大學(xué)治理中存在的問題及根源分析

●高明燁

20 世紀(jì)90年代以來，我國高等教育事業(yè)迅猛發(fā)展，國家對(duì)于高等教育給予各方面的支持。但是高校教育質(zhì)量沒有顯著提升、公共資源使用效率低下，受到社會(huì)輿論的關(guān)注和質(zhì)疑。同時(shí)，從科研到學(xué)術(shù)、從基建到招生，高校學(xué)術(shù)腐敗、經(jīng)濟(jì)腐敗案件頻見報(bào)端，牽涉的人員范圍涉及學(xué)校方方面面，腐敗行為形形色色。高校會(huì)發(fā)生這些問題，說到底是大學(xué)治理存在著比較嚴(yán)重的問題。

一、大學(xué)治理概念及內(nèi)涵

1995年，全球治理委員會(huì)中研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》將“治理”的定義為：各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事物的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。而大學(xué)治理可以表述為：一整套相互協(xié)調(diào)的、正式或非正式的動(dòng)態(tài)的機(jī)制，用來協(xié)調(diào)現(xiàn)代大學(xué)各個(gè)利益相關(guān)者包括政府、學(xué)校、教師、學(xué)生等之間的關(guān)系，使得現(xiàn)代大學(xué)價(jià)值最大化，以有效地為社會(huì)培養(yǎng)所需要的人才。其本質(zhì)上是對(duì)于大學(xué)因存在多種利益關(guān)系而形成的組織特性，以及其相互作用機(jī)理的研究。按照大學(xué)各個(gè)利益相關(guān)者與大學(xué)本身的關(guān)系特征，可將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)分為大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)對(duì)于協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部利益相關(guān)者進(jìn)行決策權(quán)行使以及利益分配方面，更能直接、完整地影響高校治理效能和辦學(xué)效益，是高校提高治理能力的重點(diǎn)。

二、我國大學(xué)治理推進(jìn)進(jìn)程

我國的大學(xué)治理可以追溯到民國時(shí)期，20 世紀(jì)20～30年代，以蔡元培為代表的大學(xué)校長們對(duì)中國大學(xué)制度進(jìn)行了積極的探索，并試圖建立起教授治校等現(xiàn)代的大學(xué)治理體系，但在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，有關(guān)理論探討和實(shí)踐探索未能進(jìn)一步向前邁進(jìn)。1917年，蔡元培就任北京大學(xué)校長，在此之前，北京大學(xué)具有典型的科層化組織結(jié)構(gòu)，衙門作風(fēng)和官僚積習(xí)嚴(yán)重，學(xué)問研究之風(fēng)低迷。蔡元培對(duì)此進(jìn)行大力整頓，打破原有的集權(quán)管理，將校長權(quán)力逐步分化，教授共享“治校權(quán)力”。這種民主管理思想，有力地調(diào)動(dòng)了教師的工作積極性，使北京大學(xué)轉(zhuǎn)變成為新文化運(yùn)動(dòng)的中心，爆發(fā)了“五四”運(yùn)動(dòng)后成為中國馬克思主義的傳播陣地。

新中國成立后，我國大學(xué)治理大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)進(jìn)程：

（一） 新中國成立后30 多年間（1949- 1977年）

新中國成立后的30 多年間，我國大學(xué)治理是以政府為主導(dǎo)，在特殊的歷史時(shí)期，更多強(qiáng)調(diào)的是完成政治使命、滿足國家需要，中央和地方對(duì)大學(xué)治理權(quán)力關(guān)系分配是集權(quán)與分權(quán)交替進(jìn)行，大學(xué)在制定政策、配置資源、規(guī)劃建設(shè)、人事制度等方面都由政府制定。新中國成立初期，對(duì)民國時(shí)期遺留的高等院校先接管、接收、接辦再逐步改造，形成由國家支配的大學(xué)治理管理體系。宏觀管理體制上，大部分高校歸地方管理，權(quán)力下放卻造成了教育質(zhì)量下降、教育秩序也比較混亂，后于1963年中央重新收回高等教育的管理權(quán)。

（二） 改革開放后30 多年間（1978- 2009年）

這30 多年是我國大學(xué)治理恢復(fù)重建和改革發(fā)展時(shí)期，圍繞著大學(xué)辦學(xué)的自主權(quán)限以及高校治理架構(gòu)來開展，積極探索“校長負(fù)責(zé)制”以及簡(jiǎn)政放權(quán)、擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)等，1998年頒布的《中華人民共和國高等教育法》，從法律上規(guī)定了高校的領(lǐng)導(dǎo)體制及行為主體權(quán)責(zé)，肯定了高校部分辦學(xué)自主權(quán)。分為兩個(gè)階段：

1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國高等教育事業(yè)開始恢復(fù)，大學(xué)治理結(jié)構(gòu)再次回到“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理”的集權(quán)狀態(tài)。此后，上海部分高校領(lǐng)導(dǎo)集體呼吁給予高校一點(diǎn)自主權(quán)，這成為相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)大學(xué)治理變革的關(guān)鍵點(diǎn)，同時(shí)逐步實(shí)行校長負(fù)責(zé)制的嘗試，后定為“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。

黨的十四大后，我國正式進(jìn)入改革開放新階段。1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》中提出擴(kuò)大高校辦學(xué)自權(quán)，使高校成為面向社會(huì)自主辦學(xué)的法人實(shí)體，政府對(duì)學(xué)校轉(zhuǎn)為宏觀管理。但未能落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。直到1998年《中華人民共和國高等教育法》的頒布為我國的大學(xué)治理變革引入“法制因素”，保障了“法人治理”。

（三）全面深化改革時(shí)期（2010年至今）

隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立以及社會(huì)主義法制體系的逐步形成，我國大學(xué)治理變革中有了“市場(chǎng)因素”和“法制因素”，但長期形成的弊端難以使大學(xué)治理短時(shí)間內(nèi)達(dá)到目標(biāo)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010- 2020年）》中提出要建設(shè)“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度，構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間新型關(guān)系”“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”“完善治理結(jié)構(gòu)”等內(nèi)容。黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革，大學(xué)治理改革是國家治理改革的重要部分之一，這將成為我國大學(xué)治理變革的關(guān)鍵時(shí)期，高等教育理念、體制機(jī)制將進(jìn)一步發(fā)展完善。

三、我國大學(xué)治理存在問題及根源分析

探索建立現(xiàn)代大學(xué)制度是當(dāng)前高等教育改革的難點(diǎn)，其中推進(jìn)大學(xué)治理是關(guān)鍵，尤其是大學(xué)內(nèi)部治理的變革，更加有力地推動(dòng)大學(xué)由內(nèi)到外、自下向上發(fā)展和前進(jìn)。但當(dāng)前，大學(xué)治理還存在很多問題，本文著重從內(nèi)部治理角度進(jìn)行分析。

（一）行政權(quán)力官僚化傾向嚴(yán)重

一方面，政府對(duì)大學(xué)采取的是行政化的治理方式，高校主要由政府興辦，高校的運(yùn)行管理受到政府部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，高校領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，招生規(guī)模及專業(yè)設(shè)置、教師編制及教學(xué)評(píng)估等受制于政府教育管理部門，經(jīng)費(fèi)也靠政府撥款，造成了高校人、財(cái)、物等相關(guān)權(quán)力都掌握在政府手中，高校被政府行政力量牢牢控制；另一方面，中國大學(xué)的管理機(jī)制也造成了大學(xué)本身管理的類政府化和官僚化的特性，本應(yīng)是教育、科研機(jī)構(gòu)的高校，卻按照行政機(jī)關(guān)模式設(shè)置機(jī)構(gòu)，以及相關(guān)人員給予相應(yīng)的行政級(jí)別，相應(yīng)的薪資、待遇也按相應(yīng)行政級(jí)別配給，行政權(quán)力占有和支配資源，本應(yīng)作為學(xué)術(shù)召集人的院長、系主任等，成為行政體系中的領(lǐng)導(dǎo)干部，其手中掌握著教學(xué)成果評(píng)價(jià)、科研項(xiàng)目評(píng)審甚至是教師職稱評(píng)定等，不可避免地看到行政權(quán)力干預(yù)教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)的影子，學(xué)術(shù)權(quán)威依附于行政權(quán)威，使得大學(xué)權(quán)力觀念畸形發(fā)展，行政權(quán)力過分強(qiáng)化，學(xué)術(shù)問題也用慣用的行政化思維去解決和治理。

（二）內(nèi)部組織體系結(jié)構(gòu)不合理

大學(xué)的組織結(jié)構(gòu)就是“大學(xué)組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)要素在外部環(huán)境諸要素的作用下組成的具有一定關(guān)系的組織形式?！蔽覈髮W(xué)都是采取校、院、系直線職能式組織結(jié)構(gòu)，這種行政系統(tǒng)科層式體制不合適用來管理大學(xué)，難以科學(xué)劃分三個(gè)管理層次的責(zé)、權(quán)、利；大學(xué)內(nèi)部組織體系結(jié)構(gòu)幾乎照搬行政機(jī)構(gòu)，龐大臃腫、人員冗余，容易造成人浮于事、效率低下；大學(xué)組織體系缺乏系統(tǒng)規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，機(jī)構(gòu)各自為政，內(nèi)部規(guī)章制度不夠統(tǒng)一及系統(tǒng)，“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重；行政機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)組織之間權(quán)責(zé)不明確、層次不清晰，學(xué)術(shù)組織常常被泛化為行政機(jī)構(gòu)。

（三）決策權(quán)力分配不科學(xué)

大學(xué)決策權(quán)力主要包括政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力。政治的導(dǎo)向指引教育的方向，政治權(quán)力保障黨的教育方針的貫徹落實(shí)；行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力是一對(duì)基本矛盾，兩者之間要平衡協(xié)調(diào)；民主權(quán)力是是高校師生員工表達(dá)利益訴求、參與學(xué)校民主管理的權(quán)力，也是保證政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力平衡運(yùn)行的基礎(chǔ)。目前，大學(xué)決策權(quán)力分配主要存在的問題是：政治權(quán)力異化，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，但往往過分強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力，政治權(quán)力統(tǒng)領(lǐng)行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力及民主權(quán)力；行政權(quán)力泛化，過于集中于行政系統(tǒng)，各級(jí)“領(lǐng)導(dǎo)”以學(xué)術(shù)權(quán)威、學(xué)科帶頭人、學(xué)術(shù)骨干、“雙肩挑”教授等雙重身份參與學(xué)術(shù)事務(wù)，以行政思維處理學(xué)術(shù)決策，甚至行政手段干涉學(xué)術(shù)資源分配；學(xué)術(shù)權(quán)力虛化，學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)往往作為行政的代言或直接學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)行政化，學(xué)術(shù)權(quán)力被嚴(yán)重淡化；民主權(quán)力弱化，教代會(huì)選舉的代表其參與民主管理及監(jiān)督的選舉權(quán)及投票權(quán)常常在現(xiàn)實(shí)中被形式化和過程化，沒有真正發(fā)其民主權(quán)力的作用。

（四）大學(xué)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制缺位

對(duì)大學(xué)運(yùn)行的監(jiān)督按來源可以分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，外部監(jiān)督主要有上級(jí)教育主管部門監(jiān)督、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門監(jiān)督、外部輿論監(jiān)督等，內(nèi)部監(jiān)督主要有學(xué)校黨委監(jiān)督、學(xué)校紀(jì)委監(jiān)督、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督、教職工代表大會(huì)及師生員工監(jiān)督等。目前，對(duì)高校運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制不足以滿足現(xiàn)代大學(xué)制度下的制約及監(jiān)督要求，主要是兩個(gè)方面：一方面是外部監(jiān)督的缺位，教育主管部門、上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門等管轄單位多，監(jiān)督范圍廣，監(jiān)督手段和力量受限，難以對(duì)所有高校有面面俱到的監(jiān)督，多是以下發(fā)文件、召集會(huì)議等方式布置自檢，部分抽查；另一方面，大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督的缺失，缺乏主動(dòng)出擊的動(dòng)力機(jī)制，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督不受重視，且人員力量不足難以滿足工作需要，員工的制約和監(jiān)督機(jī)制缺失，沒有參與監(jiān)督的平臺(tái)，監(jiān)督手段匱乏。

四、高校治理存在問題的根源分析

大學(xué)治理不是一個(gè)抽象的理論，我國的高校治理也是特定的歷史和時(shí)代的產(chǎn)物。上述高校治理存在的問題的根源：一是受我國傳統(tǒng)文化影響，形成政府包辦一切的觀念，且高校領(lǐng)導(dǎo)任用方式的影響，由政府任命，并很大程度上是作為官員的概念來任命，甚至不懂教育的黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)被提拔任命為校長，這就容易導(dǎo)致高校過度行政化；二是政府對(duì)大學(xué)實(shí)行以行政權(quán)力為主的管理，權(quán)力占有和支配資源；三是新中國成立后，大學(xué)與科學(xué)院分離，大學(xué)的學(xué)術(shù)力量被嚴(yán)重削弱，學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)內(nèi)部被邊緣化；四是大學(xué)章程建設(shè)滯后，未能理順大學(xué)的基本治理結(jié)構(gòu)，未能構(gòu)建和平衡好行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力的關(guān)系，大學(xué)運(yùn)行規(guī)章制度不健全，且外部監(jiān)督不得力、內(nèi)部監(jiān)督不夠力。