新時(shí)代背景下關(guān)于內(nèi)部審計(jì)職能定位的幾點(diǎn)思考

■ 徐江紅

（合肥工業(yè)大學(xué)）

1 內(nèi)部審計(jì)職能定位的發(fā)展

從國(guó)際來看，內(nèi)部審計(jì)最早產(chǎn)生于西方工業(yè)革命之后，最初是為了對(duì)財(cái)務(wù)賬目進(jìn)行驗(yàn)證，1941年國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)正式成立，內(nèi)部審計(jì)才開始真正發(fā)展起來，而且內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)開始由單純的財(cái)務(wù)賬目審計(jì)傾向于管理審計(jì)。2011年國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)(IIA)發(fā)布的新版的《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)專業(yè)實(shí)務(wù)框架》中，將內(nèi)部審計(jì)定義為一種獨(dú)立、客觀的確認(rèn)和咨詢活動(dòng)，旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)。它通過應(yīng)用系統(tǒng)的、規(guī)范的方法，評(píng)價(jià)并改善風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理過程的效果，幫助組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。從國(guó)內(nèi)來看，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)在改革開放之后應(yīng)運(yùn)而生。2003年，中國(guó)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)發(fā)布《內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則》，定義內(nèi)部審計(jì)是指組織內(nèi)部的一種獨(dú)立客觀的監(jiān)督和評(píng)價(jià)活動(dòng)，它通過審查和評(píng)價(jià)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)及內(nèi)部控制的適當(dāng)性、合法性和有效性來促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部審計(jì)的職能定位決定了內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)內(nèi)容，決定了內(nèi)部審計(jì)的運(yùn)行模式，因此理清內(nèi)審的職能定位是其促進(jìn)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

國(guó)外內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展經(jīng)歷了財(cái)務(wù)審計(jì)、經(jīng)營(yíng)審計(jì)、管理審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)等四個(gè)階段，內(nèi)審職能實(shí)現(xiàn)了從監(jiān)督、評(píng)價(jià)向監(jiān)督、確認(rèn)、咨詢的轉(zhuǎn)變，職能的擴(kuò)展源自經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。

我國(guó)內(nèi)部審計(jì)自1978年改革開放到黨的十四大提出建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，開啟了從無(wú)到有的序幕。從《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》的出臺(tái)到內(nèi)部審計(jì)由行政監(jiān)管向行業(yè)自律轉(zhuǎn)型，內(nèi)部審計(jì)經(jīng)過了從構(gòu)建到規(guī)范的歷程。黨的十八大標(biāo)識(shí)著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家對(duì)內(nèi)審工作提出了新的更高要求，內(nèi)部審計(jì)不僅要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，而且要適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要，勢(shì)必要順應(yīng)國(guó)家和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，優(yōu)化和調(diào)整內(nèi)部審計(jì)職能定位。

2 內(nèi)部審計(jì)職能定位中存在的問題

（1）內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性有待提升。內(nèi)部審計(jì)因隸屬于單位內(nèi)部，服務(wù)單位，往往不能獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和控制系統(tǒng)，存在走過場(chǎng)、流于形式等現(xiàn)象，相對(duì)于國(guó)家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)其獨(dú)立性存在一定的局限性。

（2）內(nèi)部審計(jì)覆蓋范圍存在局限性?，F(xiàn)階段內(nèi)部審計(jì)多局限于財(cái)務(wù)審計(jì)、工程審計(jì)等常規(guī)審計(jì)。自20世紀(jì)60年代進(jìn)入管理審計(jì)階段以來，國(guó)際上的內(nèi)部審計(jì)擴(kuò)展到單位所有活動(dòng)，但是我國(guó)內(nèi)審多數(shù)還局限于財(cái)務(wù)審計(jì)、工程審計(jì)。發(fā)展今天，風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制審計(jì)顯得尤為重要，《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》中要求開展的內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等審計(jì)，許多單位還處在起步階段，甚至沒有開展。

（3）內(nèi)部審計(jì)缺少對(duì)業(yè)務(wù)鏈全過程的監(jiān)督。事后監(jiān)督為主的內(nèi)部審計(jì)，在審計(jì)業(yè)務(wù)中占大多數(shù)。比如：工程全過程跟蹤審計(jì)以施工階段跟蹤審計(jì)為主，對(duì)立項(xiàng)、勘察、招標(biāo)等前期工作以及項(xiàng)目使用績(jī)效等后期工作的審計(jì)甚少。內(nèi)控建設(shè)的審計(jì)也是重事后審計(jì)、輕監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)。內(nèi)控制度是審計(jì)的依據(jù)，如果做不到源頭有理有據(jù)，審計(jì)程序再規(guī)范，也達(dá)不到單位和國(guó)家的治理需求。

（4）內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)定位不明確。內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)于國(guó)家和單位，審計(jì)人員要明確為什么審計(jì)，為誰(shuí)審計(jì)的問題。審計(jì)人員在審計(jì)業(yè)務(wù)中有時(shí)存在只謀一域、不謀全局的情況，輕則會(huì)將審計(jì)工作推向被動(dòng)局面，重則會(huì)與國(guó)家政策導(dǎo)向相違背。

3 新時(shí)代背景下內(nèi)部審計(jì)職能定位的建議

（1）內(nèi)部審計(jì)應(yīng)保持獨(dú)立性的自身定位。內(nèi)部審計(jì)的職能從一開始就要求內(nèi)部審計(jì)必須擁有充分的獨(dú)立性，只有獨(dú)立才能在審計(jì)過程中更加公平、公正地發(fā)表審計(jì)意見。內(nèi)審機(jī)構(gòu)雖然隸屬于單位內(nèi)部，但是內(nèi)部審計(jì)可以獨(dú)立于被審計(jì)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)、控制系統(tǒng)等組織活動(dòng)。為了更好地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，首先，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，并在單位黨組織或行政主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。第二，保障審計(jì)獨(dú)立性的發(fā)揮。提高內(nèi)部審計(jì)的地位，將內(nèi)部審計(jì)的職權(quán)落到實(shí)處，只有賦予內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)有的權(quán)限，才能讓內(nèi)審的獨(dú)立性不因單位內(nèi)部權(quán)力的制約而打折扣，讓內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議不是一紙空文。第三，內(nèi)審人員要保持獨(dú)立的思想意識(shí)。打鐵還需自身硬，加強(qiáng)內(nèi)審人員的自身建設(shè)是保持獨(dú)立性的關(guān)鍵。因此，要將思想政治教育納入內(nèi)審人員自身建設(shè)的內(nèi)容，提高內(nèi)審人員的政治站位；同時(shí)，加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)道德教育，做到依法審計(jì)，廉潔從業(yè)，時(shí)刻保持內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性定位。

（2）內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有業(yè)務(wù)全覆蓋的職責(zé)定位。隨著業(yè)務(wù)的多元化和管理的精細(xì)化，單純的財(cái)務(wù)審計(jì)已經(jīng)不能滿足管理的需要，也不能充分發(fā)揮審計(jì)的職能。因此，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)采取全面覆蓋、關(guān)注重點(diǎn)的整體思路，對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)的業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議。為適應(yīng)業(yè)務(wù)全覆蓋的要求，一方面，審計(jì)人員要加強(qiáng)審計(jì)職業(yè)培訓(xùn)、提高計(jì)算機(jī)審計(jì)的能力、多涉獵其他行業(yè)知識(shí)，滿足審計(jì)全覆蓋和業(yè)務(wù)多元化的需要；另一方面，在審計(jì)資源受限的情況下，對(duì)于不涉密的審計(jì)業(yè)務(wù)，可以委托中介機(jī)構(gòu)審計(jì)，內(nèi)審人員進(jìn)行審計(jì)全程監(jiān)管、復(fù)核審計(jì)工作底稿及審計(jì)報(bào)告，控制審計(jì)質(zhì)量。

（3）內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有以內(nèi)控監(jiān)督為抓手方法定位。沒有規(guī)矩不成方圓。L.B.索耶在《內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展》一文中給內(nèi)部審計(jì)做出的定義為：“在一個(gè)組織內(nèi)部對(duì)各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與控制系統(tǒng)的獨(dú)立評(píng)價(jià)，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標(biāo)準(zhǔn)是否遵循，資源的利用是否經(jīng)濟(jì)有效，以及單位的目標(biāo)是否達(dá)到。”因此，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)以政策、程序、標(biāo)準(zhǔn)的貫徹和執(zhí)行為抓手。一方面，從源頭著手，檢查內(nèi)控制度是否健全、規(guī)范，是否有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在制度建設(shè)階段，內(nèi)部審計(jì)雖然不參與制度設(shè)計(jì)，但是可以提出在制度中加入某些必要的控制，在業(yè)務(wù)管理關(guān)鍵流程中嵌入內(nèi)審環(huán)節(jié)，優(yōu)化制度源頭，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的牢籠，監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)。制度是審計(jì)的依據(jù)，理順了制度，才能在事前建立正確的標(biāo)準(zhǔn)，并一以貫之地執(zhí)行，減少事后的糾錯(cuò)。另一方面，要抓下游，監(jiān)督政策和方針是否落實(shí)到位，內(nèi)部制度是否有效執(zhí)行。因此，應(yīng)推動(dòng)內(nèi)部控制審計(jì)、切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。定期或不定期地檢查單位層面的內(nèi)部控制情況，并選取預(yù)算、收支、資產(chǎn)、建設(shè)項(xiàng)目等重點(diǎn)業(yè)務(wù)的內(nèi)控執(zhí)行情況進(jìn)行審計(jì)。最后，還可以在財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等常規(guī)審計(jì)中融入內(nèi)控審計(jì)，采用一項(xiàng)審計(jì)兩份報(bào)告或在審計(jì)報(bào)告中增加內(nèi)控審計(jì)內(nèi)容的方式，有效實(shí)現(xiàn)內(nèi)控監(jiān)督。

（4）內(nèi)部審計(jì)應(yīng)有服務(wù)國(guó)家和單位治理需要的目標(biāo)定位。內(nèi)部審計(jì)要提高政治站位，明確內(nèi)部審計(jì)是為國(guó)家和單位的事業(yè)發(fā)展服務(wù)，要著眼全局。內(nèi)審的目標(biāo)要與單位內(nèi)部所有的管理部門協(xié)調(diào)一致，要滿足國(guó)家和單位治理的需要。因此，審計(jì)人員，在單位層面上，不僅應(yīng)了解單位的發(fā)展規(guī)劃、目標(biāo)戰(zhàn)略，還應(yīng)加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、組織人事等其他內(nèi)部監(jiān)督力量的協(xié)作配合，建立共享、共商、協(xié)作的工作機(jī)制；在國(guó)家層面上，應(yīng)及時(shí)了解和掌握大政方針，將內(nèi)審工作的重點(diǎn)與國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)保持一致，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用，為國(guó)家和單位的治理服務(wù)。

改革開放時(shí)期，內(nèi)部審計(jì)因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要應(yīng)運(yùn)而生，經(jīng)歷了從無(wú)到有的過程。如今，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新時(shí)代，內(nèi)部審計(jì)同樣要順應(yīng)新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家治理需要，提高內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的新要求、以內(nèi)控監(jiān)督為抓手、以服務(wù)國(guó)家和單位為目標(biāo)，促使內(nèi)部審計(jì)工作滿足國(guó)家和單位治理的需要，為優(yōu)化單位的管理體系和治理結(jié)構(gòu)，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推進(jìn)廉政建設(shè)保駕護(hù)航。