)揮著 “四兩撥千斤” 的作用，不僅撬動(dòng)海綿城市方面的社會(huì)投資，更吸引了有實(shí)力的企業(yè)廣泛參與到城市建設(shè)當(dāng)中去，有力地帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民就業(yè)。

（二）PPP融資

在南干渠匯水部分，采用了PPP建設(shè)模式。項(xiàng)目包含新建工程與存量工程兩部分，存量工程采用委托運(yùn)營(yíng)模式，新建工程采用建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交模式（BOT）。其中存量工程86項(xiàng)，投資5.95億元；新建工程78項(xiàng)，投資8億元，含資本金1.6億元，社會(huì)融資6.4億元。相較于政府獨(dú)立承包工程建設(shè)，采用利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的PPP模式優(yōu)勢(shì)明顯。一是利于節(jié)約項(xiàng)目成本。每年將節(jié)約包括人工、工程用車(chē)、維護(hù)設(shè)備在內(nèi)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用近380萬(wàn)元。同時(shí)，企業(yè)較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性和良好的運(yùn)營(yíng)服務(wù)能夠有效延長(zhǎng)項(xiàng)目使用壽命，只道路建設(shè)周期一項(xiàng)就延長(zhǎng)了5年。二是保證基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量。政府考核付費(fèi)模式避免了工程質(zhì)量不合格、設(shè)備得不到及時(shí)維修、小區(qū)物業(yè)屢屢棄管等現(xiàn)象，提高了工程整體質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效果。

（三）商業(yè)性貸款

海綿城市作為一項(xiàng)長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，充分發(fā)揮政策性金融的作用，積極開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下多種創(chuàng)新信貸產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，加大對(duì)海綿城市的中長(zhǎng)期信貸支持。白城市海綿城市建設(shè)商業(yè)性貸款由白城市A國(guó)有大型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)承貸，A銀行立足服務(wù)城市、服務(wù)民生，為白城市海綿城市建設(shè)量身制定融資方案，以 “互聯(lián)網(wǎng)+” 為抓手，提供投融貸一攬子金融服務(wù)，以行司聯(lián)動(dòng)、集團(tuán)合成迅速反應(yīng)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全程跟進(jìn)，做到資金隨用隨提，著力保證了建設(shè)資金供給。

（四）國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金

國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金是由國(guó)家增發(fā)一定規(guī)模的國(guó)債，轉(zhuǎn)貸給省級(jí)政府，用于地方農(nóng)林水利、交通建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造等方面項(xiàng)目建設(shè)投資。白城市海綿城市建設(shè)項(xiàng)目屬于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，建設(shè)年限超過(guò)兩年，符合國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金項(xiàng)目使用的管理規(guī)定，按照中西部地區(qū)的還貸標(biāo)準(zhǔn)，還款期限可為十年，年利率為5%，資金從財(cái)政部撥款之日即開(kāi)始計(jì)息。省政府根據(jù)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，決定還款資金的來(lái)源，并由省級(jí)財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)借、統(tǒng)籌、統(tǒng)還。

三、白城市海綿城市融資制約因素

（一）地方財(cái)力有限

海綿城市作為全民共享的公共產(chǎn)品，政府承擔(dān)著主要建設(shè)責(zé)任，財(cái)務(wù)壓力自然也落到地方財(cái)政上。海綿城市項(xiàng)目工程難度越大、建設(shè)水平越高、投資額越大，越顯得只依靠財(cái)政力量難以為繼。白城市海綿城市建設(shè)后期投入資金擴(kuò)大到68億元，而2019年全市一般預(yù)算全口徑財(cái)政收入只有68.98億元，資金投入量可見(jiàn)一斑。項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)僅占比總投資額的19.41%，并且，財(cái)政資金逐年下?lián)艿膿芸罘绞胶桶词屑?jí)、區(qū)級(jí)比例分級(jí)留存的制度規(guī)則，在一定程度限制了資金的靈活使用。另外，無(wú)論是省轉(zhuǎn)貸資金還是商業(yè)性貸款，最后還是考驗(yàn)著地方政府的 “造血能力” 和還款能力。

（二）招商引資困難

政府雖然鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)，但引資工作的開(kāi)展也比較困難。單純對(duì)于海綿城市這一項(xiàng)目本身來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于生態(tài)效益。它帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益通常體現(xiàn)在節(jié)約治污成本、用水成本等資源使用的成本降低上，還有一部分體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境的提高帶來(lái)的周邊地價(jià)增值和拉動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)等附加作用上，具有見(jiàn)效慢、回報(bào)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，對(duì)社會(huì)資本的吸引力并不強(qiáng)。政府再主動(dòng)出擊，企業(yè)也得綜合考量成本和收益的平衡問(wèn)題。

（三）銀行貸款依賴度高，缺乏抵押擔(dān)保手段

海綿城市銀行貸款占到總投資額31.62%。從質(zhì)押方式上看，由于水利設(shè)施沒(méi)有權(quán)證，也不能以水費(fèi)或者其他帶有公共屬性的費(fèi)用作為抵押或質(zhì)押，國(guó)家也沒(méi)有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償措施，所以海綿城市項(xiàng)目建設(shè)貸款，通常是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議項(xiàng)下應(yīng)收賬款作為質(zhì)押融資。根據(jù)修訂后的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》，應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓登記的期限可延長(zhǎng)至30年，這使采用市場(chǎng)化手段建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目更加便利，但是貸款是否超出地方政府財(cái)政能力，是否構(gòu)成了隱性債務(wù)，這都是值得注意的問(wèn)題。

（四）PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

根據(jù)《白城市海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核辦法》，PPP項(xiàng)目按照日?？己?、按季考核和不定期考核的考核方式，根據(jù)雨水總量控制目標(biāo)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、雨水管渠系統(tǒng)結(jié)構(gòu)性和功能性缺陷治理、排水要求、運(yùn)行維護(hù)要求等五項(xiàng)指標(biāo)執(zhí)行情況綜合評(píng)分付費(fèi)。目前服務(wù)費(fèi)均攤到每年的財(cái)政預(yù)算支出上是7700萬(wàn)元左右。一旦政府拖欠費(fèi)用，可能會(huì)給投資企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，更會(huì)影響海綿城市的后期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)。還有，合同時(shí)間跨度過(guò)長(zhǎng)使得靈活性降低，難以應(yīng)付發(fā)展當(dāng)中的未知變量，出現(xiàn)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較高。

四、解決路徑分析

（一）創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務(wù)，拓展多元融資渠道

金融機(jī)構(gòu)要突破海綿城市融資瓶頸，積極參與到海綿城市建設(shè)中來(lái)。一是充分發(fā)揮政策性金融的作用，以優(yōu)惠利率，信貸考核獎(jiǎng)勵(lì)，財(cái)政貼息等方式鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)海綿城市建設(shè)的信貸支持。二是創(chuàng)新?lián)７绞健？梢砸皂?xiàng)目預(yù)期收益權(quán)為擔(dān)保創(chuàng)新貸款品種，還可以由政府牽頭，由主管部門(mén)、財(cái)政、銀行共同設(shè)立擔(dān)?；穑晟骑L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)信貸投放。三是加大資本市場(chǎng)參與度，創(chuàng)新海綿城市綠色金融產(chǎn)品。如發(fā)行海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)綠色債券，探索排污權(quán)和水權(quán)等二級(jí)市場(chǎng)交易產(chǎn)品，推進(jìn)海綿城市綠色金融創(chuàng)新機(jī)制建設(shè)，建立海綿城市功能有償使用制度。

（二）規(guī)范優(yōu)化PPP模式，保障長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)

一是規(guī)范PPP模式的應(yīng)用。國(guó)家要加強(qiáng)規(guī)范化的管理和指導(dǎo)，不斷完善PPP模式的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，突出行業(yè)合同示范文本的鮮明特性、靈活性、實(shí)用性。二是加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管，完善考核制度。按照合同約定跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，統(tǒng)籌單個(gè)項(xiàng)目考核和整體項(xiàng)目考核狀況，嚴(yán)格依照考核制度評(píng)價(jià)項(xiàng)目質(zhì)量。三是重視后期維護(hù)，確保長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)。選擇業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定的專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)，將海綿城市后期運(yùn)營(yíng)和城市原有的運(yùn)營(yíng)管理有機(jī)結(jié)合，提升整體運(yùn)營(yíng)水平和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

（三）構(gòu)建經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與

政府可以制定經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，加大私人部門(mén)海綿建設(shè)參與度。一是擴(kuò)大市場(chǎng)參與主體，篩選優(yōu)質(zhì)的中小企業(yè)加入到建設(shè)中來(lái)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的資金撬動(dòng)能力，但必須同時(shí)保證風(fēng)險(xiǎn)紅線不動(dòng)搖，項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力不降低。二是可以將綠色基礎(chǔ)設(shè)施的安裝和使用作為城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的硬性要求，并通過(guò)土地、財(cái)政和信貸系列優(yōu)惠政策組合，降低開(kāi)發(fā)和建設(shè)的成本費(fèi)用。三是以水費(fèi)減免或發(fā)放補(bǔ)貼的形式鼓勵(lì)居民安裝雨水收集排放設(shè)施，增加綠色基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋率，以更低的成本達(dá)到海綿城市建設(shè)目標(biāo)效果。

（四）促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，鼓勵(lì)海綿產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國(guó)海綿城市建設(shè)不是一朝一夕的事，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)發(fā)展階段以后，海綿城市最終要向全國(guó)普及推廣，由 “海綿城市” 發(fā)展成 “海綿國(guó)土”，成為以后生態(tài)城市建設(shè)的普遍思路，這也是城鎮(zhèn)化與生態(tài)資源和諧發(fā)展，踐行可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展道路的迫切要求。海綿產(chǎn)業(yè)及其配套產(chǎn)業(yè)擁有長(zhǎng)足的發(fā)展空間和極大商業(yè)市場(chǎng)前景，特別是如果國(guó)家施行政策，強(qiáng)制要求雨水收集裝置在全國(guó)范圍內(nèi)普及，那么相關(guān)材料、設(shè)施及配件將會(huì)產(chǎn)生巨大的市場(chǎng)需求。地方政府可以根據(jù)已有的自然資源稟賦，結(jié)合當(dāng)?shù)毓I(yè)企業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，支持海綿企業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。