為什么公私合作制可能會失??？
——“社會困境”的視角

岳宇君

一、引言

公私合作制是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)提供的低成本、高質(zhì)量的可行選擇，通常合同期限較長（20～35年，甚至更長），合同中有一系列的服務(wù)交付[1]。也就是說，公私合作制意味著適當(dāng)?shù)氖跈?quán)、明確的責(zé)任和風(fēng)險分擔(dān)，以及通過合同協(xié)議共享資源。典型類型有建設(shè)-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓（TOT）、設(shè)計-建設(shè)-融資-運營（DBFO）等，這些類型的合作合同、交付模式等各有特點，滿足不同的應(yīng)用[2]。不乏公私合作制的成功案例，取得成功的必要條件包括[3]：第一，以必要的社會、政治、經(jīng)濟和市場條件為支撐，項目可以為投資者帶來長期穩(wěn)定的回報；第二，制度具有內(nèi)在激勵和交易成本節(jié)約的作用，監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力配置合理，能夠有效監(jiān)管；第三，依靠互補性資產(chǎn)投資，可以以更低的交易成本實現(xiàn)更高的運作效率和更高的收益；第四，是否滿足公共利益是判斷公私合作制最終效果的基礎(chǔ)，在公共利益和項目利益之間，應(yīng)優(yōu)先考慮公共利益。

不過，公私合作制的失敗案例也時有發(fā)生，導(dǎo)致失敗的原因是多方面的，如合作項目被私營部門綁架（如土耳其公用設(shè)施的“泛市場化”）、公共權(quán)益被公私合謀侵害（如澳大利亞的“競價售電”）、公共權(quán)益方與公私部門之間的沖突（如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠）等[4]。顯然，如何促進公私合作雙方共同致力于（公共權(quán)益方認可與贊同的）項目實踐，以及如何兼顧不同參與主體的目標和利益，都是值得關(guān)注的問題?，F(xiàn)有研究成果大致可分為三個方面：首先，圍繞公共部門和私營部門“關(guān)系模式”的研究，包括設(shè)計、開發(fā)、融資和經(jīng)營等[5]；其次，對“公私合作制”類型的研究，包括一般應(yīng)用類型、類型創(chuàng)新等[6]；再次，公私合作制的“績效”研究，包括實證分析、治理結(jié)構(gòu)設(shè)計及績效提升策略等[7]。無論從哪方面進行研究，都必須理清公共部門、私營部門的關(guān)系，都需要面對在公私合作制的應(yīng)用中可能出現(xiàn)的“社會困境”（個別參與主體為了獲得個別利益而犧牲整體利益）[8]。本文擬以“社會困境”的視角，從研究的原始文獻入手，分析公私合作制社會困境的產(chǎn)生根源與影響因素，總結(jié)解決公私合作制社會困境的對策，為理解和推進公私合作制管理實踐提供一定的啟示。

二、公私合作制社會困境的產(chǎn)生根源與影響因素

（一）社會困境的產(chǎn)生根源

公私合作制社會困境是由公私合作制的特征所決定的。具體的產(chǎn)生根源包括：

1.難以一致的集體行動。在公私合作制中，公共部門與私營部門分工合作體現(xiàn)著“集體行動”，追求共贏和包容性發(fā)展：從中觀層面看，公私合作制體現(xiàn)了公共部門和私營部門“最有能力者承擔(dān)”的黃金原則，合理分配風(fēng)險，使公共部門在避免額外負債的同時，能夠保持其財務(wù)目標[9]；從微觀層面看，公私合作制所形成的是公私部門之間的直接控制關(guān)系，公共部門角色轉(zhuǎn)變，私營部門地位提升[10]。這種集體行動是合作各方的相互考慮，取決于項目合作中公共部門和私營部門的相互依賴程度，通過信息互動和集體學(xué)習(xí)達成集體共識[11]。然而，良好的生態(tài)系統(tǒng)和可行的價值鏈并不易形成，因為集體行動很難保持一致：第一，公共部門和私營部門之間難以形成平等的法律關(guān)系；第二，在行動中容易導(dǎo)致公共部門和私營部門之間的分歧和沖突；第三，信用、腐敗、融資及收益分配等方面可能出現(xiàn)合作風(fēng)險。

2.客觀存在的異質(zhì)沖突。公私合作制建立在長期、復(fù)雜的契約安排基礎(chǔ)上，合同是公共部門和私營部門之間的紐帶，每個參與主體都應(yīng)有明確的權(quán)利和義務(wù)[12]。但是，公共部門和私營部門有著兩種不同的價值目標，本質(zhì)上是完全不同的利益訴求：公共部門代表公共利益，追求項目建設(shè)和運營的合法性，是公私合作合同的簽署者、公共服務(wù)的購買者及公私合作的組織者和規(guī)制者；私營部門則是以自身“利潤最大化”為中心的，預(yù)期收益是公私合作制能夠凝聚其的根本動力。公共部門和私營部門也有著不同的資源、能力及知識等，如在知識方面，公共部門通常不熟悉公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的成本效益分析，而私營部門通常不熟悉法律和行政程序的復(fù)雜性和要求[13]。此外，公共部門和私營部門之間存在信息不對稱，對績效評價和目標實現(xiàn)的看法和評價標準不同，異質(zhì)沖突客觀存在。異質(zhì)沖突會影響公私合作的穩(wěn)定性（特別是合作的整體協(xié)調(diào)），這可能會帶來一些難以克服的復(fù)雜性[14]。

3.容易導(dǎo)致“公地悲劇”。公私合作制存在的正當(dāng)性在于：在有限理性、機會主義和信息不對稱的條件下，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給中存在著政府失靈和市場失靈[15]。而采用公私合作制的項目，結(jié)合了公共部門和私營部門的最佳能力，具有“非排他性”“非競爭性”及“共同供給”等特征，容易導(dǎo)致“公地悲劇”：在合作各方都有獨立剩余追索權(quán)的情況下，項目的大多數(shù)參與主體都可以從中獲益，包括那些“搭便車”的參與主體[16]；除了公共部門的財稅制度外，公共部門的投入、私營部門的投入、運作過程、產(chǎn)出等都具有“公共物品”的特征。私營部門面臨的威脅是公共部門、公眾等的投機主義，即公共部門、公眾等可能對公私合作制項目創(chuàng)造的價值提出分外要求；公共部門必須考慮相關(guān)利益主體的利益，如何平衡私營部門和公眾的利益是公共部門面臨的挑戰(zhàn)之一[17]。公地悲劇影響著相關(guān)參與主體的利益，會導(dǎo)致公共部門和私營部門之間的互動、運作變得更為復(fù)雜。

（二）社會困境的影響因素

社會困境的具體影響因素可分為四類。

1.合作意愿缺乏。造成公私合作參與主體合作意愿缺乏的原因有很多，主要包括：第一，公共部門負責(zé)著公私合作制項目的監(jiān)管，使得公共部門和私營部門在法律上不可能形成平等的關(guān)系[18]；第二，有些項目開發(fā)具有投資大、見效慢的特點，依賴于經(jīng)濟、社會的發(fā)展；第三，公私合作制中，往往不允許參與主體過分追求自身利益，特別是合理確定投資回報率，不允許投資回報率過高；第四，私營部門具有以盈利為目標的特征，會擔(dān)憂公共部門將生產(chǎn)成本轉(zhuǎn)嫁給自己；第五，公私合作參與主體之間信息不對稱客觀存在，缺乏明確的一致性[19]。

2.個別參與主體采取不合作行為。在公私合作的實踐中，私營部門或公共部門采取不合作行為的情況并不少見，且會有個別參與主體只想坐享其成，也就是說，他們不會盡力采取行動，但對公私合作的成果卻努力爭取[20]。參與主體采取不合作行為的主要原因是：第一，公私合作的參與主體在合作過程中會逐漸認識到彼此的優(yōu)缺點，并會理性地采取不合作行為；第二，由于資本、資源等的投入而被套牢，增加了參與主體對集體行動能否達到預(yù)期效果的未知程度；第三，當(dāng)參與主體的利益受損時，如果重復(fù)博弈仍然不能滿足相應(yīng)的利益訴求，則可能選擇采取不合作行為[21]。

3.利益沖突。由于公共部門和私營部門有著各自不同的目標，公共部門具有多重角色，法律制度不夠完善，參與主體相互牽制或鎖定，使得利益沖突不可避免——既可能存在于個體參與主體之間，也可能存在于個體與整體之間[22]。從契約的角度看，公私合作制具有天然的“不完全性”，如合作收益分配不可預(yù)測，會對公私合作制的運作會產(chǎn)生重要影響。利益沖突是與具體項目有關(guān)的，隨著項目的實踐，會呈現(xiàn)出階段性的特點[23]?？偟膩碚f，體現(xiàn)的是公共部門與私營部門、公共權(quán)益方與公私部門、行政特權(quán)與契約自由、公權(quán)力與私權(quán)利等的沖突。

4.合作與競爭的張力。在公私合作的運作中，合作與競爭并存。只有通過“合作”，才能促進公私合作項目（集體成果）的完成，相應(yīng)地，公私部門才能獲得更好的效益[24]。在公私合作制項目的運作過程中，公共部門和私營部門的利益將始終處于博弈之中，即資源的競爭是不可避免的，參與主體爭取自身利益的最大化。因此，在資源共享、權(quán)利分配過程中，不同的利益訴求交織在一起，參與主體之間會出現(xiàn)機會主義行為，從而導(dǎo)致合作與競爭的張力。由于一個參與主體的行動可能影響另一個參與主體的行動或整體結(jié)果，相關(guān)參與主體之間的協(xié)調(diào)復(fù)雜性增加[25]。

三、解決公私合作制社會困境的對策

（一）社會困境的解決邏輯

1.交易治理預(yù)防機會主義。公私合作制需要持續(xù)的資源供給，機會主義傾向的投資者會以自身利益最大化為出發(fā)點，選擇降低自身成本；利用自身優(yōu)勢（如專用性資產(chǎn)投資等），變相增加其他參與主體的成本，為自己爭取更有利的利益分配份額；在項目產(chǎn)出中獲得較高的利潤分配比例后，更傾向于投資于最佳生產(chǎn)水平[26]的項目。交易治理正是基于這種“機會主義”，著眼于集體行動的成本和效率，重視組織間關(guān)系的“激勵”設(shè)計——公共部門和私營部門攜手合作，創(chuàng)造“雙贏”合同，設(shè)計相對完善的風(fēng)險防范機制，降低交易成本；促進個別組織在組織間關(guān)系中的積極參與，如合同違約條款、相互制約及監(jiān)督約束機制，以防范其中一方的私利行為引發(fā)的道德危機[27]。交易治理不僅需要關(guān)注不同參與主體在績效評估、管理控制、策略思維等方面的理解和評判差異，還需要關(guān)注公私合作投入產(chǎn)出的界定、個別參與主體的貢獻程度等的客觀衡量。

2.知識治理促進組織學(xué)習(xí)。公私部門通過規(guī)則的“建構(gòu)”促成雙方的信任，在共同認知的前提下互動，積累共同經(jīng)驗，從而形成穩(wěn)定的連接關(guān)系與可信任的合作意圖，降低自利的可能性[28]。知識治理傾向于關(guān)注“投入到產(chǎn)出”的轉(zhuǎn)換過程，以及如何對知識的開發(fā)邏輯進行協(xié)調(diào)和修正，例如，通過流程、專利等保護措施，發(fā)展獨特的能力，促進組織學(xué)習(xí)。使用動態(tài)的雙重利益相關(guān)者管理工具，識別允許利益相關(guān)主體分擔(dān)和劃分責(zé)任的治理結(jié)構(gòu)；基于柔性設(shè)計方法和實物期權(quán)概念的系統(tǒng)設(shè)計分析方法，支持不確定條件下的公私合作基礎(chǔ)設(shè)施項目概念設(shè)計決策[29]。知識治理推動各參與主體在集體行動和任務(wù)執(zhí)行中提高學(xué)習(xí)效果，促成不同參與主體策略性共識的達成，產(chǎn)生能力互補效應(yīng)。

（二）社會困境的解決對策

1.從“組織間關(guān)系”探討解決對策。從“組織間關(guān)系”的視角探討解決對策，就是強調(diào)“協(xié)同治理”“協(xié)調(diào)和修正”公私合作的動機、目標和能力。以風(fēng)險為例，在項目的實際運作中，私營部門更善于應(yīng)對施工、運營等技術(shù)風(fēng)險，公共部門可以分擔(dān)更多的政治、政策等外部環(huán)境風(fēng)險，公共部門和私營部門需要分擔(dān)法律、關(guān)系等風(fēng)險，但不能過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險（這將使合同難以為繼）[30]。具體解決對策包括：一是激勵相容機制的構(gòu)建。為了區(qū)分公私合作制項目各參與主體的權(quán)利、責(zé)任和利益，必須有強有力的政府承諾，以確保穩(wěn)定的伙伴關(guān)系[31]。二是加強公私合作的溝通。通過溝通，可以減少參與主體之間目標的不一致，增強對整體目標的理解，提升合作意愿。三是建立互信的合作關(guān)系。通過構(gòu)建公私合作制關(guān)系模型，如拍賣機制與道德風(fēng)險相結(jié)合的雙層規(guī)劃方法，包含目標、任務(wù)及互惠機制等，可以進行探討。四是構(gòu)建合作效果的評判標準。公共部門和私營部門之間的合作需要達到預(yù)定的標準，例如，政府的問責(zé)制需要轉(zhuǎn)向以提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)的有效性和公共資源的利用效率為評判標準[32]。

2.從“價值創(chuàng)造”探討解決對策。從“價值創(chuàng)造”的視角探討解決對策，就是從資源的互補性、共享性等方面探討公私合作制價值的創(chuàng)造、獲取、評價及分配等。這不僅關(guān)系到參與主體自身資源的特點，還取決于合作資源的共享與互補程度。且考慮了合作項目的生命周期，激勵公共權(quán)益方關(guān)注合同中的“產(chǎn)出”規(guī)范（從公共權(quán)益方的角度審視公私合作制的認知價值，可以豐富對公私合作制價值創(chuàng)造的討論），監(jiān)督承包商履行承諾[33]。探討個別參與主體如何進行交易或合作，通過激勵機制引導(dǎo)其行為，有助于發(fā)揮公私合作制的價值，最大化公共利益和參與主體的利益[34]。大量研究表明，公共部門的工作重點是“任務(wù)而非執(zhí)行”“結(jié)果而非投入”，更有利于充分發(fā)揮市場力量——借助私營部門的理論和實踐專長，落實任務(wù)目標，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公共服務(wù)提供的整體效率，為社會創(chuàng)造更多價值[35]。

3.從“價值共創(chuàng)”探討解決對策。從“價值共創(chuàng)”的視角探討解決對策，就是圍繞公共部門和私營部門探討“價值共創(chuàng)的主體是什么、如何實現(xiàn)價值共創(chuàng)、影響價值共創(chuàng)的前置因素有哪些”等。價值共創(chuàng)的主體不僅包括公共部門、私營部門等焦點組織，還包括公共權(quán)益方以及在交易過程中享有價值的其他相關(guān)主體，在“集體行動”中分擔(dān)成本、分享收益[36]。在公私合作制的實踐中，如果能夠通過對話提高信息的可獲取性和透明度，實現(xiàn)公私部門之間的資源交換和共享，將有助于降低合作伙伴的私利，形成“合力”，創(chuàng)造更大的社會價值。價值共創(chuàng)的前置因素大致可分為三類：一是公私部門之間的溝通和對話。以公私部門之間的溝通和對話為前置因素，探討如何提高公私合作的目的和合作伙伴參與的激勵效果[37]。二是信息的可獲取性和透明度。以公私部門信息的可獲取性和透明度為前置因素，研究對合作伙伴之間建立相互認同、信任和互惠的影響。三是共識和合作規(guī)則。以公私合作制初期建立的共識和合作規(guī)則為前置因素，探討合作伙伴對其的遵守及其對公私部門行為的影響[38]。

4.從其他理論探討解決對策。學(xué)者們還從制度理論、契約理論、博弈理論、跨界合作及適應(yīng)性學(xué)習(xí)等理論視角探討有效的解決對策。第一，制度環(huán)境是公私合作制可能存在的薄弱環(huán)節(jié)之一，需要一套適合公私合作制的規(guī)則和運作模式，即在一定的政治環(huán)境下進行特殊的政策設(shè)計[39]；第二，探討信息不對稱條件下的合作行為，設(shè)計契約以提高公私合作的效率，有必要重構(gòu)公私合作的動態(tài)互動關(guān)系，包括過程監(jiān)管等[40]；第三，將公私合作制社會困境的討論放在更廣泛的博弈視角中，可以更好地理解“項目風(fēng)險轉(zhuǎn)移”“監(jiān)管制度調(diào)整”等問題[41]；第四，公私合作制的“合作”可能跨不同的領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)、文化和意識形態(tài)，形成新領(lǐng)域、新產(chǎn)業(yè)、新模式等；第五，公私合作制的參與主體需要通過適應(yīng)性學(xué)習(xí)，相互啟發(fā)、相互借鑒，以實現(xiàn)項目的可持續(xù)性。

四、未來研究方向

本文將在分析公私合作制社會困境的產(chǎn)生根源、影響因素及解決對策的基礎(chǔ)上，為未來的研究提供一些啟示。

首先，社會困境理論及其應(yīng)對策略的研究是理解公私合作制社會困境、促進公私合作制研究的重要理論框架。研究者們對“如何促進公私合作制”進行了較多的探索，并從不同的學(xué)科和視角提出了多種對策。總的來說，社會困境更清晰、更深入地描述了公私合作制的主要障礙，社會困境理論為促進公私合作制的管理實踐提供了框架，為解釋和促進公私合作制的實踐提供了新的視角。今后要重視社會困境理論，深入分析公私合作制社會困境的本質(zhì)和內(nèi)涵，分析管理實踐促進公私合作制實現(xiàn)的內(nèi)在機理。同時，可以結(jié)合其他理論對公私合作制的研究，更全面地解釋公私合作制社會困境的發(fā)生過程和內(nèi)在邏輯。

其次，以社會困境理論為基礎(chǔ)，對公私合作制提出的對策建議，應(yīng)通過實證研究加以檢驗。在已有的研究中，社會困境的視角在公私合作制研究中得到了一定的重視，并且其應(yīng)對策略的作用過程也被用于解釋各種實踐對公私合作制的影響。但是，這些對策和措施影響公私合作制的內(nèi)在機理，卻很少得到實證研究的直接支持。今后，要進一步分析解決公私合作制社會困境的對策機制，通過實驗和實地調(diào)研，驗證解決公私合作制社會困境的對策，并解釋其內(nèi)在機制。

再次，由于公私合作制社會困境發(fā)生在公私合作特定組織中，應(yīng)充分考慮具體類型組織的特殊性和復(fù)雜性。顯然，公私合作制社會困境與嚴格意義上的社會困境是有區(qū)別的，其表現(xiàn)形式和解決對策需要考慮具體類型組織的特殊性。公私合作制的社會困境受到諸多因素的影響，如規(guī)制體制、法律制度等，這些因素通過多種途徑影響著公私合作制中的個體決策，制約著公私合作制中的利己行為，促使參與主體采取合作策略。因此，在運用社會困境理論分析和解釋公私合作制的管理實踐時，需要充分考慮公私合作組織環(huán)境的特點。同時，各項管理實踐影響著公私合作制社會困境的解決，也可能受到多種組織因素的影響。在今后的研究中，有必要進一步探索各種實踐的有效邊界條件。

最后，國內(nèi)關(guān)于解決公私合作制社會困境的研究，需要充分考慮制度因素和非制度因素的特點。首先，公私合作制社會困境的內(nèi)容和形式受正式規(guī)則、契約規(guī)范、社會關(guān)系、意識形態(tài)等因素的影響，即發(fā)生概率與具體的社會制度有關(guān)，是影響社會困境解決的重要因素；其次，解決公私合作制社會困境的策略在不同情境下的有效性是不同的，未來公私合作制的社會困境研究應(yīng)充分挖掘組織文化、科層結(jié)構(gòu)等對解決社會困境的影響；再次，為了了解公私合作制的社會困境及其解決對策，需要考慮我國國情所特有的規(guī)制體制和法律制度因素，從而進一步了解影響公私合作制的因素。