審計(jì)署11號(hào)令下外匯內(nèi)審內(nèi)控面臨的機(jī)遇及挑戰(zhàn)

王 睿

（中國(guó)人民銀行吉林市中心支行，吉林市 132001）

《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）（審計(jì)署第11 號(hào)令）自2018年3月1日正式實(shí)施。從實(shí)施效果來(lái)看，對(duì)強(qiáng)化內(nèi)審作用，保障內(nèi)審工作規(guī)范開(kāi)展及維護(hù)內(nèi)審工作者權(quán)益方面進(jìn)一步發(fā)揮了作用，更對(duì)各行業(yè)內(nèi)審工作提出了統(tǒng)一的更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。同時(shí)外匯內(nèi)審內(nèi)控工作科學(xué)有效發(fā)展也遇到了極大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

一、《規(guī)定》為外匯內(nèi)審內(nèi)控創(chuàng)造的機(jī)遇

（一）內(nèi)審職責(zé)范圍拓展了內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理兩方面

以往的內(nèi)審工作一般側(cè)重于財(cái)經(jīng)活動(dòng)，主要審計(jì)財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合規(guī)性與合法性。而對(duì)于大部分外匯內(nèi)審內(nèi)控工作來(lái)說(shuō)，側(cè)重點(diǎn)在外匯管理政策與內(nèi)控制度的執(zhí)行是否合規(guī)合法，往往將內(nèi)部審計(jì)定位于問(wèn)題導(dǎo)向式的專項(xiàng)審計(jì)。但由于外匯政策變化極快、業(yè)務(wù)種類復(fù)雜多樣，在外匯內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題多屬于相同或相似性質(zhì)，審計(jì)整改往往只針對(duì)于某一問(wèn)題，不分析原因，不總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，屢審屢犯。而《規(guī)定》將內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理新增為內(nèi)審職責(zé)，則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向。在這種模式下，可通過(guò)流程及標(biāo)準(zhǔn)化管理模式將普遍性問(wèn)題總結(jié)為模板，同時(shí)建立內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系以發(fā)現(xiàn)、評(píng)估可能存在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并進(jìn)行監(jiān)測(cè)。內(nèi)部審計(jì)將由點(diǎn)及面，并能與審計(jì)對(duì)象的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)相結(jié)合，避免同類問(wèn)題重復(fù)發(fā)生。同時(shí)，系統(tǒng)化建設(shè)也為審計(jì)流程留下審計(jì)的線索，內(nèi)部審計(jì)的信息化程度就會(huì)越高，大數(shù)據(jù)運(yùn)用的效果也會(huì)更加明顯。

（二）審計(jì)職責(zé)明確了新時(shí)代下應(yīng)該履行的具體內(nèi)容

《規(guī)定》一方面明確國(guó)家審計(jì)職責(zé)關(guān)注的重點(diǎn)，包括國(guó)家重大政策法規(guī)落實(shí)情況的審計(jì)，各層次發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況的審計(jì)以及內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)管理情況審計(jì)等。作為國(guó)家外匯監(jiān)管部門，外匯局設(shè)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)承擔(dān)了國(guó)家審計(jì)職責(zé)的職能。上述審計(jì)職責(zé)是外匯內(nèi)審內(nèi)控必須關(guān)注的。

另一方面《規(guī)定》也首次明確了應(yīng)避免國(guó)家審計(jì)與審計(jì)對(duì)象內(nèi)部審計(jì)的交叉和重復(fù)。《規(guī)定》第二十二條指出，審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)中，特別是在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)三級(jí)以下單位審計(jì)中，應(yīng)當(dāng)有效利用內(nèi)部審計(jì)力量和成果。對(duì)內(nèi)部審計(jì)發(fā)現(xiàn)且已經(jīng)糾正的問(wèn)題不再在審計(jì)報(bào)告中反映，有助于提高內(nèi)審工作的有效利用成效與地位。

（三）內(nèi)部審計(jì)職能由監(jiān)督評(píng)價(jià)向服務(wù)建議轉(zhuǎn)變

《規(guī)定》在內(nèi)部審計(jì)職能的轉(zhuǎn)變方面更與國(guó)際接軌，以往關(guān)于內(nèi)審職能多是事后的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，而《規(guī)定》則著重提出內(nèi)部審計(jì)要從平行的角度，對(duì)審計(jì)對(duì)象提出建議，與《國(guó)際內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》的咨詢服務(wù)要求一致。但值得注意的是，內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)保持審計(jì)的獨(dú)立性，提出建議的重點(diǎn)應(yīng)在內(nèi)控制度框架的完整與風(fēng)險(xiǎn)管理體系的完善而不是在這些制度體系的具體實(shí)施上。

（四）增加了促進(jìn)審計(jì)對(duì)象規(guī)范與完善治理的目標(biāo)

在內(nèi)部審計(jì)中，審計(jì)目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)是要達(dá)到審計(jì)對(duì)象的規(guī)范與完善治理，對(duì)于單獨(dú)的審計(jì)對(duì)象來(lái)說(shuō)是宏觀管理目標(biāo)。但在外匯內(nèi)審內(nèi)控的實(shí)際工作中，往往體現(xiàn)于具體業(yè)務(wù)層面的微觀目標(biāo)?！兑?guī)定》將內(nèi)部審計(jì)作為審計(jì)對(duì)象整體治理體系宏觀管理的重要組成部分，其作用不可缺少，尤其在內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域的職責(zé)拓展，將給內(nèi)部審計(jì)推動(dòng)治理體系的完善帶來(lái)有力支撐。

（五）進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)審內(nèi)控獨(dú)立性的保障

從《規(guī)定》的第六條、第九條、第十條、第十八條、第二十一條、二十二條的內(nèi)容來(lái)看，將來(lái)內(nèi)部審計(jì)的地位和獨(dú)立性會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)。一是《規(guī)定》明確了內(nèi)審機(jī)構(gòu)或其履職機(jī)構(gòu)應(yīng)在單位的主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。有效保證了內(nèi)審組織能與單位最高決策層面直接溝通，能為實(shí)現(xiàn)完善單位治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)發(fā)揮重要作用，大大提高了內(nèi)部審計(jì)的話語(yǔ)權(quán)。二是《規(guī)定》指出內(nèi)審人員不得參與可能影響?yīng)毩ⅰ⒖陀^履行審計(jì)職責(zé)的工作。在外匯管理工作中，尤其是基層外匯的內(nèi)審工作人員經(jīng)常有業(yè)務(wù)兼職，這項(xiàng)規(guī)定為審計(jì)人員保持獨(dú)立性、防范風(fēng)險(xiǎn)提供了有效保障。

二、《規(guī)定》為外匯內(nèi)審內(nèi)控帶來(lái)的挑戰(zhàn)

（一）外匯內(nèi)審內(nèi)控目標(biāo)的 “增值” 作用發(fā)揮不夠理想

近年外匯內(nèi)部審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)逐漸由業(yè)務(wù)的合規(guī)向識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、完善單位整體治理轉(zhuǎn)變，審計(jì)功能也逐步由發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、整改問(wèn)題向服務(wù)咨詢轉(zhuǎn)變。但從目前的外匯管理內(nèi)部審計(jì)實(shí)際來(lái)看，部分內(nèi)審人員并沒(méi)有達(dá)到專業(yè)外匯內(nèi)審的高度，某項(xiàng)具體外匯業(yè)務(wù)合規(guī)性仍是內(nèi)部審計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，在宏觀審慎監(jiān)管的層面上高度還不夠。

（二）以數(shù)據(jù)為風(fēng)向標(biāo)的外匯事后監(jiān)管模式為內(nèi)審監(jiān)測(cè)分析系統(tǒng)化、常態(tài)化提出了更高要求

隨著外匯管理改革由事前監(jiān)管不斷向事中、事后監(jiān)管深化，外匯管理的抓手相對(duì)減少，更加依賴對(duì)于各項(xiàng)系統(tǒng)數(shù)據(jù)的監(jiān)測(cè)分析。而現(xiàn)行的外匯內(nèi)審內(nèi)控尚不能完全適應(yīng)外匯管理事前預(yù)警、事中判斷、事后決策的目標(biāo)。面臨著一系列難點(diǎn)，如在構(gòu)建完整指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，如何監(jiān)測(cè)分析的操作規(guī)程;在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，不斷提高工作的效率和精準(zhǔn)度，服務(wù)于外匯管理工作和宏觀審慎工作的大局。這些既是當(dāng)前外匯管理工作的著力點(diǎn)，也是內(nèi)審工作如何通過(guò)規(guī)范系統(tǒng)的方法，既協(xié)助業(yè)務(wù)管理人員實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，又有效促進(jìn)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和人員轉(zhuǎn)型。

（三）內(nèi)部審計(jì)職能發(fā)揮呈現(xiàn)出層層遞減態(tài)勢(shì)

目前，外匯管理部門僅有總局、部分省分局有專門的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，基層單位既沒(méi)有專門機(jī)構(gòu)也沒(méi)有專崗人員。對(duì)于外匯局的內(nèi)審工作一般由上級(jí)外匯管理部門或者人民銀行的紀(jì)檢及內(nèi)審部門每年按計(jì)劃開(kāi)展，一般為上一年度的合規(guī)性審計(jì)。審計(jì)的作用是問(wèn)題發(fā)生，事后整改。地市中心支局沒(méi)有專職內(nèi)部審計(jì)人員，具體業(yè)務(wù)工作與內(nèi)部審計(jì)工作兼顧，往往顧此失彼，在實(shí)際工作中，平時(shí)往往弱化內(nèi)審工作。自上而下，外匯內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性、規(guī)范性逐級(jí)弱化，不能持續(xù)發(fā)揮作用。

（四）內(nèi)部審計(jì)成果的累計(jì)運(yùn)用有待進(jìn)一步提升

現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)限于一事一審、一時(shí)一審，發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題僅限于當(dāng)時(shí)。從內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)體建設(shè)來(lái)看，審計(jì)的作用不僅在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同時(shí)還應(yīng)基于歷史累計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，即審計(jì)成果的累計(jì)對(duì)影響單位治理的因素進(jìn)行持續(xù)、系統(tǒng)、深入的分析和評(píng)價(jià)，同時(shí)內(nèi)部審計(jì)成果應(yīng)于同樣影響審計(jì)對(duì)象的業(yè)務(wù)規(guī)模、業(yè)務(wù)水平、人員素質(zhì)及其他外部因素（例如所在地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、涉外經(jīng)濟(jì)體量）等相關(guān)聯(lián)，以取得事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及防控效果。而目前區(qū)域內(nèi)基層外匯局之間業(yè)務(wù)類型差別不大，反映出的問(wèn)題通常大同小異，審計(jì)著眼點(diǎn)在于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改正問(wèn)題，這種單一問(wèn)題導(dǎo)向的審計(jì)成果則不能有效地發(fā)揮審計(jì)效用，也無(wú)法準(zhǔn)確做出同級(jí)機(jī)構(gòu)之間的區(qū)域性審計(jì)評(píng)價(jià)。

三、相關(guān)建議

（一）加快外匯內(nèi)審內(nèi)控工作的職能轉(zhuǎn)變

按照《規(guī)定》關(guān)于審計(jì)職能的擴(kuò)展，外匯內(nèi)審內(nèi)控也應(yīng)加快向績(jī)效審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)變的步伐。外匯局可采取調(diào)閱資料、約談、調(diào)查及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)等多種形式開(kāi)展事前、事中預(yù)警，事后審計(jì)的內(nèi)部審計(jì)模式，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題持續(xù)跟蹤，并結(jié)合一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)及地域特色來(lái)確定工作重點(diǎn)，找出風(fēng)險(xiǎn)防控的漏洞，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)防范風(fēng)險(xiǎn)，提升內(nèi)部審計(jì)成果的效用。

（二）完善外匯內(nèi)審組織體系建設(shè)，強(qiáng)化專業(yè)內(nèi)審人才的培養(yǎng)

一是自上而下明確實(shí)施外匯內(nèi)部審計(jì)的各審計(jì)體系的審計(jì)職責(zé)、建立審計(jì)清單，明晰職責(zé)，避免審計(jì)資源的浪費(fèi)。現(xiàn)有外匯管理內(nèi)部審計(jì)包括外匯局系統(tǒng)內(nèi)審、人民銀行系統(tǒng)紀(jì)檢及人民銀行系統(tǒng)內(nèi)審三個(gè)審計(jì)體系。應(yīng)明確外匯業(yè)務(wù)方面的審計(jì)應(yīng)以外匯系統(tǒng)內(nèi)部為主，各項(xiàng)紀(jì)律監(jiān)督以同級(jí)人民銀行紀(jì)檢為主，履職績(jī)效評(píng)價(jià)以同級(jí)內(nèi)審為主。但同時(shí)應(yīng)將各體系職責(zé)與審計(jì)成果納入統(tǒng)一監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，利于審計(jì)成果的累計(jì)效用發(fā)揮。二是加強(qiáng)穩(wěn)定的、專業(yè)化的外匯內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，為外匯內(nèi)審工作提供有力組織保障。建議省分局全面設(shè)立內(nèi)審科，各地（市）中心支局設(shè)內(nèi)控監(jiān)督崗并實(shí)行專人專崗。建立區(qū)域聯(lián)合外匯專業(yè)內(nèi)審人才庫(kù)，加大培訓(xùn)力度與省、地（市）間交流。人員要求政治素養(yǎng)高、責(zé)任心強(qiáng)、具有擔(dān)當(dāng)精神與多個(gè)外匯業(yè)務(wù)崗位經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)過(guò)培訓(xùn)、資格考試合格納入人才庫(kù)并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。

（三）加大審計(jì)手段創(chuàng)新力度，促進(jìn)現(xiàn)有內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)系統(tǒng)的升級(jí)

為充分發(fā)揮內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)系統(tǒng)的效能，一是按照外匯業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀不斷完善系統(tǒng)中原有的業(yè)務(wù)審計(jì)模型，并及時(shí)進(jìn)行更新，實(shí)現(xiàn)線上審計(jì)；完善系統(tǒng)功能，增加縱向、橫向評(píng)估查詢統(tǒng)計(jì)分析模塊，增強(qiáng)系統(tǒng)功能。二是將現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)關(guān)口前移，在條件允許的情況下實(shí)現(xiàn)內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)測(cè)評(píng)系統(tǒng)與外匯局業(yè)務(wù)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)提示。開(kāi)展非現(xiàn)場(chǎng)分析與監(jiān)測(cè)，利用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)結(jié)果，有針對(duì)性開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，充分利用大數(shù)據(jù)提升工作效率，減少審計(jì)資源浪費(fèi)。三是完善系統(tǒng)指標(biāo)設(shè)計(jì)，通過(guò)指標(biāo)分類，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)，進(jìn)行不同程度的分析、監(jiān)測(cè)、跟蹤及預(yù)警提示。

（四）注重進(jìn)一步提升內(nèi)審累計(jì)成果的運(yùn)用

內(nèi)審累計(jì)成果的運(yùn)用要對(duì)審計(jì)對(duì)象的整體治理發(fā)揮有效作用。一是通過(guò)開(kāi)展動(dòng)態(tài)持續(xù)地績(jī)效評(píng)價(jià)，針對(duì)內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)與外匯管理的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行提示，并提出改進(jìn)建議。并結(jié)合影響審計(jì)對(duì)象的其他內(nèi)外部因素進(jìn)行全面持續(xù)地評(píng)估，實(shí)現(xiàn)外匯內(nèi)審工作的價(jià)值增值。二是將內(nèi)部審計(jì)結(jié)果引入審計(jì)對(duì)象的綜合考評(píng)體系，作為年終考核、升職加薪等的依據(jù)，提升管理層與員工對(duì)審計(jì)結(jié)果的重視程度。