地方政府航線補貼現(xiàn)狀分析與優(yōu)化研究

□ 顧夢君 陳磊 黨曉/文

當前，我國正處于市場擴大開放、經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段。作為城市發(fā)展的動力源，航空運輸業(yè)帶動的不僅僅是區(qū)域間的金融、旅游、商貿(mào)、科技等綜合性的經(jīng)濟活動，更是和國際連接最廣泛、最便捷、最有效的途徑。機場建成后，在開辟新航線問題上，不僅僅依靠地方政府補貼支撐，就能做到機場、航空公司與民眾的共贏，是當前民航領(lǐng)域研究的一個熱點問題。

航線補貼的經(jīng)濟性

（一）經(jīng)濟性

航線補貼直接帶動了地區(qū)民航的發(fā)展，而經(jīng)濟效益是民航高質(zhì)量發(fā)展的實力所在。從微觀層面看，民航企業(yè)資本結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，市場盈利能力增強；從宏觀層面看，行業(yè)資源配置合理，規(guī)模效應和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟效應凸顯，投入產(chǎn)出效率高。

從直接經(jīng)濟效益來看，依靠政府的航線補貼政策，加大市場開發(fā)和培育力度，為支線航線的市場啟動提供了最初的動能。市民出行更加便捷，隨著機場的快速發(fā)展，一條條連接東西、溝通南北、輻射全國的“天路”隨之而來，機場的快速發(fā)展極大縮短了與國內(nèi)國際市場的時空距離。

從間接經(jīng)濟效益來看，有利于交通樞紐建設(shè)及臨空經(jīng)濟發(fā)展。機場具備一定客貨流規(guī)模后，以機場為核心不斷吸引航空指向型產(chǎn)業(yè)在周邊或一定方向集聚，最終成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“發(fā)動機”。

從誘導經(jīng)濟效益來看，國際機場理事會（A C I）將機場喻為經(jīng)濟增長的引擎。世界范圍內(nèi)主要機場統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，每100萬人次年旅客吞吐量，可對周邊區(qū)域產(chǎn)生1.3億美元的經(jīng)濟效益和帶動約2500個就業(yè)崗位。而針對國內(nèi)的研究分析，我國每百萬人次的旅客吞吐量，可以產(chǎn)生18.1億元人民幣的經(jīng)濟效益以及5300多個就業(yè)崗位。

航線補貼的情況及類型分析

（一）補貼現(xiàn)狀

航線補貼是地方政府為激勵航空公司增加運力和開拓更多航點的重要手段，很多地方政府已設(shè)立了航線航班培育資金，制定了專用細則明確補貼對象及需要滿足的條件。如成都、西安、武漢等城市航線補貼以中長途國際航線為主；在國內(nèi)航線方面，以加快布局空白航線、應對高鐵競爭為主。石家莊、合肥等地則以國內(nèi)航班補貼為重點，重在國內(nèi)省會城市之間銜接，重點加密和新增國內(nèi)省會城市連接航線、省內(nèi)支線連接、空白航線補充，適度加密和補充港澳臺地區(qū)、亞洲國家中短途國際航線。天津機場、鄭州機場等重點支持貨運航線開拓；?？诿捞m機場、貴陽機場等重在支持旅游航線開拓，試圖以推動旅游業(yè)發(fā)展為目的，關(guān)注重點客源地航線補貼。

（二）航線補貼類型及利弊分析

1.貨幣補貼

（1）差額補貼

差額補貼是合作方對承運人執(zhí)行的航班，補貼到雙方商定的金額，實際補貼額根據(jù)航班經(jīng)營情況而定。在一個結(jié)算期內(nèi)，航班實際經(jīng)營情況未達到雙方商定的金額，由合作方補足；超出商定金額的，超出部分歸雙方協(xié)定。

差額補貼有利的方面是新開辟的每一條航線，都需要經(jīng)過市場培育階段。政府補貼為航空公司消除新開航線的后顧之憂，吸引航空公司開辟航線，實現(xiàn)航空公司和當?shù)卣糙A。

但此種方法也存在弊端，差額補貼降低了航空公司的經(jīng)營壓力，航空公司依靠巨額補貼，為追求利潤最大化，對客源開發(fā)、地方經(jīng)濟的帶動并未投入過多關(guān)注。同時在當?shù)卣哳~補貼的影響下，各公司在區(qū)域內(nèi)不遺余力地打價格戰(zhàn)，而吸引客源，不計成本地降低票價成為最簡單的手段，由此引發(fā)航空公司間的惡性競爭，造成市場競爭秩序的扭曲。

（2）定額補貼

定額補貼是規(guī)定每年或在結(jié)算期內(nèi)約定按執(zhí)行的班次數(shù)量，雙方根據(jù)航線、機型、航程、成本、客座率等情況測算定值，給予一定金額的補貼。

定額補貼的優(yōu)勢是，地方政府補貼金額預算可控，同時在協(xié)議期航線變動較小，有利于航線的長期培育。存在的弊端是傳統(tǒng)的航線補貼是按航班量補，還設(shè)置最低門檻，比如必須飛夠180班，那么航司為了拿補貼也只能硬著頭皮飛，造成資源浪費。

2.交叉補貼

對于二三線支線機場來說，航線補貼作為吸引運力、增加吞吐量的有效手段，可以短時間內(nèi)大幅增加機場發(fā)展。近幾年在貨幣補貼之外，出現(xiàn)更加多樣性的補貼方式，這里統(tǒng)稱交叉補貼，多以資源類補貼為主，下面進行梳理分類：

（1）機場使用費補貼

地方機場通過給予航空公司減免機場使用費用的方式，來減少航司的運營成本，如減免起降費、租金、停機費、廊橋費、稅費優(yōu)惠等來吸引開航或加密航班。在對南航、東航、川航等航司的調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)這也是比較普遍的作法，包括白云機場在內(nèi)的很多國內(nèi)機場都有類似政策。

（2）廣告宣傳補貼

為促進航線運營，地方政府與航司均需要在開航前后進行大量的市場宣傳，廣告補貼也是一種常用的補貼方式，即政府給予航司廣告費指定用于相關(guān)航線宣傳，或機場免費提供廣告位給航司，同時機場擁有商鋪、休息室等資源可以以補貼的方式激勵航司運營的動力，這在調(diào)研中幾家航司也分別提及。

（3）精準票價補貼

在票價補貼方式中，政府通過參與票價的制定，以補貼票價的方式讓利于民，保障群眾真切享受到新開航線的票價優(yōu)惠，穩(wěn)定航班客源，同時為保持航司運營不虧損，票價的差額部分補貼給航司。

（4）航空人才補貼

為吸引航司機組及相關(guān)人才，部分地方政府在人才引進上也紛紛出臺政策措施。如西安空港新城根據(jù)臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的定位和特色，出臺了《空港新城關(guān)于實施高端、特殊人才引進計劃的若干意見》，極大增強空港新城對人才的吸引力。

（5）飛機運營補貼

飛機補貼是地方政府通過融資租賃方式引進飛機，委托專業(yè)航空公司經(jīng)營管理的合作經(jīng)營方式。2012年青海航投引進飛機交由東航全權(quán)負責飛行、機務等全流程運營，在國內(nèi)開創(chuàng)新型飛機租賃模式。

（6）運營獎勵補貼

為保持航線運營質(zhì)量，在運營一段時間后，政府對航司以安全獎勵、質(zhì)量獎勵、節(jié)能減排獎勵、科技創(chuàng)新獎勵等方式進行費用補貼，鼓勵航線運營的持久性。

單一的補貼方式已經(jīng)不能滿足當前的市場發(fā)展需要，迫切需要根據(jù)不同的航空發(fā)展目標，在不同的階段形成補貼的組合拳，改變“政府補貼競相加碼，中小機場互相殘殺”的局面，關(guān)注航線補貼的實效和可持續(xù)發(fā)展。

航線補貼方式的優(yōu)化建議

（一）不同發(fā)展目標的補貼組合拳

地方政府立足各地發(fā)展需求，結(jié)合機場戰(zhàn)略定位，對航線補貼應各有側(cè)重。這里初步將發(fā)展目標劃分為三類，分別是促進城市發(fā)展、建設(shè)交通樞紐、發(fā)展通勤服務，在不同的發(fā)展目標下，探討補貼方式的多樣性和有效性。

1.促進城市發(fā)展為目標的補貼建議

利用機場來促進地區(qū)經(jīng)濟，需要把機場納入當?shù)卣蛘呓?jīng)濟規(guī)劃的內(nèi)容，擬定共同的目標、共同的愿景，各盡其職。建議航線補貼從三方面考慮：

一是政府規(guī)劃層面，政府基于經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，如自貿(mào)區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟優(yōu)勢、使領(lǐng)館駐地、貿(mào)易密切往來城市等，以及航空資源，如可用航權(quán)、區(qū)域優(yōu)勢、周邊機場關(guān)系等多方面信息，確定重點發(fā)展的航線計劃。

二是客源需求分析，從本地客源、周邊客源及目的地客源進行分析，政府與航司聯(lián)手多維度評估，更合理地錨定有培育前景的航線市場。

三是在補貼方式上，重點關(guān)注航線班次量、執(zhí)行率、客座率，充分利用當?shù)卣皺C場資源進行支持，如機場費用補貼、機場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、智慧流程完善等。其中，對起降費用的補貼，評估是否可以由傳統(tǒng)的“按架次計”改為“按乘客量計”。同時，加大廣告費用補貼的投入，通過推介、交流進行城市宣傳，如飛機機身噴涂都是可以考慮的方式，不斷增加城市知名度，助力臨空經(jīng)濟及城市經(jīng)濟文化發(fā)展。

2.建設(shè)交通樞紐為目標的補貼建議

樞紐機場的建設(shè)需要有一定的航線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)。在補貼方式上建議考慮兩點，一是重點關(guān)注人流，特別是中轉(zhuǎn)人流；二是給予航司在航線選擇上的自主權(quán)，允許航司不斷優(yōu)化航線，全力構(gòu)建樞紐。

在樞紐機場的發(fā)展目標下，政府不僅要引進航線，更要引進航空公司，形成航空公司與地方之間的“黏性”，注重引導航空公司持續(xù)拓展航線。如河南省不僅支持南航、深航在鄭州設(shè)立基地公司，還大力收購盧森堡貨航，促使航空公司加大在地方的運力投入，占據(jù)發(fā)展新航線的先機。

3.發(fā)展通勤服務為目標的補貼建議

在發(fā)展支線航線、通勤服務的目標下，青海政府對西寧—敦煌—花土溝航線的票價補貼方式就非常值得借鑒，政府參與票價的優(yōu)惠制定，重在補貼消費者，讓利于民。同時與當?shù)氐拇笮推髽I(yè)結(jié)合，鼓勵以定向票價投放的方式，向員工提供機票優(yōu)惠與航線便利，鼓勵企業(yè)參與補貼與航線宣傳。

日本地方機場的一些做法也值得借鑒，補貼學生海外旅行、補貼企業(yè)出國參展、補貼航空貨物出口等精準補貼措施，讓補貼不再盲目，在鼓勵走出去與飛進來兩方面下功夫，讓老百姓受益。

（二）政企共同經(jīng)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

除了補貼方式多元化，形成組合拳之外，政府與機場、航司需形成共同經(jīng)營的理念，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，建議從以下幾方面完善：

1.建立科學、系統(tǒng)、規(guī)范、精準的航線補貼機制

為實現(xiàn)政企雙贏，地方政府應根據(jù)國家民航發(fā)展戰(zhàn)略和本地資源，對本地航空市場發(fā)展情況和發(fā)展?jié)摿M行深入研究，通過立法或指導意見等形式，建立一套科學、系統(tǒng)、規(guī)范、精準的航線補貼機制。以市場化為導向，在本地及周邊地區(qū)客流發(fā)展較為成熟時，以增量補貼等方式推動航空公司實施更積極的營銷與經(jīng)營措施，不應再為盲目增開航線買單。

2.地方政府完善配套設(shè)施支持

地方政府做出補貼規(guī)劃時，收支平衡體現(xiàn)在修建機場的成本一般低于標準公路和鐵道運輸，而為其服務的配套體系卻能明顯帶動經(jīng)濟發(fā)展。建議統(tǒng)籌規(guī)劃，將機場建設(shè)、航空市場發(fā)展、旅客資源納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的框架下推進。對航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，應跳出單一產(chǎn)業(yè)部門的管理范疇，將其納入到區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展的大框架下進行規(guī)劃和統(tǒng)一管理。

3.地方政府開通新航線做好市場調(diào)研

市場調(diào)研以數(shù)據(jù)為支撐，挖掘航空旅客的出行需求，分析潛在的客戶需求，還需要考慮機場的配置、市場的競爭環(huán)境、其他航空公司是否運營該航線、現(xiàn)有航線網(wǎng)絡(luò)布局等情況。為了滿足大家多元化旅行的需求，在運營固定航線的基礎(chǔ)上，適時開通受歡迎的季節(jié)性航線及政策性航線，并考慮在機會成熟時期將季節(jié)性航線發(fā)展為長期航線，最終實現(xiàn)“優(yōu)化航線布局、引回分流市場、挖掘潛在需求、實現(xiàn)業(yè)務增長”的目標。

4.建立補貼航線運營監(jiān)控和反饋機制

政府在明確補貼標準后，就要對各環(huán)節(jié)工作進行監(jiān)控和反饋。首先，要構(gòu)建有效的責任機制，明確監(jiān)控和反饋主體，定期反饋相關(guān)補貼航線運營情況和市場情況。其次，要建立多管齊下的預警機制，聯(lián)合航空公司共同分析掌握社會現(xiàn)象、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場競爭等信息，及時糾正運營中存在的各類問題。最后，要分析問題產(chǎn)生的原因，提出意見和建議，對于未達到預期航線及時叫停運營，對于能達到預期效果的航線爭取降低補貼，最終達到為未來民航發(fā)展指明方向的目的。

5.地方政府持續(xù)優(yōu)化補貼政策

機場是公共基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)機場是公共所有或依賴政府補貼，要提高政府資金補貼的針對性和有效性。一是充分考慮機場的經(jīng)濟特征，認真分析虧損成因，區(qū)分政策性虧損、政策帶來的經(jīng)營性虧損以及純粹經(jīng)營性虧損，對于上述不同類型的虧損采取不同的政策，制定不同的培養(yǎng)方案。二是綜合考慮影響機場運營的因素，考慮機場等級、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)位等因素。三是兼顧“公平與效率”。制定機場運營專項補貼政策，既要使受資金約束存在運營困境的機場能夠維持運營，國家、地方給予一定補貼以實現(xiàn)這些機場正的社會外部經(jīng)濟效益；還要限定補貼的范圍，提高補貼效率，充分促進機場在發(fā)展中求生存，特別是促使中小機場沖破“等靠要”思想的束縛，提高自身運營效率。

結(jié)束語：

在經(jīng)濟全球化背景下，航空運輸不僅僅是一種交通運輸方式，而是成為區(qū)域經(jīng)濟融入全球經(jīng)濟的最佳通道。地方政府通過以航空運輸?shù)陌l(fā)展來帶動城市發(fā)展以及打造交通樞紐，改善通勤服務，航線補貼為市場培育提供了最初的動能。本文就地方政府補貼的現(xiàn)狀及問題進行分析，為地方政府航線補貼提供優(yōu)化建議，共促政府與航空和諧健康發(fā)展。（其他作者：王玨、焦勇）