粵港澳大灣區(qū)建設背景下南沙空間結構優(yōu)化對策建議

葛志專 巫細波

一、引言

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出要“合理統(tǒng)籌解決廣州南沙新增建設用地規(guī)模，調整優(yōu)化城市布局和空間結構”，要求把南沙高質量發(fā)展放在粵港澳大灣區(qū)建設的大格局下做好頂層設計，把整個空間區(qū)域放在灣區(qū)甚至全國的大布局中進行系統(tǒng)性謀劃。為此必須牢牢圍繞戰(zhàn)略定位，堅持問題導向，突出南沙特色，把握好城市開發(fā)建設趨勢和特點，發(fā)揮制度先行、政策優(yōu)越的優(yōu)勢，盡早審視當下開發(fā)建設中的問題，避免城市開發(fā)建設“老路”，精細化謀劃好建設“藍圖”，全面提升城市規(guī)劃建設管理水平，高質量高標準建設好粵港澳全面合作示范區(qū)、廣東省高水平對外開放門戶樞紐、廣州城市副中心。

二、城市空間開發(fā)建設的主要趨勢

（一）實行多規(guī)合一，法治保障“一張藍圖畫到底”

西方發(fā)達國家已經基本完成工業(yè)化時代城市空間規(guī)劃格局，但在信息化革命下，許多全球城市都在進行新時期的城市空間布局的整體性、多維度的再升級，規(guī)劃的多樣合一依然重要。在我國，黨的十八大以來，黨中央對國土空間規(guī)劃提出一系列具體要求，特別是要實現多規(guī)合一，堅持規(guī)劃立法。國土空間資源發(fā)展、保護、銜接、管理等規(guī)劃問題在“一張藍圖”編制將是我國城市城市規(guī)劃未來發(fā)展趨勢[1]，要從制度上建立科學規(guī)劃機制。

（二）重視發(fā)展質量，規(guī)避工業(yè)化時代的“大城市病”現象

發(fā)展不平衡不充分是世界各國面臨的共同問題。我國城市的功能和布局大幅改善提升，也累積了許多不協(xié)調不平衡問題，“城市病”現象顯著，城市空間呈現“攤大餅”式擴張，大城市升級改造綜合成本劇增。新時期，追求城市高質量發(fā)展成為時代共識，特別是對超大城市、國家中心城市而言，更加需要率先推動以可持續(xù)發(fā)展理念推動城市的高質量發(fā)展[2-3]，追求人與自然和諧發(fā)展，經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，實現城市可持續(xù)發(fā)展。

（三）迎接信息時代，數字城市與現實城市同步規(guī)劃建設

新一輪科技與產業(yè)革命正加速到來，對城市生產運營和治理方式將產生顛覆性影響，建設智慧城市和與現實城市高度同步的數字城市建設成為趨勢[4-5]。以雄安新區(qū)為代表，新一代城市同步規(guī)劃建設數字城市，從建城之初就對基礎設施、城市治理體系進行完整的數字化設計，促進實體城市與數字城市同步規(guī)劃建設，同時圍繞智慧城市建設需求，發(fā)展信息技術產業(yè)以及數字服務業(yè)。城市基礎設施和實體空間建設的同時，城市將實現數字化，城市數據資源將給城市帶來巨大價值。

（四）開放協(xié)同發(fā)展，從“資源競爭、零和博弈”向“創(chuàng)新驅動、合作共贏”轉型

20 世紀80 年代以來，全球化、區(qū)域一體化進程加速，世界人口和資源加速向城市群、都市圈集聚。城市群成為經濟體參與全球競合的主導形態(tài)。地域分工更加全球化、網絡化，城市之間依靠傳統(tǒng)要素增長、零和博弈式的競爭方式正在向依靠技術創(chuàng)新、知識增長、合作共贏轉型。我國城市（群）間也正由競爭走向協(xié)同,城市（群）之間的頂層規(guī)劃、治理機制、平臺建設、政策制定、體制機制越來越注重協(xié)同發(fā)展、共商共建、共管共治[6-8]。

（五）注重回歸自然，建設生態(tài)城市成為必然趨勢

在人類社會不同發(fā)展階段，生活生產生態(tài)空間在城市空間演化中的作用不同。農業(yè)文明時代，生活空間占據主導，城市經濟社會活動規(guī)模小、內容簡單；工業(yè)文明時代，生產空間急劇擠占生態(tài)空間、生活空間。當前，大部分的工業(yè)經濟體正由后工業(yè)文明時代走向生態(tài)文明時代，綠色城市、低碳城市成為城市轉型的新形態(tài)，城市空間轉型將以生產空間為主導向生態(tài)優(yōu)先、生活空間主導、生產生活生態(tài)空間統(tǒng)籌協(xié)調的空間優(yōu)化模式轉變，以構建宜居、自然、綠色的城市空間結構。

三、當前南沙空間開發(fā)中的主要問題

（一）空間開發(fā)邊規(guī)劃邊建設，不夠注重開發(fā)時序

20 世紀90 年代至今，南沙的發(fā)展定位不斷演變，城市總體規(guī)劃、土地使用總體規(guī)劃等多次調整變更（表1），在南沙快速發(fā)展的同時，也必須看到以下問題：

一是南沙可開發(fā)利用空間越來越少，20 世紀90 年代以來形成的中低端產業(yè)難以轉移、空間固化特征明顯，空間開發(fā)更加碎片化，空間利用的效率有待進一步提高，城市建設“四面開花”的現象比較普遍，產業(yè)的地均產出并沒有顯著增加，相比周邊區(qū)域城市功能、產業(yè)布局質量有待進一步提升。二是沒有突出南沙作為大灣區(qū)區(qū)位中心的地位，空間開發(fā)定位與全區(qū)的戰(zhàn)略定位有一定差異。在灣區(qū)層面，空間上與珠三角、港澳全面合作的特征不顯著。在副中心層面，空間上承載中心城市功能的特征不顯著。特別是對未來的空間用途的精細化規(guī)劃并不清晰。三是當前的空間規(guī)劃利用用途主要是根據目前已有的產業(yè)項目而定，未考慮到可持續(xù)性，且預留空間不突出。四是南沙城市規(guī)劃中存在前瞻性不足、約束性不強、“一任領導一任規(guī)劃”等問題，如何更好地科學規(guī)劃、長遠規(guī)劃、更有力地執(zhí)行規(guī)劃成為重要課題。

表1 南沙功能定位的變遷與城市空間布局特征

（二）城鄉(xiāng)空間落差明顯，潛在治理難度與建設成本加大

表2 至2020年南沙土地用途規(guī)劃單位：平方公里

南沙從郊區(qū)、農業(yè)區(qū)起步，多年來以經濟增長為優(yōu)先導向，在快速工業(yè)化進程中難以避免城鄉(xiāng)二元結構現象。一是農業(yè)空間保護與開發(fā)潛在壓力增大。至2020 年，南沙農用地占比達41%，且具有剛性約束性，如以香港、新加坡等城市為南沙發(fā)展標桿，未來必然面臨城鎮(zhèn)建設用地、產業(yè)用地不足的問題（表2）。近幾年來，南沙的建設用地已經通過易地置換土地指標等方式實現占補平衡，未來進一步置換農用地用途的成本將越來越高。

二是農村空間治理壓力與成本加大。南沙都市化程度整體仍然不高，目前僅有2 個街道，常住人口僅73 萬人，且多為南沙屬地原鎮(zhèn)村居民，但“城市病”已經出現：“城中村”“城邊村”“遠郊村”較多，城鄉(xiāng)空間的落差十分明顯，衍生出違法建設突出、房屋出租秩序混亂、環(huán)境衛(wèi)生臟亂、社會治安形勢嚴峻等問題，必將大幅增加未來升級改造的成本，亟需加大城市更新和鄉(xiāng)村提升的力度，預防和治理城市空間衍生相關問題?，F代化的城市綜合服務功能遠遠不足，村鎮(zhèn)布局與工業(yè)廠房交叉布局，部分村鎮(zhèn)集體用地用途低效或與全區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃方向不匹配，針對村集體的集體建設用地缺乏統(tǒng)一、強有力的規(guī)劃引導和約束。村落的空間形態(tài)與南沙未來建設國際化城市、濱海城市的定位形成明顯反差。

（三）城市功能品質有待提升，需更注重數字城市建設

城市建設的空間布局必須與南沙未來城市定位、全球城市發(fā)展的趨勢相呼應。目前南沙的城市建設方式與未來城市的形態(tài)和功能還存在差距，城市建設理念需要進一步提升。

一是與高水平對外開放門戶樞紐城市的定位不相匹配。該類國際開放型區(qū)域往往是國際風貌、現代城市、國家開放形象的典范，如新加坡、中國香港、阿姆斯特丹、首爾、法蘭克福等。南沙城市設計理念、風格和主色調仍未形成體系，沒有形成特色鮮明的城市形象和城市標識，國際化元素塑造不夠，“千城一面”現象突出，有關城市規(guī)劃的指標體系較為傳統(tǒng)、創(chuàng)新不足。

二是與建設粵港澳優(yōu)質生活圈的示范區(qū)有差距。城市功能設施配置僅能滿足本地人的需求，公共服務水平還難以達到國際化水平，不能匹配服務全球人才需求，與知識經濟時代的產業(yè)鏈運營環(huán)境還不完全匹配，同時嶺南本土風貌不夠彰顯。

三是城市建設并未體現未來智慧城市的特點，如城市運營管理智慧、智能建筑、智慧交通系統(tǒng)、智能生活系統(tǒng)。且中心區(qū)域空間的高密度建設可能造成未來預留空間不足，為未來城市治理升級和城市規(guī)劃更新帶來潛在挑戰(zhàn)。

（四）共建共享協(xié)同不足，與灣區(qū)城市全面對接有待深化

南沙定位為粵港澳全面合作示范區(qū)，“全面合作”成為其區(qū)別于其他重大平臺的核心特征。然而，多年來南沙難以接受中心城區(qū)輻射，也較少與周邊城市共同發(fā)展，呈現孤立發(fā)展狀態(tài)。

一是缺乏與灣區(qū)城市高效的合作共建機制，“獨自為政”行政區(qū)主導特征依然明顯。南沙發(fā)展中存在的主要問題之一就是缺乏協(xié)同，行政區(qū)經濟色彩濃，在建設機制、規(guī)劃對接、重大平臺共建等方面的協(xié)同對接或一體化都還需進一步增強，如東岸快速集聚的人口與公共服務資源并未進入人口承載力較強的南沙，城市之間的戰(zhàn)略協(xié)同明顯不足。

二是空間功能布局與南沙粵港澳全面合作示范區(qū)定位仍有差距。目前的“一心四片區(qū)”中，主要明確了未來的空間產業(yè)布局方向，僅在南沙中心區(qū)明確體現出港澳合作的特征，其他四個片區(qū)均無顯著的與港澳、與珠三角城市群合作特征，與港澳、珠三角城市合作規(guī)模、分工體系都還需大力提升（表3）。

表3 南沙“一心四片區(qū)”主要功能定位

三是在交通樞紐空間對接層面，南沙并未成為交通中心、樞紐區(qū)域。隨著港珠澳大橋、深中通道、虎門大橋、南沙大橋的通車運營，珠江東西兩岸的市場一體化將加速推進，傳統(tǒng)上經過廣州、南沙的人流、物流的流通路徑可能發(fā)生重大變化，特別是東岸中心城市對西岸的輻射能力將顯著提升。而四大樞紐通道與南沙的直接聯(lián)通性較弱，南沙地理中心的區(qū)位優(yōu)勢可能在中短期內難以轉化為資源集聚優(yōu)勢，且在國際航運樞紐建設方面，當前西岸貨源腹地市場與深圳、香港航運樞紐更為緊密，通道全部開通運營后，可能進一步削弱南沙航運腹地市場。

四是在產業(yè)空間對接層面，南沙并未成為灣區(qū)產業(yè)合作中心。在產業(yè)合作層面，當前南沙主要的工業(yè)企業(yè)仍是日資及內地企業(yè)，港澳及珠三角城市產業(yè)還較少集聚南沙，工業(yè)產值前20 名企業(yè)中，無一家企業(yè)來自香港或珠三角其他城市（表4）。近幾年來引進的34 個世界500 強企業(yè)項目，主要是央企、國企投資項目。在服務業(yè)領域，由于行業(yè)從業(yè)規(guī)則與港澳尚未充分對接，港澳企業(yè)投資經營的項目還較少，自貿區(qū)建設以來，新注冊企業(yè)突破9 萬戶，但港澳企業(yè)不足3%。

表4 2018年南沙工業(yè)企業(yè)產值前20名企業(yè)來源地情況

（五）綠色發(fā)展壓力大，生產生活生態(tài)空間統(tǒng)籌治理有待加強

生產、生活、生態(tài)三種功能空間利用的失衡已經造成南沙部分區(qū)域環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)功能退化、生活空間設施配套不全和缺少活力、中遠期預留空間有限等問題。

一是生態(tài)空間受到生產生活空間擠壓。小虎島是廣州石化港口倉儲物流及精細化工集中區(qū)，島上20 余家化工企業(yè)儲存有苯類、酮類、酯類、丙烯酸酯、苯乙烯，醇類、醚類等多種有機化工原料，該區(qū)域環(huán)境風險較大且安全防護成本較高，同時也在客觀上使得沙仔島自貿區(qū)塊與周邊其他自貿區(qū)區(qū)塊的融合聯(lián)系程度將被“天然”降低。而且區(qū)內仍有大量化工、火電、造船、裝備制造等（其中部分為央企），占地面積大，資源能源消耗大，產業(yè)鏈相對封閉、發(fā)展自成一體，難以和地方協(xié)調、融合、互促發(fā)展。

二是生產空間難以統(tǒng)籌開發(fā)。自貿區(qū)南沙片區(qū)由大小不同、位置各異的七個區(qū)塊組成，各部分協(xié)調發(fā)展的復雜性比其他自貿區(qū)更高。同時，南沙尚有大量的農村地區(qū)，自貿區(qū)周邊范圍許多土地權屬等歷史遺留問題較多，一些土地屬于農村集體建設用地，統(tǒng)一開發(fā)建設難度較大。尤其是各個農村集體對土地開發(fā)、招商引資和規(guī)劃建設獨立決策，產業(yè)發(fā)展層次普遍較低，土地產出率不高，容易導致空間發(fā)展碎片化，不利于自貿區(qū)區(qū)塊整體開發(fā)。

三是生產與生活空間品質有待提升。南沙生產空間品質有待提升，尚未形成規(guī)模和特色的CBD，空間形象不夠鮮明，輻射能級不高，與紐約曼哈頓、倫敦道克蘭、東京新宿、新加坡Mari?na bay、香港中環(huán)等世界級CBD 存在很大差距，無法給城市形象帶來全球性的影響力。城市生活空間功能和品質有待提升；產業(yè)園區(qū)的職住分離現象突出，大量人員居住在中心城區(qū)、工作在南沙；傳統(tǒng)鎮(zhèn)村占據主導形態(tài)，以傳統(tǒng)商貿零售及基本居住功能為主，工作機會、住房機會和城市公共服務設施難以實現合理匹配，生產與生活空間協(xié)調不夠。

四、粵港澳全面合作形勢下優(yōu)化南沙空間開發(fā)的對策建議

（一）圍繞國家戰(zhàn)略定位，科學規(guī)劃國土空間，保障“一張藍圖繪到底、干到底”

南沙定位粵港澳全面合作示范區(qū)、廣州城市副中心，未來發(fā)展的頂層設計、總體藍圖已經確定，擔負著國家級戰(zhàn)略性發(fā)展區(qū)域的使命和廣州國家中心城市綜合功能提升的重大任務，關鍵是要堅持這一定位不動搖、可持續(xù)，堅持一張藍圖繪到底、干到底，堅決摒棄短期利益，追求長遠發(fā)展，規(guī)劃先行的理念要始終貫穿于南沙城市建設的思路中，要把所有工作的開展導向、發(fā)展重點都回歸到南沙在粵港澳世界級城市群的功能作用上來，都回歸到廣州國家中心城市建設全面上水平上來。要按照《廣州市城市總體規(guī)劃（2017—2035 年）》《廣州南沙新區(qū)城市總體規(guī)劃(2012—2025 年)》已經確定的各項具體目標、發(fā)展重點，把提高發(fā)展質量和提升城市品質貫穿始終，始終圍繞戰(zhàn)略定位，扎實落實“多規(guī)合一”，科學布局生產空間、生活空間、生態(tài)空間。規(guī)劃要體現戰(zhàn)略性、提高科學性、加強協(xié)調性，強化規(guī)劃權威，強化國土空間規(guī)劃對各項規(guī)劃的指導約束作用。按照局部高強度開發(fā)、整體低強度開發(fā)的思路，優(yōu)化城市重點功能區(qū)規(guī)劃設計，嚴禁大規(guī)模房地產開發(fā)，提升城市設計水平，精細管好用好每一寸土地，凸顯南沙嶺南水鄉(xiāng)特色和國際化元素。研究南沙的城市標識系統(tǒng)，形成一批富有嶺南文化氣息和水鄉(xiāng)特色的風貌區(qū)。

（二）圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同步提升城鄉(xiāng)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間格局

盡早抓住當前南沙城中村規(guī)模不大、拆遷成本相對較低的時間窗口，通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展，以灣區(qū)建設階段為時間節(jié)點，深入推進城鄉(xiāng)一體發(fā)展同步提升，從整體上實現城鄉(xiāng)功能互補、互為資源，互相服務。

一是加快推動農村空間改造升級。明確全區(qū)城中村總體規(guī)劃，按照集聚提升、城郊結合、特色保護、搬遷撤并的方式分類升級，把城中村全面融入灣區(qū)全面合作示范區(qū)建設中來；城邊村要加快向城鎮(zhèn)轉型；遠郊村要培育嶺南特色彰顯的美麗鄉(xiāng)村，建設若干特色小城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。加快全面完成農村房地一體不動產確權登記，按照省、市已有政策指引，妥善處理農村歷史遺留用地問題，完善適應未來的公共配套服務設施布局，支持升級后的村莊發(fā)展多種新興服務業(yè)態(tài)，滿足潛在流入的中高端產業(yè)人口、港澳及國際人士的多樣化需求。嚴格規(guī)劃指引，大力推進村級工業(yè)園規(guī)劃和升級改造建設，促進集體用地發(fā)展中高端產業(yè)和配套環(huán)節(jié)。

二是加快推動農業(yè)空間升級。有限空間的利用始終要圍繞南沙未來重點發(fā)展產業(yè)，走節(jié)約集約、資源整合的開發(fā)路徑，在中長期內，農業(yè)并非南沙以及粵港澳大灣區(qū)主導產業(yè)。在農業(yè)產業(yè)空間上，永久農田要大力促進與二三產業(yè)空間的融合，面向粵港澳大灣區(qū)都市人群消費升級需求，發(fā)展都市農業(yè)、特色農業(yè)、觀光農業(yè)、休閑農業(yè)、體驗農業(yè)，促進農地成為灣區(qū)城市的后花園；要抓住鄉(xiāng)村振興的重大機遇，突出“人、地、錢”等關鍵環(huán)節(jié)改革，完善農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產業(yè)化經營的政策制度，讓農民更多獲取土地改革紅利。爭取逐年減少農業(yè)用地面積，爭取指標調整、異地置換，穩(wěn)步有序增加建設用地指標。

（三）圍繞現代化城市建設，對標國際一流，建設未來城市新樣本

南沙城市化要實現從數量向質量、從外延向內涵的轉變，城市建設要對標雄安新區(qū)“未來之城、生態(tài)之城、標桿之城、宜居之城、創(chuàng)新之城”，堅持世界眼光、國際標準、中國特色、高點定位，以重點功能區(qū)塊建設帶動城市建設全面上水平，增強高端配套功能，高標準高水平規(guī)劃建設廣州城市副中心，努力建設成為世界一流灣區(qū)門戶城市。

一是突出門戶樞紐功能，打造國際開放合作空間、國際城市風貌。圍繞高水平對外開放門戶樞紐的功能特征，打造面向國際的開放合作空間。以構建開放型經濟新格局的需求為導向，深化與“一帶一路”沿線國家的世界重要城市、全球主要自貿區(qū)、自貿港區(qū)和商協(xié)會建立務實的交流合作機制，建設國際商務功能區(qū)，集聚生產性服務業(yè)國際企業(yè)、國際組織，集聚駐穗領館、駐華商務代表處在南沙設立外事服務機構，打造國際會議、文化交流新樞紐，建設國際會議會展、文體活動場館，推進廣東廣州具有全球意義的國際論壇、會議在南沙舉辦。以國際人士生活需求為導向，建設一批人才公寓，搭建人才工作平臺，建立一批海外人才工作站，建設國際（港澳）人才社區(qū)、青年人才社區(qū)，打造匯聚高端人才和專業(yè)人才的國際人才港。

二是高質量建設大灣區(qū)宜居宜業(yè)優(yōu)質生活圈。要加快補齊公共服務短板，更好融入粵港澳大灣區(qū)建設，重點圍繞教育和人才高地、人文灣區(qū)、休閑灣區(qū)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間、健康灣區(qū)的建設，合理布局高品質、國際化的公共服務空間，優(yōu)化教育基礎設施布局，加快國際學校建設，引進一批高品質教育資源、醫(yī)療資源，與名校、名醫(yī)合作辦學辦醫(yī)，創(chuàng)建國家健康醫(yī)療旅游示范基地，建設覆蓋全區(qū)的智慧醫(yī)療網，建設集養(yǎng)老、休閑、旅游功能于一體的高端休閑綜合服務平臺。營造全民文化體育氛圍，發(fā)展有嶺南水鄉(xiāng)特色的體育文化運動，舉辦承辦一批有影響力的國際體育賽事。

三是以雄安新區(qū)為標桿，超前建設智慧城市、數字城市。堅持數字城市與現實城市同步規(guī)劃、同步建設，適度超前布局智能基礎設施，在近期內規(guī)劃和技術水平未能確定的情況下，要預留足夠限制開發(fā)建設空間，大力建設“數字南沙”。與城市基礎設施同步建設感知設施系統(tǒng)，形成全面覆蓋的智能監(jiān)測體系，打造匯聚城市數據和統(tǒng)籌管理運營的智能城市信息管理中樞，把數字技術、物聯(lián)網全面覆蓋到城市治理運行、城市設施中，特別是在交通、應急管理、防洪減災、能源資源管理、污染防控、醫(yī)療衛(wèi)生、樓宇管理等領域率先打造全覆蓋的數字化物聯(lián)感知體系。全區(qū)基礎設施智慧化水平要不低于90%。

（四）圍繞粵港澳全面合作，拓展港澳發(fā)展空間，打造大灣區(qū)融合發(fā)展典范

一是優(yōu)先創(chuàng)新要素流通機制，建立由直接利益主體主導的多樣化合作共建機制。牢牢把握南沙是粵港澳全面合作示范區(qū)的定位，首要關鍵是促進港澳與內地合作區(qū)的要素雙向高效流通，爭取國家、省權限下放或授權，優(yōu)先在港澳與內地人員、資金無障礙流通方面取得突破，相關規(guī)則由南沙自主決策。創(chuàng)新合作共建機制，推動建立粵港澳大灣區(qū)統(tǒng)籌協(xié)調機制，并將主要工作機構設在南沙。允許南沙與粵港澳三地不同層級政府、部門、社會主體之間構建直接合作機制，在空間開發(fā)建設中，可由南沙主導直接將不同層級、不同行政區(qū)劃、不同制度但利益共享的主體集聚南沙，降低制度性交易成本和時間成本，提高建設效率。

二是突出全面合作特色，與港澳、珠三角城市共同打造重點片區(qū)。在當前“一心四片區(qū)”功能布局中，應更加突出“全面”合作特色，轉變以往“以外為主、以內為輔”的主要從國外、國內其他區(qū)域招商方式，抓住粵港澳大灣區(qū)本身即為全國最具活力的市場、最具創(chuàng)新能力的區(qū)域、最具人口集聚效應的特征，實現“內外并重，強化內部”轉向，加強與粵港澳三地共商共建共享產業(yè)片區(qū)、專業(yè)平臺，特別是要加強與香港、深圳合作，引進金融類、科技類企業(yè)，加快推進粵港深度合作區(qū)建設，大力引進港澳具備比較優(yōu)勢類服務業(yè)，引領灣區(qū)融合發(fā)展。聯(lián)動番禺、順德、南海、翠亨新區(qū)、東莞濱海灣新區(qū)等重點發(fā)展區(qū)域，建設“利益共同體”。實施“南沙自貿+”策略，選取與南沙功能、產業(yè)定位互補的地區(qū)，創(chuàng)新合作方式，合作建立“南沙自貿+”特別合作區(qū)，并購泛珠區(qū)域貿易公司，加快集聚灣區(qū)乃至泛珠等更廣區(qū)域的資源要素。加強與前海、橫琴協(xié)調發(fā)展，落實省委決策部署，以南沙為核心推進廣東自貿區(qū)建設，推動三個片區(qū)創(chuàng)新亮點相互借鑒、政策相互延伸。

三是加強三地優(yōu)勢互補合作，促進南沙產業(yè)融入灣區(qū)產業(yè)鏈、供應鏈。深化與港澳合作，以規(guī)則對接促進產業(yè)對接，加強金融、科技、生產性服務業(yè)等領域合作。對標港澳國際營商規(guī)則，在內地管轄權和法律框架下，實施與港澳趨同的稅收、商事仲裁、執(zhí)業(yè)資格、建設標準等措施，放寬港澳專業(yè)服務準入限制，推進服務業(yè)職業(yè)資格互認。推動適應粵港澳服務貿易自由化的金融創(chuàng)新，完善金融業(yè)負面清單準入模式，簡化金融機構準入方式。在自貿試驗區(qū)建立與粵港澳商貿、旅游、物流、信息等服務貿易自由化相適應的金融服務體系。推動自貿試驗區(qū)公共服務領域的支付服務向粵港澳三地銀行業(yè)開放。探索適合商業(yè)保理發(fā)展的外匯管理模式。允許境內期貨交易所在自貿試驗區(qū)內的海關特殊監(jiān)管區(qū)域設立大宗商品期貨保稅交割倉庫，支持港澳地區(qū)企業(yè)參與商品期貨交易。深化與珠三角城市合作，協(xié)調周邊城市與南沙空間對接，發(fā)揮南沙自貿片區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)、海關特殊監(jiān)管區(qū)、國際航運樞紐等開放優(yōu)勢，推動深圳、中山、東莞、佛山等周邊城市在互聯(lián)網+、大數據、人工智能及其關聯(lián)產業(yè)合作，協(xié)同形成灣區(qū)產業(yè)鏈、供應鏈體系，支持灣區(qū)制造業(yè)企業(yè)在南沙設立國際業(yè)務總部、窗口公司、服務部門。吸引“珠江—西江”經濟帶沿線企業(yè)，構建泛珠地區(qū)企業(yè)“走出去”“引進來”的首選區(qū)域。

四是加強設施互聯(lián)互通，釋放南沙灣區(qū)中心地潛在優(yōu)勢。在深中通道、港珠澳大橋相繼開通的形勢下，要加快挖潛南沙作為灣區(qū)地理中心優(yōu)勢，與灣區(qū)城市（特別是珠江西岸城市）、泛珠區(qū)域（特別是高鐵沿線城市）進一步深化構建“航運合作網、軌道交通網、陸路通勤網”。努力鞏固提升國際航運樞紐功能，積極探索建設自由貿易港區(qū)，形成全方位開放新格局的新樞紐。學習香港經驗，改革服務環(huán)境，建設智慧港口，落實減稅降費，大力壓縮企業(yè)辦事環(huán)節(jié)、收費環(huán)節(jié)，加強與珠江西岸、高鐵沿線城市共享合作、共建貨源網絡、共組航運企業(yè)，增強無水港活力，積極主動開拓貨源腹地市場。加快集疏運體系建設，增強鐵路集運功能，率先破解海鐵聯(lián)運難題，降低進港公路收費標準。高標準建設慶盛樞紐及周邊科技產業(yè)基地，建設成為港澳服務內地、產業(yè)對接的“橋頭堡”。加快構建多條高效聯(lián)通順德、中山、珠海至澳門，東莞、深圳的軌道交通網絡，高密度布置至香港、澳門的客運水運快線，加快構建“半小時交通圈”。高標準、高質量優(yōu)化建設區(qū)內通勤道路網絡，以市場應用促產業(yè)發(fā)展，廣泛建設智能交通系統(tǒng)。

（五）圍繞生態(tài)文明建設，統(tǒng)籌生產生活生態(tài)空間，構建大灣區(qū)高質量生活圈

一是嚴格保護生態(tài)空間，塑造南沙新優(yōu)勢。牢牢堅持綠水青山就是金山銀山，加強生態(tài)文明建設，抓住灣區(qū)建設機遇，協(xié)調省、珠江上游區(qū)域、國家部委，嚴格管控上游污染源頭。加快解決好沿海岸線污染問題，嚴控海洋污染。加強央地合作，加快搬遷或撤并，升級岸線周邊的污染企業(yè)。加強明珠灣、沙仔島、小虎島周邊環(huán)境治理，依法禁止“兩違”建筑，有序管理停車場、廣告牌、公用設施。讓生態(tài)建設與城市建設相得益彰，把生態(tài)文明塑造成為吸引中高端要素資源的又一顯著優(yōu)勢。

二是統(tǒng)籌利用生產空間，統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)結構。在全區(qū)范圍參照自貿區(qū)建設標準，實施全面的負面清單制度，借鑒相關創(chuàng)新制度，促進片區(qū)之間的聯(lián)動、無縫開發(fā)建設，確保整體規(guī)劃、整體建設。加快解決好農村土地確權歷史遺留問題，對國土空間的開發(fā)、保護和整治進行全面安排和總體布局，實施“多規(guī)合一”，強化空間用途管制，堅持節(jié)約集約用地，推動農業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化過程中土地使用與南沙國際化城市建設方向相匹配，加強以鎮(zhèn)政府駐地為中心的農民生活圈建設，因地制宜促進產城融合發(fā)展。

三是提高生產生活空間品質，打造高質量的優(yōu)質生活圈。嚴格落實“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的要求，在生產空間上，要促進現代服務業(yè)、高端制造業(yè)的集聚發(fā)展，各類開發(fā)片區(qū)、產業(yè)園區(qū)要綠色生產、緊湊布局。在生活空間上，要高標準打造優(yōu)質生活圈，提升城市空間品質，普及綠色建筑、海綿城市建設，設計好城市天際線、沿海沿江沿河岸線走廊，杜絕“水泥森林”城市現象。提升鎮(zhèn)村生活空間品質，加強鎮(zhèn)村風貌整體管控，注重融入時代感、現代性，彰顯嶺南文化、水鄉(xiāng)文化和海洋文化特色，堅持城市管理應該像繡花一樣精細”，切實提高城市管理水平，建設國際化城市。