強(qiáng)化縣級(jí)人大對(duì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的對(duì)策與思考

■羅文育

（大埔縣豐溪林場(chǎng)）

引 言

財(cái)政預(yù)算與國(guó)家政策密切相關(guān)，不僅會(huì)給人民利益帶來(lái)影響，還對(duì)社會(huì)發(fā)展有決定作用，在群眾所擁有民主意識(shí)不斷增強(qiáng)的當(dāng)下，人大預(yù)算監(jiān)督成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)，如何使縣級(jí)人大被賦予職能得到實(shí)現(xiàn)，自然成為地方政府討論的重點(diǎn)，事實(shí)證明，只有以相關(guān)工作的落實(shí)情況為依據(jù)，提出切實(shí)可行的對(duì)策，才能使問(wèn)題迎刃而解。

1 人大預(yù)算監(jiān)督概述

人大預(yù)算監(jiān)督指的是以人大為主體，審查并監(jiān)督編制、執(zhí)行預(yù)算的相關(guān)工作，《憲法》明確規(guī)定，預(yù)算監(jiān)督是人大職權(quán)之一。一般來(lái)說(shuō)，基于財(cái)政預(yù)算展開(kāi)監(jiān)督工作，著重強(qiáng)調(diào)以下內(nèi)容：第一，監(jiān)督對(duì)總預(yù)算進(jìn)行執(zhí)行的情況；第二，監(jiān)督預(yù)算調(diào)整及決算草案所制定決策的可行性；第三，審查以預(yù)算為核心內(nèi)容的草案[1]。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督體系進(jìn)行分析可知，最高監(jiān)督層次為人大監(jiān)督，若以現(xiàn)有政治制度為切入點(diǎn)能夠看出，人大監(jiān)督擁有最獨(dú)立的主體、最規(guī)范的程序和最理想的效果，這也對(duì)人大監(jiān)督提出了以下要求：獨(dú)立性、平衡性、效益性、民主性、法定性，要想使人大監(jiān)督優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮，上述內(nèi)容應(yīng)尤為注意。

2 人大預(yù)算監(jiān)督現(xiàn)狀

縣級(jí)人大的監(jiān)督內(nèi)容，通?？杀粍澐殖扇糠?，首先，財(cái)政資金是否得到科學(xué)分配；其次，對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行支出的進(jìn)度和預(yù)期差異；最后，使用財(cái)政資金所獲得績(jī)效?，F(xiàn)有研究表明，對(duì)預(yù)算體制進(jìn)行建立的基礎(chǔ)是擁有系統(tǒng)而科學(xué)的外控體系，待預(yù)算體制走向成熟后，出于使管理質(zhì)效得到提高的考慮，人們往往會(huì)選擇將其向內(nèi)控體系進(jìn)行轉(zhuǎn)化，由此可見(jiàn)，內(nèi)部控制通常晚于外部控制而出現(xiàn)。我國(guó)將建立內(nèi)控體系視為改革預(yù)算的重點(diǎn)，卻忽略了外控體系被賦予的價(jià)值，這便是制約人大監(jiān)督發(fā)展的主要原因。

以某山區(qū)縣為例，在監(jiān)督財(cái)政預(yù)算時(shí)，縣級(jí)人大監(jiān)督面臨著如下問(wèn)題：其一，缺少全面且細(xì)致的編制技術(shù)，預(yù)算粗放的情況仍然存在；其二，沿用原有監(jiān)督流程及程序，監(jiān)督成效和預(yù)期相距甚遠(yuǎn)；其三，難以貫徹落實(shí)審查意見(jiàn)。要想使上述問(wèn)題得到徹底解決，最有效的方法便是對(duì)監(jiān)督模式加以調(diào)整，目前，各界普遍認(rèn)可的監(jiān)督模式，主要是以動(dòng)態(tài)機(jī)制為基礎(chǔ)，借助信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到實(shí)時(shí)監(jiān)督及查詢預(yù)算的效果，通過(guò)抽查結(jié)合普查的方法，提高信息透明度，確保社會(huì)各界均可參與到監(jiān)督工作中，這也是下文所討論的核心內(nèi)容[2]。

3 現(xiàn)有問(wèn)題的解決策略

近幾年，財(cái)政對(duì)國(guó)家治理的價(jià)值，逐漸為人們所熟知，這也使財(cái)政預(yù)算擁有了更加明確的前進(jìn)方向。若以縣級(jí)人大的視角為切入點(diǎn)，要想使自身在監(jiān)督預(yù)算方面的效能得到應(yīng)有發(fā)揮，關(guān)鍵是以制度為依托，對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)加以強(qiáng)調(diào)，賦予政府財(cái)政活動(dòng)，更為突出的法治化、民主化特征。

3.1 完善相關(guān)程序

零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)清零上年基數(shù)，在對(duì)預(yù)算進(jìn)行編制時(shí)，政府部門應(yīng)以宏觀視角為切入點(diǎn)，結(jié)合不同領(lǐng)域的發(fā)展情況，將不合理預(yù)算出現(xiàn)的概率，維持在較低水平。事實(shí)證明，落實(shí)零基預(yù)算，可確保資金分配合理性，并且為縣級(jí)人大提供參與編制預(yù)算的途徑，增強(qiáng)預(yù)算和實(shí)際的契合度，使其控制作用得到凸顯。無(wú)論是編制預(yù)算，還是審查預(yù)算申請(qǐng)，所遵循原則均為從實(shí)際出發(fā)，以實(shí)際需求為依據(jù)，完成申報(bào)、預(yù)算及審查工作，若無(wú)特殊情況，縣級(jí)人大應(yīng)在9月底，聯(lián)合審計(jì)、財(cái)稅、人大代表與群眾代表，對(duì)所在地區(qū)執(zhí)行預(yù)算的情況進(jìn)行評(píng)估，若有問(wèn)題存在，可根據(jù)所制定機(jī)制，在明確責(zé)任人的基礎(chǔ)上，對(duì)其責(zé)任進(jìn)行追究。在落實(shí)進(jìn)度編制工作時(shí)，避免過(guò)早開(kāi)展預(yù)算的情況出現(xiàn)，這是因?yàn)檫^(guò)早開(kāi)始預(yù)算，通常會(huì)使預(yù)算編制呈現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，另外，還要預(yù)留出充足的編制時(shí)間，真正做到按部就班地展開(kāi)各項(xiàng)工作。上文所提到追責(zé)機(jī)制，同樣是討論的重點(diǎn)，由縣級(jí)人大牽頭所制定相關(guān)機(jī)制，通常被用來(lái)對(duì)責(zé)任進(jìn)行追究，而滿足追責(zé)條件的情況，主要有隨意安排工作、調(diào)整項(xiàng)目支出等，由實(shí)踐所得經(jīng)驗(yàn)可知，這樣做可使預(yù)算獲得更加系統(tǒng)而有效的約束。

3.2 優(yōu)化外部環(huán)境

3.2.1 重視宣傳

新媒體的出現(xiàn)，為預(yù)算監(jiān)督工作提供了新的宣傳手段，有關(guān)人員可綜合運(yùn)用新媒體及傳統(tǒng)媒體，向人大代表及群眾傳達(dá)對(duì)預(yù)算進(jìn)行參與的必要性，使人大代表及群眾主動(dòng)關(guān)注并解讀相關(guān)文件，另外，對(duì)預(yù)算行為進(jìn)行評(píng)估的角度，同樣是宣傳重點(diǎn)，只有對(duì)以上工作加以落實(shí)，才能確保所打造社會(huì)環(huán)境，滿足群眾關(guān)心并參與預(yù)算的要求，而人大代表及群眾對(duì)預(yù)算知識(shí)的了解，往往也會(huì)更加系統(tǒng)而準(zhǔn)確。

3.2.2 提高參與度

對(duì)參與程序進(jìn)行優(yōu)化，為人大代表及群眾提供參與監(jiān)督的途徑?？h級(jí)人大的職責(zé)，主要是嚴(yán)格甄選參與對(duì)象，在支持人大代表及群眾參與的前提下，確保參與對(duì)象擁有良好的能力及素養(yǎng)。要想使人大代表及群眾參與價(jià)值得到應(yīng)有發(fā)揮，關(guān)鍵是豐富參與方法，目前，常用方法為聽(tīng)證、座談，有關(guān)人員可酌情融入辯論、詢問(wèn)等環(huán)節(jié)，這樣做可凸顯會(huì)前調(diào)研的作用，使人大代表及群眾所提出建議及意見(jiàn)，擁有良好的針對(duì)性和科學(xué)性。通過(guò)對(duì)資料庫(kù)進(jìn)行設(shè)立的方式，整合能力出眾的群眾代表，在召開(kāi)常委會(huì)議、人代會(huì)議時(shí)，對(duì)上述代表的觀點(diǎn)加以分析，為草案調(diào)整與修正提供參考。除此之外，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)也有參與其中的必要性，由于群眾所表現(xiàn)出特征以分散性為主，因此，政府部門可借助現(xiàn)有組織手段，對(duì)人大代表及群眾進(jìn)行集中，以專業(yè)技術(shù)為代表的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)隨之形成，一般來(lái)說(shuō)，上述機(jī)構(gòu)可作為對(duì)民意進(jìn)行收集的載體，參與到相關(guān)審議預(yù)算的過(guò)程中，通過(guò)系統(tǒng)吸收、科學(xué)反饋群眾建議的方式，增強(qiáng)預(yù)算的普適性，確保各層人民所利益所提出訴求，均可獲得一定程度的滿足[3]。

3.2.3 實(shí)現(xiàn)常態(tài)參與

對(duì)旁聽(tīng)制度進(jìn)行設(shè)立并落實(shí)，群眾可通過(guò)旁聽(tīng)的方式，參與到縣級(jí)人大以預(yù)算方案調(diào)整及決算為主題所召開(kāi)會(huì)議中，使預(yù)算監(jiān)督工作，擁有更高的透明度。在開(kāi)始人代會(huì)議前，縣級(jí)人大可對(duì)聽(tīng)證會(huì)議進(jìn)行召開(kāi)，搜集人大代表、群眾對(duì)擬定草案的建議，明確所擬定草案的科學(xué)性及可行性。當(dāng)然，對(duì)預(yù)算進(jìn)行聽(tīng)證也很有必要，縣級(jí)人大應(yīng)以預(yù)算內(nèi)容為依據(jù)，對(duì)主體不同的制度加以明確，賦予主體參加權(quán)、質(zhì)疑權(quán)、起訴權(quán)、意見(jiàn)發(fā)表權(quán)及其他參與權(quán)所衍生出的權(quán)利，通過(guò)對(duì)反饋機(jī)制進(jìn)行建立的方法，將參與范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，所制定決策的合理性，自然可獲得有力保證。

3.3 引入信息技術(shù)

利用信息技術(shù)，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督，可使縣級(jí)人大擁有更理性的監(jiān)督水平，這就要求有關(guān)人員對(duì)信息系統(tǒng)的完善工作引起重視。首先，通過(guò)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督的方式，對(duì)信息系統(tǒng)的構(gòu)成模塊進(jìn)行拓展，將連接財(cái)政部門作為基礎(chǔ)，有選擇性地連接審計(jì)、監(jiān)察、稅收等其他部門，確保所設(shè)立信息庫(kù)，滿足可視、數(shù)據(jù)豐富及功能完善的要求。其次，對(duì)信息系統(tǒng)的開(kāi)放范圍進(jìn)行拓展，確保人大代表、群眾均有對(duì)編制及執(zhí)行預(yù)算的情況加以了解的渠道，由此可見(jiàn)，要想使信息系統(tǒng)擁有良好效能，不僅要對(duì)工委、人大代表開(kāi)放，還要對(duì)群眾開(kāi)放，通過(guò)對(duì)查詢室進(jìn)行設(shè)置的方式，降低群眾獲取所需數(shù)據(jù)的難度。最后，善用現(xiàn)有技術(shù)，完成對(duì)預(yù)警模塊、動(dòng)態(tài)監(jiān)督模塊進(jìn)行設(shè)置的工作，使實(shí)時(shí)監(jiān)督的設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)，若有臨時(shí)增加數(shù)額、次數(shù)等情況發(fā)生，此系統(tǒng)應(yīng)經(jīng)由預(yù)警模塊，將預(yù)警信號(hào)傳達(dá)給有關(guān)人員，避免上述情況所引發(fā)問(wèn)題的進(jìn)一步深化，縣級(jí)人大所展開(kāi)監(jiān)督工作，自然會(huì)擁有更符合預(yù)期的深度及廣度。除此之外，將腐敗預(yù)防工作和信息系統(tǒng)相融合，被視為未來(lái)的努力方向，這樣做可使有關(guān)人員以信息系統(tǒng)所提供數(shù)據(jù)為參考，對(duì)腐敗線索加以明確，為后續(xù)查處工作的展開(kāi)做鋪墊。

3.4 設(shè)立目標(biāo)導(dǎo)向

首先，預(yù)算強(qiáng)調(diào)的是用財(cái)政進(jìn)行治理，這就要求政府部門擁有良好的安排、執(zhí)行預(yù)算的能力，確保所建立預(yù)算體系，滿足科學(xué)、公開(kāi)與透明的要求。事實(shí)證明，要想使縣級(jí)人大所展開(kāi)監(jiān)督工作得到強(qiáng)化，有三個(gè)目標(biāo)需要達(dá)成，第一，公開(kāi)預(yù)算，通過(guò)安排、執(zhí)行預(yù)算的方式，對(duì)政府活動(dòng)所處范圍加以反映，確保政府部門對(duì)政策進(jìn)行制定和落實(shí)的各環(huán)節(jié)，均受到群眾監(jiān)督，第二，增加人大監(jiān)督力度，通過(guò)對(duì)憲法所賦予基本職權(quán)加以落實(shí)的方式，將縣級(jí)人大打造成對(duì)民意進(jìn)行反映的主體，第三，凸顯預(yù)算民主化，將編制、執(zhí)行預(yù)算的活動(dòng)，視為群眾對(duì)地方進(jìn)行治理的途徑[4]。

其次，縣級(jí)人大監(jiān)督預(yù)算的初衷是以管控收支活動(dòng)為基礎(chǔ)，為政府內(nèi)控系統(tǒng)的完善指明方向，使收支活動(dòng)所面臨難題，擁有切實(shí)可行的解決方案，而非對(duì)群眾利益進(jìn)行擠壓或剝削，因此，若以操作層面為切入點(diǎn)，對(duì)以下維度進(jìn)行建立很有必要，第一維度是平衡跨年預(yù)算的機(jī)制，第二維度是對(duì)債務(wù)規(guī)模加以控制，第三維度是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付所依托制度，為績(jī)效預(yù)算及相關(guān)工作的展開(kāi)做鋪墊。

3.5 強(qiáng)化審查意見(jiàn)落實(shí)

3.5.1 擴(kuò)大審查范圍

在聽(tīng)取審查本級(jí)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的基礎(chǔ)上，有必要聽(tīng)取政府部門預(yù)算審查意見(jiàn)落實(shí)情況的報(bào)告，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部門預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督和跟蹤監(jiān)督。

3.5.2 嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行

嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》等法律法規(guī)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，按照“無(wú)預(yù)算不支出”的原則，嚴(yán)格執(zhí)行本級(jí)人大批準(zhǔn)的年度預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行到位率。

3.5.3 嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整

切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算調(diào)整工作，如確需調(diào)整年初財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格履行《預(yù)算法》關(guān)于調(diào)整預(yù)算的法定程序，及時(shí)向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)送預(yù)算調(diào)整方案，待本級(jí)人大常委會(huì)審查通過(guò)后方可調(diào)整執(zhí)行，堅(jiān)決做到先審查后支出。

最后，落實(shí)縣級(jí)人大監(jiān)督預(yù)算的工作，使預(yù)算擁有更理想的規(guī)范性與完整性。這就對(duì)人大預(yù)算監(jiān)督，提出了如下要求：其一，確保全口徑設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)，將監(jiān)督對(duì)象，由基金預(yù)算、公共預(yù)算，向地方債務(wù)、經(jīng)營(yíng)預(yù)算等領(lǐng)域進(jìn)行延伸；其二，做到微觀監(jiān)督，以收支活動(dòng)為基礎(chǔ)，對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行細(xì)化；其三，將剛性約束置于重要地位，一旦出現(xiàn)和要求不符的行為，縣級(jí)人大應(yīng)對(duì)其進(jìn)行追責(zé)，避免產(chǎn)生更嚴(yán)重的影響。

結(jié) 論

由上文敘述可知，若以民主制度為背景，對(duì)財(cái)政預(yù)算進(jìn)行全面監(jiān)督很有必要，要想使縣級(jí)人大擁有更完善的監(jiān)督體系，關(guān)鍵是以現(xiàn)存問(wèn)題為依據(jù)，結(jié)合所在地區(qū)特征及訴求，明確可使問(wèn)題得到解決的對(duì)策，例如，設(shè)立目標(biāo)導(dǎo)向。事實(shí)證明，這樣做可使縣級(jí)人大更充分地發(fā)揮自身職能，應(yīng)當(dāng)引起重視。