突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通運輸應(yīng)急法律制度探究

□馬紅

2020年春節(jié)前夕，一場突如其來的新冠肺炎疫情首先爆發(fā)于湖北省武漢市，隨后波及到湖北省其他地區(qū)，進而擴散至全國。此次疫情對交通運輸行業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，同時也對交通運輸管理部門的依法管理提出了更高要求。如何有效控制新冠肺炎疫情，交通運輸領(lǐng)域如何依法加強應(yīng)急管理、建立健全應(yīng)急法律保障機制，是關(guān)系全面推進交通運輸法治建設(shè)和人民群眾生命財產(chǎn)安全的頭等大事。

一、我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的交通運輸立法現(xiàn)狀

2003年非典疫情結(jié)束之后，國家為應(yīng)對突發(fā)公共事件，陸續(xù)制定了《傳染病防治法》（2013修正）、《突發(fā)事件應(yīng)對法》（2007）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（2011）等法律和行政法規(guī)；交通運輸領(lǐng)域為應(yīng)對突發(fā)事件頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》（2004）、《交通運輸突發(fā)事件應(yīng)急管理規(guī)定》（2011）、《公路交通突發(fā)公共事件應(yīng)急預案》（2009）、《中國民用航空應(yīng)急管理規(guī)定》（2016）和《水路交通突發(fā)事件應(yīng)急預案》（2018）等部門規(guī)章和規(guī)范性法律文件。此外，我國的《公路法》、《港口法》、《郵政法》、《道路運輸條例》等交通運輸單行法律法規(guī)中也有關(guān)于應(yīng)對突發(fā)公共事件的規(guī)定。在此次新冠肺炎疫情中，交通運輸部也根據(jù)疫情防控的需求，陸續(xù)發(fā)布了《交通運輸部新型冠狀病毒感染的肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控工作通知》（第13號）、《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和交通運輸保障工作的緊急通知（交運明電[2020]33號）》、《關(guān)于切實保障疫情防控應(yīng)急物資運輸車輛順暢通行的緊急通知》（交運明電[2020]37號）等文件。從頒布的法律數(shù)量來看，由國家層面到交通運輸領(lǐng)域，我國在應(yīng)對突發(fā)事件上已頒布了不少法律文件，基本形成了以《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》為中心的應(yīng)對突發(fā)事件的法律體系。在交通運輸領(lǐng)域，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)立法是應(yīng)對突發(fā)事件立法中的一部分。筆者通過對現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容進行梳理，發(fā)現(xiàn)目前我國交通運輸領(lǐng)域應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的立法還有待完善和加強。

二、應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通運輸立法存在的問題

1.立法雜亂、層次低

交通運輸領(lǐng)域應(yīng)對突發(fā)事件的相關(guān)立法文件眾多，既有法律法規(guī)，也有部門規(guī)章。在《傳染病防治法》、《突發(fā)事件應(yīng)對法》這兩部層次較高的法律中，交通運輸部門只是作為一個機構(gòu)參與到突發(fā)事件的處理中，并沒有專門針對交通運輸領(lǐng)域應(yīng)急制度具體內(nèi)容的詳實規(guī)定，條文明顯缺乏可操作性。目前指導交通運輸部門進行重大公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的，基本上是部門規(guī)章和交通運輸部印發(fā)的指導性文件或通知。這些部門規(guī)章立法層次低，很容易被廢止或被修改，而大量的文件、通知甚至不具備法律效力，且很多都在極短時間內(nèi)出臺，在實施過程中難免會出現(xiàn)各種問題。在此背景下，目前交通運輸領(lǐng)域在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中很難做到有法可依，不能及時處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的各種狀況，甚至某些交通運輸執(zhí)法行為還會受到質(zhì)疑。

2.應(yīng)急法律規(guī)定不突出，缺乏系統(tǒng)性

根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三條規(guī)定，突發(fā)事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件，可見公共衛(wèi)生事件只是突發(fā)事件中的一類。目前，我國出臺的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章基本上都未將四種突發(fā)事件加以區(qū)分，相關(guān)應(yīng)急制度并不能體現(xiàn)交通運輸應(yīng)急制度的特殊需求。2004年原交通部和原衛(wèi)生部聯(lián)合發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》，雖然初步建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急法治體系，但其規(guī)定都較為原則，不易操作，且該部門規(guī)章制定時間已久遠，一直沒有進行補充修訂，很多應(yīng)急法律制度需要補充和完善。

3.應(yīng)急法律制度不健全

完備的交通運輸應(yīng)急法律制度應(yīng)包括：交通運輸應(yīng)急預案、交通工具應(yīng)急征用制度、交通運輸應(yīng)急保障制度、交通運輸社會參與應(yīng)急救助與補償制度、交通運輸個人信息保護制度等內(nèi)容。筆者梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，發(fā)現(xiàn)以上制度或規(guī)定過于宏觀（如交通運輸應(yīng)急保障制度），或者干脆缺失（如交通運輸社會參與應(yīng)急救助與補償制度、交通運輸個人信息保護制度）。交通運輸應(yīng)急法律制度不健全，極大地影響了交通運輸管理部門應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力和管理效率。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通運輸應(yīng)急法律制度的完善

1.及時對現(xiàn)行法律法規(guī)進行梳理

我國現(xiàn)行交通運輸領(lǐng)域突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)體系雜亂，層次不一，前后法律間甚至出現(xiàn)了不統(tǒng)一和不合時宜的現(xiàn)象。比如，經(jīng)過交通管理部門幾輪機構(gòu)改革，公路、水路、鐵路、民航和郵政管理已統(tǒng)一歸兵交通運輸部，但現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)中依然有“鐵路、交通、民用航空行政主管部門”的表述。對此，交通運輸部應(yīng)組織專門人員對相關(guān)法律定期進行梳理。上位法修改時，要及時提出修法建議；對本部門發(fā)布的部門規(guī)章、規(guī)范性文件要及時進行修訂和修正；對于一些因時間緊迫而以通知和公告等形式出臺的應(yīng)急文件，要及時整理，形成立法議案，納入到本部門的年度立法規(guī)劃中。要重視一線執(zhí)法人員在交通運輸執(zhí)法過程中遇到的問題和困難，及時提供有力的法律保障，以提高執(zhí)法人員應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的效率。建議交通運輸部對2004年發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》進行全面修訂，刪除不和時宜的規(guī)定，在條件成熟時制定《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急法》。

2.完善交通應(yīng)急保障制度，建立應(yīng)急物資運輸綠色通道制度

重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，阻斷傳染病源最有效的方法就是減少人員流動。新冠肺炎疫情爆發(fā)期間，全國各省區(qū)市都進行了嚴格的交通管制，為阻斷病源的傳播起到了重要作用，但同時也阻斷了正常的客貨運輸。根據(jù)2004年發(fā)布的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》，突發(fā)事件應(yīng)急運輸車船應(yīng)當辦理《緊急運輸通行證》。而在疫情爆發(fā)之初，各地運輸救援物資車輛不知道怎樣快捷便利地辦理《緊急運輸通行證》，導致大量救援物資不能第一時間運輸?shù)侥康牡亍Ｒ虼?，?yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)法律中，必須建立交通運輸綠色通道制度，保障救援物資快速運輸。

建立綠色通道制度時，不僅要在原有的法律基礎(chǔ)上貫徹國家有關(guān)免交車輛通行費、船舶過閘費，并優(yōu)先通行的規(guī)定，同時應(yīng)將這次交通運輸部為保障疫情防控應(yīng)急物資運輸出臺的若干通知法律化，細化綠色通道的保障制度。如簡化應(yīng)急運輸車輛通行證辦理流程，規(guī)定各級交通運輸管理部門可以通過政府網(wǎng)站、微信、電子郵件等便捷方式辦理《緊急運輸通行證》、《車輛通行證》、《包車通行證》等。對持通行證的車輛實施應(yīng)急運輸綠色通道制度，做到不停車、不檢查、不收費，確保應(yīng)急運輸車輛優(yōu)先通行。對經(jīng)過體溫監(jiān)測并符合規(guī)定的應(yīng)急運輸保障人員，在采取配戴口罩等防護措施的前提下，盡量不采取隔離措施，避免公路應(yīng)急運力和人員短缺，而影響交通運輸保障工作。

3.完善交通征用與補償制度

我國《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中均規(guī)定了在發(fā)生重大公共衛(wèi)生事件后，必要時可以向單位和個人征用應(yīng)急物資。從目前立法層面看，在重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府和職能部門是認可征用和補償制度的，但在法律條款中只有兩個關(guān)于征收和補償?shù)臈l文，過于簡單，沒有提及如何征用、如何補償?shù)木唧w細節(jié)。而專門為預防、控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》中，沒有提到對交通工具、場地、設(shè)備等的征用規(guī)定，更沒有有關(guān)補償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，在實踐中很難做到依法征用和依法補償。

從立法層面上完善交通應(yīng)急征用和補償制度，對緩解運力不足和體現(xiàn)社會公平具有重要意義。在完善交通征用和補償制度時，可以從以下幾個方面進行：在征用制度上，首先要明確征用的主體和被征用人，規(guī)定其權(quán)利和義務(wù)；其次要明確征用的物品，在征用過程中建立清單；第三要規(guī)定好征用的程序；第四要落實好征用監(jiān)管責任。在補償制度上，建議對補償?shù)闹黧w、程序、方式等內(nèi)容作出詳細規(guī)定。

4.建立交通應(yīng)急公眾參與制度

武漢封城后，全城交通停擺，導致醫(yī)護人員和就醫(yī)者出行困難，直到后來一些出租車、網(wǎng)約車、順風車車主建立志愿者車隊，才有所緩解。在兩個多月的封城時間內(nèi)，志愿者為社區(qū)提供物品運輸服務(wù)，為就醫(yī)者、醫(yī)護人員提供出行服務(wù)。目前的應(yīng)急法律中沒有有關(guān)個人、團體、組織參與交通應(yīng)急活動的權(quán)利、義務(wù)及補償?shù)葐栴}的規(guī)定，交通應(yīng)急公共參與制度還處于立法的空白區(qū)。因欠缺法律上的引導和保障，在疫情爆發(fā)之初，部分有心為抗疫做貢獻的人卻遲遲找不到服務(wù)的通道。

針對我國目前公共衛(wèi)生事件中交通應(yīng)急公眾參與的現(xiàn)狀，建議在建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急公眾參與制度時考慮如下問題。

（1）公眾參與的主體。應(yīng)將公民、法人和其他組織均納入交通應(yīng)急體系中，發(fā)揮一切可挖掘的力量投入到抗擊疫情中。

（2）構(gòu)建公眾參與交通應(yīng)急的引導機制。在公共衛(wèi)生事件應(yīng)急工作中，個人、團體和組織的參與具有隨機性和發(fā)散性特點，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件后，各地交通運輸主管部門應(yīng)成立專門機構(gòu)，引導志愿者在應(yīng)急幫助中注意自身健康，科學合理地提供交通應(yīng)急服務(wù)。

（3）構(gòu)建公眾參與交通應(yīng)急的保障機制。明確公眾參與公共衛(wèi)生交通應(yīng)急的權(quán)利、義務(wù)及補償?shù)葐栴}，使公眾參與交通應(yīng)急行為在法律的框架下有序進行，提高公眾參與交通應(yīng)急救援的積極性。

（4）建立公眾參與交通應(yīng)急的表彰機制。對在公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急和救助活動中表現(xiàn)突出的公民、法人和其他組織及時進行表彰，弘揚社會主義核心價值觀，讓更多的人參與到交通應(yīng)急救援工作中。

5.建立個人信息保護制度

重大公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，為防止病毒擴散，尋找傳染源，各地都在一定程度上公布了確診病例的信息。個人信息保護與防控疫情之間的利益平衡該如何把握，成了一個有爭議的問題。現(xiàn)有法律法規(guī)中規(guī)定：縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、疾控部門、醫(yī)療機構(gòu)有權(quán)收集、分析、調(diào)查、核實疫情信息，同時也明確了上述機構(gòu)不得泄露涉及個人隱私的有關(guān)信息、資料。2004年的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件交通應(yīng)急規(guī)定》并沒有提到交通運輸部門對個人信息的保護，這是由于當初并未考慮到飛速發(fā)展的大數(shù)據(jù)時代給交通業(yè)帶來的如此大的變化。當今基于互聯(lián)網(wǎng)的應(yīng)用，公路、鐵路、水路、民航出行紛紛采取實名制，這樣就使交通運輸部門掌握了大量的公民個人信息，這些大數(shù)據(jù)給交通運輸事業(yè)發(fā)展提供了決策支持，但如果數(shù)據(jù)一旦泄露，后果將會十分嚴重。因此，在交通運輸應(yīng)對公共衛(wèi)生事件法律制度的建設(shè)中建立個人信息保護制度是非常必要的。

在建立個人信息保護制度時，應(yīng)明確獲取個人信息的主體和職責，規(guī)定非經(jīng)疫情防控需求，交通運輸部門不得泄露所掌握的個人信息；制定披露個人信息的上報和審批程序，嚴格依法行事，防止交通運輸部門及工作人員非法泄露、惡意傳播隱私數(shù)據(jù)；對不按法律規(guī)定泄露個人信息的，要明確信息披露機關(guān)的行政、民事甚至刑事責任。在疫情防控期間交通運輸部門既要確保疫情防控與疫情信息收集的公共利益，又要保護好個人的信息安全，尊重個人隱私，實現(xiàn)疫情信息收集、使用與個人信息保護之間的利益平衡，這是法治交通對執(zhí)法者提出的最高要求。

四、結(jié)語

新冠肺炎疫情的爆發(fā)，顯示出交通運輸領(lǐng)域應(yīng)急法律制定的短板。我國作為一個超級大國，人口眾多，交通運輸四通八達，交通運輸部門對疫情的防控成效直接影響著這場“總體戰(zhàn)”的成敗。未來我國依然可能會有突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生，如何通過制定完善的法律制度，實現(xiàn)法治交通，是交通運輸法治建設(shè)中需長期研究的內(nèi)容。