乾隆朝籌劃在新疆地區(qū)設(shè)立衛(wèi)所始末

佟文娟

(吉林師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，吉林 四平 136000)

衛(wèi)所制度始建于明初，是明朝重要的政治、軍事制度。明朝中后期，衛(wèi)所的軍事職能逐漸削弱，民事職能隨之加強(qiáng)。清朝統(tǒng)治者在國家制度建設(shè)上多承明制，并加以適應(yīng)國情的改造。(1)目前學(xué)界有關(guān)清代衛(wèi)所制度研究主要有顧誠：《衛(wèi)所制度在清代的變革》，《北京師范大學(xué)學(xué)報》1988年第2期；李巨瀾：《清代衛(wèi)所職能略論》，《淮陰師范學(xué)院學(xué)報》2001年第6期；李巨瀾：《清代衛(wèi)所制度述略》，《史學(xué)月刊》2002年第3期；薛理禹：《清代屯丁研究：以江南各衛(wèi)所及歸并州縣屯丁為例》，《史林》2012年第2期；毛亦可：《論清代前期的衛(wèi)所官制》，《歷史檔案》2016年第4期；楊晨宇：《清代衛(wèi)所裁并總論》，《史志學(xué)刊》2017年第3期，等。順治初年，清廷在明代衛(wèi)所制度基礎(chǔ)上重建衛(wèi)所，進(jìn)一步弱化衛(wèi)所的軍事性質(zhì)，改衛(wèi)所官員世襲制為任命制?？涤呵?，屯衛(wèi)之兵屢經(jīng)裁汰，衛(wèi)所多歸并于州縣。但清廷在裁并衛(wèi)所的同時，也曾在若干地區(qū)新置衛(wèi)所，其職能集生產(chǎn)、戍守和行政管理于一體，既負(fù)責(zé)守衛(wèi)邊疆、招撫流民，又兼管墾荒屯田，發(fā)展生產(chǎn)。[1]

乾隆朝清政府平定準(zhǔn)噶爾部、回部后，天山南北正式納入清朝版圖。新疆地域遼闊，民族眾多，與清朝統(tǒng)治中心距離遙遠(yuǎn)，因此，在如何有效治理新疆問題上清廷曾多方探索。乾隆二十七年(1762年)，清政府在新疆地區(qū)設(shè)立伊犁將軍，確立軍府管理體制，對域內(nèi)各族人民，實(shí)施因地制宜管理政策，進(jìn)而形成軍府制度下札薩克制、伯克制、州縣制多元管理體制并存的格局。清廷籌劃治疆方略過程中，曾幾度籌劃在部分漢族居住地區(qū)設(shè)立衛(wèi)所，由于種種原因，最終未能落實(shí)。即便如此，在新疆地區(qū)籌劃設(shè)立衛(wèi)所，是研究乾隆朝治疆問題時不可或缺的環(huán)節(jié)。筆者在查閱《清代新疆滿文檔案匯編》過程中，發(fā)現(xiàn)三件有關(guān)新疆地區(qū)籌建衛(wèi)所的檔案，內(nèi)容涉及清廷籌劃在新疆地區(qū)設(shè)立衛(wèi)所的緣起、背景、內(nèi)容及作用，彌足珍貴。

一、三件清代新疆滿文檔案

1.《塔爾巴哈臺參贊大臣阿桂奏請將擬發(fā)邊遠(yuǎn)地區(qū)攜眷罪犯均改遣烏魯木齊屯田折》，乾隆三十一年三月二十一日[2]408-411

滿文轉(zhuǎn)寫：

wesimburengge, aha agūi gingguleme wesimburengge, mentuhureme gūniha babe tucibume ginggiyen i buleku?ere be baire jalin,

……urumci i dergi ergi murui de isibume, wargi ergi ili de isibume emu girin i bade tarici ojoro usin umesi labdu, ne emu minggan funcere boigon i irgen guribume tebuhe bicibe, ba onco leli de umai oyombume muterakū……aha agūi mini mentuhun gūninde, ereci julesi aniyadari dorgi baci irgese be elbifi urumci de unggire babe, an i ne i icihiyara songkoi yabubureci tulgiyen, kooli de hehe juse be suwaliyame goroki jecen i bade falabure weilengge urse be yooni halafi, urumci de falabume, kooli de hehe juse be falabure de isinarakū, cihanggai hehe jese be gaifi jidere urse de, da juran i baci bithe bahabufi, gemu jugūn i kunesun, giyamun i sejen bahabume urumci de isinjiha amala, kemuni icemlere jugūn bahabufi, weile ujen weihuken be tuwame, eici ilan aniya, eici sunja aniya be bilagan obufi, unenggi ekisaka banjime, weile daksa necime yabuhakū oci, weile be guwebufi, urumci i harangga boigon irgen i dangsede dosimbufi, usin jorime bahabufi jeku afabubume, boigon i irgen, irgen i dangsede dosimbure weilengge urse, emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci, emu falgangga obume, ilan minggan boigon de isinaci, emu karmangga banjibume, gemu onggolo an si i kooli songkoi dooli hafan, uhei saraci de kadalabume ohode ba na be jalumbure, goloi hecen i adali ojorongge ele hūdun ombime, weilengge urse gemu hehe juse be nara?ara, banjire hethe be kicere, icemlere jugūn be bahafi, hūsutuleme usin tarire be dahame, hono fulu emu boigon bahaci, emu boigon i tusa bahaci ombi……h(huán)ese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin emuci aniya duin biyai juwan nadan de fulgiyan fi i pilehe hese, coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, ilan biyai orin emu.

漢文譯文：

奏。

奴才阿桂謹(jǐn)奏，為述愚念請明鑒事……烏魯木齊東及木壘，西及伊犁，這一區(qū)域內(nèi)可種地畝甚多，現(xiàn)雖遷移安置一千余戶民人，但土地寬闊并不能足數(shù)……奴才阿桂愚見：嗣后，每年仍照現(xiàn)行，自內(nèi)地招募民人送至烏魯木齊外，將例內(nèi)連同妻孥發(fā)遣邊遠(yuǎn)地方之罪犯，俱改遣烏魯木齊；將例內(nèi)發(fā)遣不及妻孥，自愿攜妻孥之人，自原起程處發(fā)給文書，俱予路途口糧、驛車，至烏魯木齊，照常給予革新之路后，視罪由輕重，或三年或五年為限。若確安分度日無過，則免罪入烏魯木齊該管戶民檔冊，指給地畝納糧。戶民、入民冊罪犯，及一千五百戶編一所，及三千戶編一衛(wèi)。若皆照先前安西例，著道員、同知管理，能更快充盈地方、與省城同，且罪犯皆戀及妻孥、謀求家產(chǎn)，得革新之路后，努力種地，多一戶則可多得一戶之益……請旨。

乾隆三十一年四月十七日，奉朱批：“著軍機(jī)大臣依奏！”

三月二十一日。

2.《烏魯木齊辦事大臣溫福等奏議發(fā)遣烏魯木齊為奴罪犯內(nèi)情愿攜眷者咨各該省送來及設(shè)立衛(wèi)所事折》，乾隆三十一年八月十四日[2]384-391

滿文轉(zhuǎn)寫：

wesimburengge, aha wenfu, lii ging g’ao, ufu gingguleme wesimburengge, hese be baire jalin, ere aniya ninggun biyai juwan de, ?ansi, g’an su i uheri kadalara amban i baci benjihe bithede, aliha bithei da gung fuheng se, dorgi amban agūi i wesimbuhe be dahūme gisurefi wesimbuhe bade, urumci i ba onco leli, tarici ojoro usin umesi labdu, te udu boigon bisire irgese be elbifi taribucibe, kemuni akūname muterakū, irgese be fulu guribufi tebure de, emu erinde utala niyalma baharakū……agūi i wesimbuhe songkoi hehe juse be suwaliyame falabure weilengge urse be, gemu urumci de falabure ci tulgiyen, hehe juse be suwaliyame falabure de isinarakū ursei dorgi beyei cihanggai gamaki serengge bici, gemu kunesun sejen bahabufi urumci de falabuki, tubade isinafi unenggi ehe halara be saci, ini da necihe weilei turgun i ujen weihuken be tuwame, eici ilan aniya, eici sunja aniya be bilagan obufi, urumci i irgen i dangsede dosimbufi, usin jorime bufi taribume jeku afabubuki, emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci emu falgangga, ilan minggan boigon de isinaci emu karmangga banjibufi, ba na i hafasa de afabufi kadalabure babe, urumci i ambasa de afabufi nerginde acara be tuwame icihiyabuki……seme wesimbuhede, hese gisurehe songkoi obu sehebe gingguleme dahafi isinjihabi,

……geli baicaci, agūi i da wesimbuhe bade emu minggan sunja tanggū boigon de isinaci emu falgangga, ilan minggan boigon de isinaci, emu karmangga banjibufi ba na i hafasa de afabufi kadalabuki sehebi, ne niyalmai ton umesi komso, uthai falgangga karmangga ilibure de isinarakū bicibe damu siran siran i icihiyara be dahame, cohotoi bargiyatame kadalara niyalma akū oci banjinarakū, ne urumci de bisire bithei hafasa, meni meni alifi icihiyara ba na i baita, calu namun i bargiyara sindara jergi baita bifi, erin akū esebe baicame kadalara de mangga, bahaci, ubai fideme kadalara amban i fejergi duin kūwaran i minggatu, baksatu i dorgi, sain muterengge be emke sonjome tucibufi cohome kadalabume, uhei saraci, acan beidesi de kamcifi kadalabume, dooli hafan de uheri kadalabuki, esebe tebure, usin jorime bufi taribure babe baicaci, canggi birai dergi ergi beleni emu fe karman bi, hanci ?urdeme hali usin labdu, heo seme udu tanggū boigon baktaci ombi, esebe uthai ere bade tebufi, usin jorime bufi taribuki,

……jai amaga inenggi falgangga karmangga ilibure de, baibure hafasa be, inu doigonde kimcime bodoci acambi, ahasi baicaci, dorgi ba i geren goloi falgangga karmangga be neneme baita komso jeo, hiyan de kamcibufi kadalabuhangge bi, te enculeme fukjin nonggime caliyan fayabure anggala, geren golode afabufi, ne bisire baita komso falgangga, karmangga be baicafi,hanci bisire baita komso jeo, hiyan de kamcibufi kadalabume, ere meitehe falgangga, karmangga i oron be uthai urumci i falgangga, karmangga i oron obume halafi, hafasai baibure fulun hanja ujire menggun i jergi hacin be, uthai meitehe da hacin be guribufi bahabuci, fulu fayabun be malhū?aci ombime, icihiyara de inu lali ombi, ahasi i mentuhureme gisurehengge acanara acanarakū babe enduringge ejen genggiyen i buleku?efi tacibume hese wasinjiha manggi, gingguleme dahame icihiyaki, erei jalin gingguleme wesimbuhe,hese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin emuci aniya uyun biyai ice sunja de fulgiyan fi i pilehe hese,coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, jakūn biyai juwan sunja.

漢文譯文：

奏。

奴才溫福、李景高、五福謹(jǐn)奏，為請旨事。是年六月初十日，陜甘總督來文內(nèi)開：“大學(xué)士·公傅恒等，將內(nèi)大臣阿桂所奏覆議奏聞：‘烏魯木齊地方寬闊，可種地畝甚多，現(xiàn)雖招募有眷民人耕種，尚且不能遍及。欲多招募民人以安置，一時尋不足數(shù)……依阿桂所奏，將攜妻孥一并發(fā)遣者皆發(fā)往烏魯木齊外，不致攜眷發(fā)遣者內(nèi)，若有自愿攜往者，擬俱予口糧、車發(fā)遣至烏魯木齊。至彼處后，若確知改過，視其原犯罪由輕重，擬或三年或五年為限，入烏魯木齊民冊，指給地畝耕種納糧。擬及一千五百戶編一所、及三千戶編一衛(wèi)，交付地方官員管理之事，委付烏魯木齊官員隨時斟酌辦理……’奉旨：‘依議！’欽此。欽遵！”到來。

……再查，阿桂原奏“擬及一千五百戶編一所，及三千戶編一衛(wèi)，交付地方官員管理”事，現(xiàn)人數(shù)甚少，不致立即編立衛(wèi)所，惟逐步辦理(為宜)，不可無專管之人。現(xiàn)烏魯木齊文官，各自承辦地方事務(wù)、倉庫收貯等，無暇且難以管束他們。若可，擬于此處提督隸屬四營之千總、把總內(nèi)，選一能者專管，著同知、通判兼管，道員總管。查安置他們，指給地畝耕種之處，昌吉河?xùn)|現(xiàn)有一舊堡，附近多積水荒地，足可容納數(shù)百戶。擬將他們安置于此處指給地畝……另，理應(yīng)預(yù)先籌劃日后編立衛(wèi)所時所需官員。奴才等查，內(nèi)地各省有將衛(wèi)所先由事務(wù)少的州縣兼理管轄者，現(xiàn)與其另行創(chuàng)設(shè)增加錢糧耗費(fèi)，不如委付各省，查現(xiàn)有事務(wù)少的衛(wèi)所，由近處事務(wù)少的州縣兼管后，由此裁減之衛(wèi)所缺，改為烏魯木齊衛(wèi)所缺，將官員所需俸祿、養(yǎng)廉銀等項(xiàng)，遂由裁減原項(xiàng)移給，不僅可以節(jié)約開支，亦可利落辦理。奴才愚見是否適宜處，伏乞睿鑒，降旨后，遵奉施行。

為此謹(jǐn)奏。請旨。

乾隆三十一年九月初五日，奉朱批：“著軍機(jī)大臣議奏！”

八月十五日。

3.《伊犁將軍伊勒圖奏單身屯田遣犯若干年后視其良莠編入民籍折》，乾隆三十五年十一月十八日[2]253-259

滿文轉(zhuǎn)寫：

wesimburengge, aha iletu se gingguleme wesimburengge, hese be baire jalin……irgen obuci acara urse be icihiyafi tebure de urumci i songkoi emu bade tebufi cohotoi hafan tucibufi kadalabuci acarabe damu ili i arbun dursun, urumci ci majige encu bime, esei dorgi daci silkabuha hūlha labdu, te tuwara de sain bicibe emu bade isabufi inenggi goidafi talude ehe banin geli dekder?efi, baita banjinara be inu akū obume muterakū, jiduji sain akū dade, ne ili hoton i hanci ?urdeme inu uttu emu farsi muke tesure usin baharakū, esebe hon goro giyalabufi tebuci geli banjinarakū giyan i ba na i arbun de acabume acara be tuwame forgo?ome icihiyaci acara be dahame ere jergi irgen obuha urse be ne niowanggiyan turun i coohai usin tarire geren tokso de dendefi usin taribume uthai harangga toksoi minggatu, baksatu de nikebufi cohotoi kadalabume uhei saraci de kamcifi kadalabuki……ere udu aniya dulefi encu icihiyaci acara ulhiyen i yohi banjinafi encu icihiyaci acara erinde jai encu icihiyare ci tulgiyen, niyalma nonggime genehei, falgangga karmangga banjibure ton de isinaha manggi, jai falgangga karmangga banjibure babe icihiyaki……aha ubai arbun de acabume gūnihangge uttu, acanara acanarakū babe genggiyen i buleku?efi tacibureo, hese wasinjiha manggi, gingguleme dahame icihiyaki, erei jalin gingguleme wesimbuhe, hese be baimbi, abkai wehiyehe i gūsin sunjaci aniya jorgon biyai juwan juwe de, fulgiyan fi i pilehe hese, coohai nashūn i ambasa gisurefi wesimbu sehe, om?on biyai juwan jakūn.

漢文譯文：

奏。

奴才伊勒圖等謹(jǐn)奏。為請旨事……安置宜為民人眾時，應(yīng)照烏魯木齊例，安置于一處，派專員管理。惟伊犁情況與烏魯木齊稍有不同，其內(nèi)積匪甚多，現(xiàn)雖尚好，聚于一處，日久，倘若又興惡習(xí)，難免滋生事端，竟無裨益。且現(xiàn)伊犁城附近地方，亦尋不到足水灌溉之一塊地畝，又不便將他們安置于遠(yuǎn)處。理應(yīng)依地方情況斟酌通融辦理為宜。故將此等為民人眾，分至屯田綠營各屯所，遂責(zé)成該管屯所千總、把總專管，同知兼管……逾數(shù)年后，若漸成體系宜另行辦理，則以適宜時再另行辦理。此外，擬于人員增至編立衛(wèi)所數(shù)后，再辦理編立衛(wèi)所事……奴才結(jié)合此處情況所念如此，是否適宜處，伏乞睿鑒。降旨后，遵奉施行。

為此謹(jǐn)奏。請旨。

乾隆三十五年十二月十二日，奉朱批：“著軍機(jī)大臣議奏！”

十一月十八日。(2)此奏折內(nèi)容，由軍機(jī)大臣依照覆奏后獲準(zhǔn)。

二、滿文檔案要點(diǎn)說明

清廷歷經(jīng)康雍乾幾朝七十余年征戰(zhàn)，最終統(tǒng)一天山南北，針對新疆地域廣闊、勞動力稀缺情況，頒行一系列政策充實(shí)當(dāng)?shù)厝丝?。乾隆二十五?1760年)，清政府決定遷徙內(nèi)地民人至新疆地區(qū)，即是基于充實(shí)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)人口的考量。乾隆二十六年(1761年)十二月，首批移赴人員抵達(dá)烏魯木齊地區(qū)[3]，新疆東路招募民人認(rèn)墾漸成制度。烏魯木齊區(qū)域內(nèi)可墾地畝多，訖至乾隆三十一年(1766年)，雖已招募民人一千余戶屯種，仍不足以填補(bǔ)勞動力缺口，所需之糧仍由綠營兵丁屯種。同時，內(nèi)地罪犯發(fā)遣新疆地區(qū)業(yè)已定例。上文三件滿文檔案所反映的正是在此背景下，清廷與駐疆大員籌劃設(shè)立衛(wèi)所的緣起及過程。

1.設(shè)立衛(wèi)所的緣起。據(jù)第一份檔案載，為解決烏魯木齊招募民戶不足、勞動力匱乏問題，時任塔爾巴哈臺參贊大臣阿桂奏請：攜眷發(fā)遣罪犯皆發(fā)往烏魯木齊，自愿攜眷發(fā)遣者，官辦口糧、驛車送往，到達(dá)配所后，視罪由輕重，分年限定為民人，以此增加農(nóng)業(yè)勞動人口，同時為遣犯提供自新之路。如此，農(nóng)業(yè)勞動力缺口將得以補(bǔ)充，綠營兵丁亦可不事屯種而專注于訓(xùn)練，既益于兵備，又于地方發(fā)展大益。關(guān)于日益增長的戶民、為民遣犯如何安置與加強(qiáng)管理問題，阿桂進(jìn)而提出“及一千五百戶編一所、及三千戶編一衛(wèi)”的設(shè)想，并請依照安西例，設(shè)道員、同知管理。該項(xiàng)建議經(jīng)軍機(jī)大臣等議奏，獲乾隆帝諭準(zhǔn)實(shí)施。[4]卷759

2.編立衛(wèi)所的設(shè)想。據(jù)第二份檔案載，烏魯木齊辦事大臣在接到陜甘總督知照后，圍繞“編立衛(wèi)、所事，委付烏魯木齊官員隨時斟酌辦理”事，擬出新疆“編立衛(wèi)所”所需額缺、俸餉等具體方案。從節(jié)省開支的角度，辦事大臣們提出將內(nèi)地事務(wù)較少的衛(wèi)所，轉(zhuǎn)歸鄰近州縣兼理，將騰出衛(wèi)所缺轉(zhuǎn)至烏魯木齊，同時將相應(yīng)官缺、俸餉數(shù)額一并轉(zhuǎn)付。

3.暫緩編立的原因。從第二三份檔案中可知，編立衛(wèi)所從籌劃之初即被清廷列為“待辦事項(xiàng)”。在烏魯木齊、伊犁地區(qū)暫緩編立衛(wèi)所的原因：一是人口不足，達(dá)不到編立衛(wèi)所所需人口。二是伊犁地理環(huán)境特殊，不具備編立衛(wèi)所條件。即民戶、為民遣犯主要從事農(nóng)業(yè)勞作，而伊犁城附近沒有能用于安置的大片可灌溉土地。三是為民遣犯屬特殊移民，需要強(qiáng)化管理，不宜安置于距城較遠(yuǎn)之地。由此，伊犁地區(qū)為民遣犯，無法依照烏魯木齊的做法集中安置于一處，而是分散于綠營屯所中。

三、編設(shè)衛(wèi)所未能實(shí)施的原因

清代衛(wèi)所的經(jīng)濟(jì)職能主要是漕運(yùn)和屯田。而新疆地區(qū)編立衛(wèi)所的設(shè)想，最初是針對屯田民戶與為民遣犯的管理，尤其是對后者的管理。清廷在新疆地區(qū)編設(shè)衛(wèi)所計(jì)劃最終落空可歸結(jié)為內(nèi)、外兩大原因：

1.內(nèi)部原因。將遣犯發(fā)往新疆地區(qū)，清廷的意圖是“佐中原之耕鑿，而又化兇頑之?dāng)☆悾瑸閯?wù)本之良民，所謂一舉而數(shù)善備焉者”[4]卷599。在計(jì)劃實(shí)施過程中，相較于招募民戶，遣犯以其低成本而成為新疆地區(qū)屯墾勞動力的重要來源。自乾隆二十三年(1758年)定例罪犯發(fā)遣新疆地區(qū)，最初只發(fā)給種地兵丁者為奴，皆隨屯田兵耕作。乾隆二十七年(1762年)起，發(fā)往烏魯木齊種地的遣犯始分給地畝，使之與屯兵一體計(jì)畝納糧。[4]卷653至乾隆三十一年(1766年)，烏魯木齊地區(qū)遣犯滿一年改入民籍，皆給地畝耕種。這些措施，無不以遣犯屯田為中心(3)自伊犁攜眷移駐八旗兵丁后，方有發(fā)往給駐防兵丁(非綠營屯兵)為奴者。至乾隆三十一年(1766年)五月，發(fā)遣至伊犁賞八旗兵丁及回子為奴之罪犯，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于賞綠營兵丁為奴者。參見中國邊疆史地研究中心、中國第一歷史檔案館合編：《清代新疆滿文檔案匯編》，廣西師范大學(xué)出版社2012年版，第79冊第130頁。，但在實(shí)施過程中，又遇到如下一些問題：

第一，無適宜安置之所。貧困無依的遣犯，初始為民進(jìn)行屯種時，籽種、口糧等項(xiàng)尚需官方借給，如若所分地畝無水灌溉，則生計(jì)無法保證，升科納糧更無從談起。深處內(nèi)陸的新疆地區(qū)，屯田之衛(wèi)所必需有充沛水源。相較于烏魯木齊可墾地畝眾多，可將為民遣犯安置于一處，伊犁地區(qū)則不然。伊犁地區(qū)可灌溉的大片土地，已陸續(xù)設(shè)立回屯、兵屯、旗屯，招募的民戶尚且零散分居于綠營屯所周邊。[2]416-417為民遣犯這類需要嚴(yán)格管理的特殊移民，并無符合條件的地畝可用于集中安置，只能分散于綠營屯所中，無法集中以編立衛(wèi)所統(tǒng)一管理。

第二，管理官員不足。新疆地處偏遠(yuǎn)，又屬“新辟疆域”，初始基層文官多由陜甘地方派往，后來部分官衙的一般性具體事務(wù)，交由因罪發(fā)往效力廢員承辦。在新疆開辦屯田初期即有廢員帶領(lǐng)屯田，隨著屯田規(guī)模增大，許多地方的屯田生產(chǎn)都由廢員承辦。[5]對同樣從事屯田生產(chǎn)的為民遣犯，如編立衛(wèi)所，首選的專管官員即為文官。阿桂提議之初，亦請依安西例，設(shè)道員、同知管理。由于烏魯木齊地區(qū)文官，各自承擔(dān)辦理地方倉庫收貯等事務(wù)，無可調(diào)派者，曾參照屯田遣犯管理模式，于提督所轄四營中擇千總或把總專管(4)設(shè)置“管理昌吉頭屯戶民事務(wù)把總”以直接管理為民遣犯。參見《清高宗實(shí)錄》，卷七百九十一，乾隆三十二年(1767年)閏七月，辛酉條，中華書局，2012年。，并由同知、通判兼管，道員總管。伊犁地區(qū)為民遣犯因分住屯田綠營各屯所，故由該管屯所千總、把總專管，同知兼管。可以看出，屯田為民遣犯與屯田遣犯的管理者一致，皆隸屬于綠營組織系統(tǒng)，實(shí)際管理者皆為綠營武官。[6]其千總實(shí)為綠營制下“營千總”，而非衛(wèi)所制下“衛(wèi)千總”。

第三，人數(shù)不足。對編立衛(wèi)所規(guī)模，《清高宗實(shí)錄》明確記載：“烏魯木齊……請照阿桂所奏……募民遣往之處，仍宜照舊以一千五百戶為一所，三千戶為一衛(wèi)，令地方官管轄……從之?！盵4]卷759在乾隆帝諭準(zhǔn)設(shè)立衛(wèi)所后的第三年，即乾隆三十三年(1768年)，烏魯木齊同知所屬迪化城戶民765戶，同知所屬阜康城巡檢經(jīng)管戶民1 271戶，同知所屬昌吉頭屯把總經(jīng)管改入民籍遣犯45戶，通判所屬寧邊城戶民2 700戶。[2]285-286可知，烏魯木齊地區(qū)民戶及為民遣犯的總數(shù)雖接近編立衛(wèi)所之額，但因?qū)俑鞒欠止?，并不能真正滿足編立條件。相對于由政府統(tǒng)一組織招募民人的烏魯木齊，僅有自發(fā)零散移民的伊犁，民戶更少。據(jù)吳元豐統(tǒng)計(jì)，乾隆年間伊犁民屯人口為1 085戶，[7]而為民遣犯至乾隆五十三年(1788年)方有699名，[2]距編立衛(wèi)所所需人數(shù)相去甚遠(yuǎn)。

2.外部原因。有清一代，共有約817個衛(wèi)所被裁并。[1]僅乾隆元年(1736年)至三十年(1765年)，全國就有27個衛(wèi)所被裁并，基本上僅剩漕運(yùn)衛(wèi)所。[8]衛(wèi)所的裁并，除了直接裁撤外，多采取并入附近府廳州縣或直接改置為府廳州縣等方式。清廷將原衛(wèi)所土地及人口歸于鄰近州縣管理，不僅不會增加負(fù)擔(dān)，反而節(jié)省開支，且易于辦理。衛(wèi)所裁并過程，既是清廷重新調(diào)整行政區(qū)劃的過程，也是中央加強(qiáng)對地方管理控制的過程。

第一，原有衛(wèi)所裁撤殆盡，使編立新衛(wèi)所預(yù)算增多。新疆地域廣闊，收歸清廷版圖后，為加強(qiáng)對當(dāng)?shù)氐墓芸睾桶l(fā)展，乾隆帝可謂殫精竭慮。新疆地區(qū)的統(tǒng)治需要大量的官兵，設(shè)置伊犁駐防時，就照出旗例，將甘肅、杭州、京口等處漢軍八旗，或出旗為民，或撥歸綠營，騰出的額缺用以揀選索倫、察哈爾兵丁移駐伊犁。在籌劃新疆地區(qū)編立衛(wèi)所事宜時，烏魯木齊辦事大臣溫福提議，照此前裁并衛(wèi)所之法，將內(nèi)地事務(wù)較少的衛(wèi)所先由鄰近州縣兼理后，再行裁撤，將騰出的衛(wèi)所額缺、官員俸餉等均轉(zhuǎn)付烏魯木齊地區(qū)。此時，內(nèi)地衛(wèi)所除漕運(yùn)衛(wèi)所外，其余已裁撤殆盡，實(shí)際上已不具備騰缺的客觀條件。

第二，州縣制的成功實(shí)施，使衛(wèi)所編立的必要性降低。新疆東部地區(qū)以其近內(nèi)地的地理?xiàng)l件，隨著大量內(nèi)地移民涌入與開荒屯種，成為新疆全域最早實(shí)施州縣制的地區(qū)。乾隆二十年(1755年)，清廷即欲設(shè)同知一員，常駐位于新疆東部的哈密，后因阿睦爾撒納叛亂暫緩。乾隆二十一年(1756年)十月，因巴里坤“兵民雜處”，清廷設(shè)理事同知一員于巴里坤，使之成為新疆地區(qū)第一個專管地方民事的行政官員。乾隆二十五年(1760年)十二月，清廷重設(shè)“陜甘總督”，并規(guī)定其轄區(qū)“至烏魯木齊而止”，并在烏魯木齊地區(qū)照哈密、巴里坤之例，設(shè)同知一員管理地方。至乾隆三十六年(1771年)，因移民漸多，清廷提出“俟將來關(guān)外生聚滋繁，兼可酌添郡縣”[4]，采取州縣制管理民人，對為民遣犯則歸于綠營武官專管，由地方官員同知、通判兼管，道員總管。這些管理制度的實(shí)施，均使編設(shè)衛(wèi)所的必要性逐漸削弱。衛(wèi)所制度在清初衛(wèi)軍改為屯丁起，衛(wèi)所與州縣在職能上趨同。衛(wèi)所武官因其執(zhí)掌錢谷、刑名事務(wù)，選任制度逐步確立為武舉出身之員。以武官處理行政事務(wù)，是清代衛(wèi)所制的根本性缺陷，為擺脫困境，只有裁撤衛(wèi)所，歸并州縣，以回歸文官管理地方行政事務(wù)的體制。[9]

總之，乾隆朝將新疆地區(qū)納入統(tǒng)治版圖后，為加強(qiáng)對當(dāng)?shù)氐墓芾?，多方籌劃，最終形成以軍府制為中心，以州縣制、札薩克制、伯克制為輔的多元管理體制。其間，清廷亦曾有在該地區(qū)編設(shè)衛(wèi)所之籌劃。盡管這一籌劃因種種原因而最終擱淺，仍不失為清廷治理新疆地區(qū)過程中的一種有益探索。