清代地方財政與水域救生事業(yè)的轉(zhuǎn)型
——以岳州救生局為例

王毓偉 胡憶紅

（湖南科技大學(xué) 湖南 湘潭 411201）

清代為維護(hù)水域安全，全國各地陸續(xù)配備救生船支救援水難事故中的遇難者，并設(shè)置慈善組織管理救生船支。藍(lán)勇、楊國安、楊斌等學(xué)者對清代水域救生已有較多研究成果①，但他們的關(guān)注點多在于水域救濟事業(yè)沿革發(fā)展的脈絡(luò)，而對于晚清時期地方財政與水域救濟事業(yè)兩者的關(guān)系以及由此而出現(xiàn)的水域救濟事業(yè)的轉(zhuǎn)型缺乏具體的分析。本文擬以岳州救生局這一具有代表性的“水域救濟”組織為例，探討在晚清地方財政空前吃緊之時，傳統(tǒng)的救生會堂如何向近代局所轉(zhuǎn)變，近代局所又是如何運營、管理的。

一、從救生船到救生局：地方財政與洞庭湖水域救濟事業(yè)的演變

洞庭湖水面遼闊，是長江中游的一個重要調(diào)蓄湖泊。由于湖區(qū)各段地形不一以及圍湖造田等不合理的開發(fā)舉措，時常出現(xiàn)洪水泛濫的現(xiàn)象，“無風(fēng)三尺浪，有風(fēng)浪三丈”形象地反映了洞庭湖的兇險?！爸坶鶃砣缈?，風(fēng)濤危險，每多傾覆之虞?！盵1](P1)渡過洞庭湖對過往生民而言實屬兇險。明清時期，隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展和人口區(qū)域流動的加速，水運以其便利性成為最常見的轉(zhuǎn)運方式，洞庭湖是商貿(mào)交通要道，渡湖的安全問題在此時被進(jìn)一步放大。清朝中央和地方都極為關(guān)注湖區(qū)的安全問題，但因朝廷財政狀況的變化，不同時期采用不同的方式去應(yīng)對此難題。

順治初年，全國各地的水域救濟事業(yè)逐漸發(fā)展起來，如桐城縣、高郵州等，但這些地方的水域救濟組織大多是地方民間自發(fā)行為，規(guī)模較小，成效有限。清廷既忙于軍事，又受制于財政壓力，對水域救生心有余而錢不足，只得放任?！绊樦纬跄?，除明季三餉外，兩浙、八閩、楚、蜀、兩粵，猶須征伐。用兵之銀，歲千三百萬，加以官俸二百余萬，而歲入賦額千四百八十五萬，是出浮于入八十七萬五千有奇?！盵2](P233)

康熙以后，國家重心從軍事轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟上，與民休息，財政好轉(zhuǎn)，朝廷關(guān)注民生，水上救生事業(yè)得到重視。據(jù)日本學(xué)者森田明的考證，康熙十五年（1676）湖北省宜昌府和康熙二十二年（1683）江西省南昌府設(shè)立的救生船是設(shè)置救生船的比較早的事例。[3](P140)另據(jù)民國《續(xù)丹徒縣志》卷14附義舉記載：“康熙四十一年，蔣豫與同志十八人創(chuàng)辦，……除各船撈獲犒賞外，被溺之人無家可歸者，會中留養(yǎng)，亦可量程給資俾歸鄉(xiāng)里?！边@些事例說明康熙朝時長江流域的水域救生事業(yè)已經(jīng)在多地展開。但同處長江流域且位置重要的洞庭湖水域，由于湖面遼闊，救生事業(yè)耗資巨大，朝廷財力一時難以支持。就算洞庭湖的風(fēng)浪危險已經(jīng)影響清代最重要的事件——科舉，“因中隔洞庭……以致（湖南）士多畏懼，裹足不前，其能至武昌而入場（鄉(xiāng)試考場）者十無二三?！盵4](P28)洞庭湖救生事業(yè)依舊未能開展。

雍正時，朝廷庫存銀兩豐厚，洞庭湖區(qū)水域救生事宜開始得到中央財政支持。有感于渡湖的危險已經(jīng)波及科舉，雍正帝繼位之初，便詔令兩湖南北分闈以解決洞庭湖對國家取士的影響。雖然湖南鄉(xiāng)試的問題被解決了，但洞庭湖處于南北商路的關(guān)鍵位置，北方商人南下入粵再放洋四海，多須經(jīng)過洞庭湖，過往商民的安全還是未得到保障。為救護(hù)生民和保證商貿(mào)正常發(fā)展，清朝決心采取有效措施解除洞庭湖的危機，此時，朝廷已有財力解決此難題。雍正帝以攤丁入畝、耗羨歸公等方式不斷完善財政制度，并力崇節(jié)儉，清朝國庫非常充盈。“雍正間積至六千余萬”[5](P233)，雖對西北用兵耗資頗多，但仍留有三千余萬庫銀。于是，雍正九年，詔旨將營田水利衙門中所存公銀二十萬兩解送湖廣地區(qū)，用以建造石臺應(yīng)對洞庭湖風(fēng)浪，“遴選賢能之員，相度估計，悉心經(jīng)理，建筑石臺，以為舟船避風(fēng)停泊之所，務(wù)期修造堅固，以垂永久，毋得草率塞責(zé)。”[6](P21)從雍正帝撥放巨款的行為看來，洞庭湖的救生事業(yè)已得到經(jīng)費保障。但石臺工程并不能救助落水者，而且每年維護(hù)、管理等又耗資巨大，故行之?dāng)?shù)年后，便不再發(fā)揮作用。

乾隆時，改變救生方式，設(shè)置救生船只拯溺。受困于清代科技水平，從根本上改造洞庭湖、改變水道來規(guī)避風(fēng)浪不現(xiàn)實。隨著康雍乾時期的社會發(fā)展和財富積累，內(nèi)河流域均興辦救生船只以拯救落水民眾，洞庭湖區(qū)借鑒其他地方救生經(jīng)驗也將精力轉(zhuǎn)移到救生船只上。乾隆二年“制軍高公奏于沿湖設(shè)船十六只，史公又奏于舵桿洲（石臺）添船十二只，實為救生船之始?！盵7]因船只維修、船工人員的薪金、救生的開支等都需要經(jīng)費，故乾隆四年諭令“應(yīng)設(shè)救生船只者，酌動存公銀兩，估計修造。每年給與水手工食若干，并交地方官載入交盤冊內(nèi)，永遠(yuǎn)遵行，毋許始勤終怠?！盵8]乾隆的這一詔紙，確保了救生經(jīng)費的穩(wěn)定來源。同時，作為權(quán)宜之計的“石臺”隨著時間的推移，地基出現(xiàn)塌陷，無法繼續(xù)發(fā)揮其作用。乾隆九年，“中丞蔣公（蔣溥）奏明，停辦石臺工程，而專辦救生船只。”[7]洞庭湖的水域救濟事業(yè)在中央財政的支持下逐漸有了雛形，官辦的救生船只在湖區(qū)救濟事業(yè)中發(fā)揮一定作用。

嘉慶道光時期，中央財政日乏，遂將水上事業(yè)交付地方。乾隆末年，國家危機出現(xiàn)，白蓮教起義造成財政空虛，中央已無力承擔(dān)洞庭湖事業(yè)，于是將此權(quán)責(zé)下移交于地方官府。然而，地方官府受制于清朝財政制度，無力辦理。清代財政原則是“事事資乎財，財顧可弗務(wù)乎哉……量人為出則用之舒矣?！盵9](P359-360)故而，清前中期實行“悉數(shù)解司”的財政政策，將州縣錢糧全部解送到布政使，諭令“各省庫貯每年于春秋將實在庫存銀造撥冊保部，核明除存留支用及協(xié)餉外，余皆候部撥用?！盵10]并且實行嚴(yán)密的湊銷制度，各省布政使須于當(dāng)年春秋兩季預(yù)先造冊報備全省收入及所需支出的款目，由戶部酌情下?lián)芙?jīng)費，年末布政使還須造冊報明當(dāng)年實際支出數(shù)額，交地方督撫核實、戶部核銷。清朝以“悉數(shù)解司”和“湊銷”的方式高度集財權(quán)于中央，使得中央有錢、地方無錢的現(xiàn)象十分明顯。何況“湖南居楚南隅，摩山帶水，其民飲稻羹魚自治，無秦晉商賈巨萬之家，賦稅儉薄，才敵江浙一大郡?！盵11](P21)故至道光朝時，洞庭湖官辦救生事業(yè)陷入凋敝狀態(tài)，“洞庭湖經(jīng)常翻船沉舟，漂溺人民財物，官府熟視無睹?！盵12](P437)這時，洞庭湖水域救濟事業(yè)，要么簡單化或者直接取消，要么就必須引進(jìn)民間力量參與。而巴陵士紳何錦云、吳敏樹、吳士邁等皆有心拯溺，他們在巴陵創(chuàng)辦鹿角敦善堂進(jìn)行水域救生，而這一舉措蘊含了新的發(fā)展契機。

咸豐朝時遍及全國的農(nóng)民起義給清朝以沉重打擊，尤以太平天國起義為主，清軍多次與太平軍水師在洞庭湖激戰(zhàn)。受困于兵燹，洞庭湖水域的官辦救生事業(yè)停止，“迨至連番弄兵之后，官發(fā)公款既以庫絀，而停領(lǐng)莫支，紳集捐資，亦因賊氛擾而遺亡殆盡?！盵1](P1)敦善堂也“經(jīng)咸豐初粵寇之?dāng)_，亦毀壞其大半?！盵13](P343)但“洞庭之險，聞于天下”[7]，重辦洞庭湖救生組織成為濱湖各地乃至整個湖南省的大事。岳州“憑東陵而跨天岳，帶長江而幕洞庭”[14](P45)是湘北戰(zhàn)略要地，洞庭湖的救生活動也多在岳州府轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行。救生船設(shè)置之始雖歸省管理，但經(jīng)辦事務(wù)多由岳州通判負(fù)責(zé)。咸豐之后，岳州府盡力籌劃，以求規(guī)復(fù)洞庭湖救生機構(gòu)。

同治朝后，洞庭湖水域救生事業(yè)走向新生，由傳統(tǒng)的會堂組織向近代的公局體制轉(zhuǎn)型。道咸時期，國家權(quán)力下移，地方逐漸掌握財政權(quán)力，各類因事而設(shè)的“局所”應(yīng)運而生?！跋特S年間各省未經(jīng)收復(fù)，地方不能不設(shè)局辦事，且為設(shè)局以破衙門官吏窠臼?！盵15](P189)在此背景下，一部分湖南開明官僚希望能夠創(chuàng)辦一個“局所”以規(guī)復(fù)洞庭湖救生事業(yè)，岳州救生局便由此問世。咸豐十一年，丁寶楨任岳州知府時就采取措施以圖恢復(fù)救生船，“今宮保丁公稚璜守岳州……以復(fù)救生船只。”[7]當(dāng)時太平天國戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，朝廷還無暇顧及地方事務(wù)。加之，布政使惲世臨（后升任湖南巡撫）雖極力支持并勸商捐助，但經(jīng)費實難籌齊，此議被擱置下來。同治三年時，巴陵知縣翟宗發(fā)會同岳州知府陶壽玉再次向湖南省請求設(shè)立救生局。“同治三年，涇縣翟侯來權(quán)巴陵，議修復(fù)官船，按前政有以此上請，未果行者。乃與郡伯陶公，共申詳省府。時中丞惲公，方伯石公，實有前謀，得詳議?！盵13](P343)清制規(guī)定巡撫“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會總督以詔廢置?！盵16](P3336)布政使也是掌握一省財權(quán)之人。主理一省事務(wù)的巡撫和主管一省財政的布政使都支持重辦救生局，規(guī)復(fù)之事很快便落到實處。鑒于官府財政實在窘困，布政使石贊清所采取的主要措施便是募集資金，“所有經(jīng)費應(yīng)即廣為勸募，溥濟生民而垂?！盵1](P4)在石贊清等的操持下，“除平江縣之銀四百零四兩現(xiàn)在巴陵縣接近提取外，所有借支之銀與憲臺暨本司倡捐之銀，暨不敷之?dāng)?shù)，再由本司秉承憲臺商通各司、道、府捐足后，全發(fā)岳州領(lǐng)取辦理。”[1](P5)募集足夠資金后，同治四年岳州救生局正式開辦，而且救生局“得妥員會同首士設(shè)局而督救之”[1](P5)，救生事業(yè)下移到地方士紳辦理。

縱覽清代洞庭湖的水域救濟事業(yè)，經(jīng)歷了從朝廷撥款到地方籌款的轉(zhuǎn)變。原本統(tǒng)歸于省撥放資金、由岳州官府主導(dǎo)的救生事業(yè)，轉(zhuǎn)型到吸納民資、與民共理救生事業(yè)。

二、從單一經(jīng)費到多元資本：岳州救生局的運營

岳州救生局本為官府設(shè)立的慈善救生組織，官方色彩較重，但“凡事進(jìn)行，非財莫舉?！笨v是官府設(shè)置，沒有足夠資本也無法維持其長久發(fā)展。同治朝創(chuàng)辦岳州救生局后，官方無大批經(jīng)費支撐救生局的運營，岳州救生局只得多方籌集經(jīng)費以發(fā)展救生事業(yè)。隨著晚清以來，歐風(fēng)東漸，西方社團(tuán)組織運營方式傳入中國，中國的近代局所組織受其影響融資方式發(fā)生變化，岳州救生局就是如此。其形成勸捐、發(fā)典生息、厘金、罰款、鹽票、田租等多元化資本運作模式。

（一）勸捐。岳州救生局創(chuàng)辦過程中，捐資是最為重要的財源?！昂献攒娕d以來，多慷慨義俠之士，一州一邑，莫不捐醵巨資巨資，創(chuàng)立善舉?！盵17](P247)光緒《岳州救生局志》中有同治到光緒初年的《銀捐》和《錢捐》收入，茲列表如表1。

從表1可以看出，岳州救生局通過勸捐所得經(jīng)費十分豐厚。但捐資數(shù)額有多有少，勸捐實屬不確定事項。而且即使勸捐數(shù)額巨大，不善加利用，也會導(dǎo)致“坐吃山空”的情況出現(xiàn)，故而籌辦岳州救生局的官紳都希望有效地利用這些善資，以保善舉長存。

（二）發(fā)典生息。得到豐厚的捐資后，除少量被用作局費開支外，岳州救生局采取道光以來，常見的以錢生錢方式，將絕大部分銀錢都交發(fā)典商生息，而且利息較高。光緒《岳州救生局志》中有《歷年奉文交典生息款目》記載同治到光緒元年勸捐和生息所得所得，茲列表2。

從表2可以看出，岳州救生局通過發(fā)典生息，所得收入十分可觀。但無論岳州救生局的捐資還是典息所得均為數(shù)額巨大的資金，官方為保證經(jīng)費不被亂用，規(guī)定息銀只能按期依照章程去往省城領(lǐng)取?！暗隧椼y兩系由憲發(fā)典承領(lǐng)，應(yīng)請照省城義渡章程頒發(fā)印簿二本，一交典商，一存堂內(nèi)。屆期繳息，互相批簿，所收息銀，另請頒發(fā)印簿二本，交同善堂與岳州救生局互收，以憑見簿領(lǐng)請。批飭該局赴堂領(lǐng)取等，同善堂不能解送，亦不能代墊本息，庶兩處公事界限劃清，以免轇輵?！盵1](P9)此舉

雖規(guī)避了濫用經(jīng)費的風(fēng)險，但也留下一遇緊急事件岳州救生局可能缺乏資金應(yīng)對的問題。故而，除按章領(lǐng)取的息銀和可支用的庫存銀兩外，岳州救生局依舊需要多辟財路。

表1 同治至光緒元年岳州救生局勸捐所得表

表2 同治至光緒元年岳州救生局發(fā)典生息表

（三）厘金、罰款、鹽票。雖然湖南財政窘困，但岳州救生局屬于官方倡辦，官方在不觸動賦稅收入的基礎(chǔ)上，以厘金、罰款、督倡鹽商票捐等方式，給予救生局經(jīng)費補貼。咸豐六年，湖南巡撫駱秉章奏辦湖南厘金鹽茶局，咸同年間，湖南厘金局權(quán)力不斷擴大，厘金收入對于湖南財政的重要性僅次于賦稅。厘金是岳州救生局的款項來源之一，如同治十三年“收岳城上下碼頭厘捐（每石二文）通年共計九九七錢三百串零零一百九十九文”[8](P4)。后厘金鹽茶局又規(guī)定以岳州關(guān)卡五成罰款撥歸岳州救生局，岳州雖是湘北門戶，但岳州“地處下游，于湘省全境，仍隔重湖，土貨貿(mào)遷，無甚關(guān)系?！盵19](P211)所以厘金和岳卡罰款均不太穩(wěn)定，如光緒二年時岳州救生局委員李玉森稟稱“救生局進(jìn)項向以岳卡五成罰款為大宗……去年臘月僅發(fā)銀一千數(shù)百文?！盵1](P49)除厘金、罰款外，鹽商票捐是另外一項官府助力的財源。同治年間，為銷淮鹽，湖南特辦督銷局。岳州往來鹽商較多，同治十三年湖南藩司又準(zhǔn)許“所有現(xiàn)據(jù)各商議定每票捐錢八串文，應(yīng)全數(shù)作為岳州救生局經(jīng)費?！盵1](P27)據(jù)此，岳州救生局每年能從鹽票中收入一千串文左右的經(jīng)費，但也不夠救生局的開支數(shù)額。

（四）田租。不容置喙，勸捐、息銀、厘金、岳卡罰款和鹽票收入等款項就能應(yīng)對救生局全部支用。但在晚清的時代背景下，官府政策多變，如“七年二月（厘金）總局憲將罰款撥發(fā)岳卡修整船費，救生局暫行停發(fā)一年。”[1](P12)岳州救生局要維持長久的運作，還必須懂得自我經(jīng)營以穩(wěn)固和擴大資本。購置田產(chǎn)后通過租佃獲取租谷，便是岳州救生局采取的自籌經(jīng)費方式?！对乐菥壬种尽分卸嘤嘘P(guān)于購買田產(chǎn)的記載，如“立吐契出賣水田字人……王人交……出賣與岳州救生官局管業(yè)（同治四年十二月初八日王湘山代筆立）”[20](P2“1)立吐契出賣水田字人一都八甲鄧志安……出賣與岳州救生官局管業(yè)（同治四年十二月十二日面請鄧輝祖代筆立）”[20](P22-23)等。岳州救生局購置的田產(chǎn)較多，因而放租后所得也頗豐。以同治十三年為例，“新收本年租谷共計九百九十三石八斗一升”[18](P6)。獲得租谷后，救生局又將谷物變糶賺錢以補局用。這是岳州救生局所采用的類似西方組織的投資方式，成效明顯。

通過上述資本積累方式，岳州救生局已經(jīng)成為一個可以自身增殖的運營機構(gòu)，但要看其運作是否成功，還得從其支出上一窺究竟。岳州救生局支出事項繁多，“救生局辦理湖面事宜，賞給救生、收瘞、祜浮、插標(biāo)、引洪、整頓撈檢諸物?！盵1](P12)這些都需要較多的支出。同時救生局內(nèi)各辦事人員薪水還頗高，以岳州救生總局為例，“總局委員每月薪水支錢五十千文，總局委紳每月薪水支錢二十四千文，經(jīng)理帳簿司事每月支給薪水錢十千文……廚丁每月每名支發(fā)工食錢三千六百文?！盵21](P2-3)此外，筆墨紙硯、船只維修、租賃場地放置打撈上岸的貨物、普濟孤貧等也須一定經(jīng)費?？梢哉f，岳州救生局支出經(jīng)費也不在少數(shù)，那么岳州救生局收支對比情況如何？以同治十三年為例，該年“新收共計九九七錢七千六百八十八串七百八十五文”[18](P6)“共開除九九七錢六千五百十七串八百三十九文?！盵18](P16)同治十三年岳州救生局實際收入一千余串，可以說運營相當(dāng)成功。

總而言之，岳州救生局運用近代組織的融資模式，將“官資”與“籌資”結(jié)合，保證了經(jīng)費的穩(wěn)定和持久。多元資本助力，也確保岳州救生局能夠更好地運作。

三、從官辦到官紳合辦：岳州救生局的近代化管理

嘉慶帝曾說，“國家設(shè)官分職，務(wù)在養(yǎng)民，培植民之生業(yè)，使之家給人足，各安其生，不至流而為匪，國本自固矣?！盵22](P131)為固國本，清朝中央并非放任地方民生問題于不顧，實際上，清代很多地方機構(gòu)均由官辦，但嘉道以降，中國內(nèi)憂外患嚴(yán)重，中央已無力顧及地方民生。雖然“自咸豐、同治以來，（清朝）地方多事”[23](P5639)，但國家無充足的人力、物力去單獨履行社會建設(shè)職能，為維穩(wěn)地方，不得不借助民間力量?！白钥軄y以來，地方公事，官不能離紳士而有為?！盵24](P935)順應(yīng)時代發(fā)展趨勢，洞庭湖水域救濟事業(yè)重心也由官到紳。

咸同之后，湖南紳權(quán)大興，財力較為雄厚的士紳加強對地方事務(wù)的干預(yù)，岳州救生局的興辦發(fā)展顯示著晚清湖南士紳的力量。趙世瑜曾談及學(xué)者關(guān)于士紳在明清時期廣設(shè)善堂組織的觀點，在明清時期社會流動性增強、風(fēng)俗劇烈變化、社會秩序動蕩不安的形勢下，士紳往往通過善會、善堂組織的建設(shè)，一方面賑濟孤貧，力圖穩(wěn)定社會秩序，另一方面宣傳道德理想，以行教化之職責(zé)。[25](P301)晚清湖南士紳的行為就極其符合這一論斷。晚清湘軍的崛起使通過軍功和捐輸取得功名成為鄉(xiāng)紳的人數(shù)劇增，成為一個影響地方社會的龐大群體[26](P130)，甚至有“湖南士紳大于官”的說法。這些內(nèi)受湖湘文化熏陶，外有功名甚至品銜在身，而且不乏家財?shù)暮媸考澰诰拮儠r期投入較多精力于各類善舉之中。湖南官府無財力經(jīng)營社會事業(yè)，又無力阻止士紳權(quán)力的崛起，只得讓紳士參與地方事務(wù)，晚清洞庭湖的水域救濟事業(yè)便是官紳妥協(xié)的產(chǎn)物。湘陰士紳郭侖燾曾幫忙創(chuàng)辦岳州救生局，“岳州救生船局經(jīng)亂無存，侖燾督厘務(wù)岳州，丁寶楨方守岳州，侖燾籌商規(guī)復(fù)，益擴從前規(guī)模，一切章程皆侖燾手定?！盵27](P3510)前文提到的鹿角敦善堂由吳、何兩大家族創(chuàng)辦，并入岳州救生局后，吳、何兩姓士紳依舊盡力幫忙局務(wù)?！皡羌潟敝矢父崩蓞鞘窟~所帶宗岳軍截曠銀三千兩，左爵督帥發(fā)付副郎家者，吳紳自愿捐補入堂”[1](P22)平江士紳、湘軍元老李元度也極為關(guān)心救生局事宜，“（光緒十年四月）初四日，……又致陳程初一信，以李次青薦其族兄西墀觀察元鉞承辦岳州救生局?！盵28](P21)這些地方士紳熱心于救生局務(wù)，并有實力能夠幫辦局務(wù)，使得岳州救生局在晚清時士紳色彩明顯。

岳州救生局為官方倡辦，在組織上須受官府監(jiān)督，但在運作中主要依紳士意旨行事，是官紳合辦的慈善組織?！熬壬肿酝稳杲?jīng)各大憲創(chuàng)建以來”[1](P12)，便對管理人選員進(jìn)行了仔細(xì)的考慮?！捌澆橛性囉弥彪`州吳牧錦章、候補知縣榮令銘勛、前河南開封府方守宗鈞堪以委辦，又內(nèi)閣中書吳紳老成練達(dá)，于局務(wù)尤為熟悉，除另行咨請，會同妥辦?！盵1](P7)救生局將管理之權(quán)下移到專門聘請之人手中，官府只是監(jiān)督局務(wù)運作?！叭欢兄?dāng)?shù)年，漸以怠忽浸致，有名無實，甚至諸弊叢生?！盵7]更有甚者，“查磊石救生局歷年經(jīng)理不善，其局幾同虛設(shè)。”[1](P27)。本就艱難創(chuàng)辦的岳州救生局，斷然不能肆意揮霍經(jīng)費，必須擇選可靠之人經(jīng)營局務(wù)，以使善舉長久。為此，湖南省嚴(yán)令岳州救生局“慎選紳士，以期得人，兼用委員，以復(fù)稽考。”[1](P14)委員是由官府于候補官員中挑選，“總局委員應(yīng)于丞倅牧令中擇，擇其明白謹(jǐn)厚者，到局后務(wù)須勤謹(jǐn)將事?！盵21](P2)如委員李玉森、楊鴻鼎就是候選知縣，光緒年間主辦岳州救生局事的巴陵人任鶚是候選訓(xùn)導(dǎo)。委紳則是由官方從地方士紳中選擇產(chǎn)生，“該管府縣察其平日立品端、方辦事勤謹(jǐn)者，稟請給諭入局?！盵21](P1從岳州救生局任用管理者的角度而言，官與紳角色均重要。

岳州救生局不同于傳統(tǒng)的會堂組織，內(nèi)部組織層級清晰、權(quán)責(zé)明確。岳州救生局創(chuàng)辦后，官府有感于洞庭湖水面遼闊，岳州救生局難以兼管，遂于“同治六年冬添設(shè)鼓樓分局，同治八年春添設(shè)磊石分局”[29](P571)，后又裁撤鼓樓分局，并將磊石分局改為湘陰總局。并且借鑒岳州救生局的模式，省府在常德也設(shè)一總局管理西洞庭湖救濟事業(yè)，岳州救生局與其他各局配合，使得洞庭湖水域救濟事業(yè)有了可靠的組織保障。除員紳外，各救生局有具體操辦諸事務(wù)的司事、差役和諸雜工?！熬质掠蟹焙?，斯用人有多寡。岳州總局議用委員一人、委紳一人、司事三人（經(jīng)理賬目各簿一；管理局中雜務(wù)一；巡查局外事宜）、差役二名、打雜一名、廚丁一名、門役一名。鼓樓分局用委員一人、司事一人、打雜一名、門役一名。湘陰、常德兩總局各用委員一人、委紳一人、司事兩人、差役打雜廚丁門役各一名?！盵21](P2)

救生局內(nèi)權(quán)責(zé)工明確，“委員專司稽查督率，并鈐束舵工水手考核梭巡勤惰，至一切款項銀錢出入仍舊責(zé)成委紳妥為經(jīng)理”[21](P1-2)“（委紳）襄辦所有局中事宜，須與委員協(xié)力商籌，不得稍存意見，尤須不憚勤勞，各司職事”[21](P2)；局內(nèi)辦事人員“如若漫無覺察或敢串同營私舞弊，無論員紳均一并隨時撤換”[21](P2)；水域救生中起重要作用的人員是船工，岳州救生局也對船工職責(zé)進(jìn)行明確規(guī)定?！岸婀猪毞澜?，熟悉湖面情形，邀請保人來局書押，舉薦如有過犯，或逃生他處，惟舉薦人是問。平時均于船內(nèi)住居飲食，輪流守埠，毋許刻離，一見風(fēng)起……該船戶迅即駕往湖面梭巡，有聞速往救護(hù)設(shè)，畏縮不前，或離埠他往致令客船罔救者，查明在于何埠失事，立將該埠船戶等分別懲辦，該救生船赴救時，只許先行救人，銀錢貨物絲毫不準(zhǔn)撈撿。”[21](P6-7)岳州救生局各辦事人各盡其責(zé)，使得救生局這一慈善機構(gòu)能夠最大限度地發(fā)揮自己力量。

岳州救生局內(nèi)部管理上獎懲分明，制度化使得水域救生實效顯著。經(jīng)費充裕的岳州救生局以高薪求高效的方式管理洞庭湖水上救生事業(yè)，希望解決出工不出力的現(xiàn)象。但岳州救生局創(chuàng)辦數(shù)年后，依舊流弊滋生，人浮于事?！爸T務(wù)廢弛，救生船支多為往來行人借用，水手只取充數(shù)駕駛，不能靈捷，每遇風(fēng)暴大作，并不梭巡湖面，或有客船遭風(fēng)尚未覆溺，該船不為救護(hù)，到岸輒先上船，強分幾成貨物，無異乘危攘奪，尤屬有害行旅?！盵1](P14)有感于善舉未得善果，上至湖南藩司下至地方士紳，都有感于要厘定清晰章程。同治十三年，為求救生實效，湖南布政使涂宗瀛親自為岳州救生局厘定章程?！耙磺姓D章程，均有本司等逐條厘定，綜計總局條規(guī)十六條，救生引洪收瘞條規(guī)八則，撈撿撈繳水摸條規(guī)二十則”[1](P14)章程規(guī)定救生局只是一水域救濟組織，其他與水域救濟事業(yè)不相聯(lián)系的活動，一概不許參與?！暗胤絼e項公事，與各衙門詞訟，不與本局相涉者無論員紳，概不準(zhǔn)干預(yù)絲毫，違者各相舉發(fā)，重處徇隱者倍懲?！盵21](P2)在明確救生局職責(zé)后，救生局對水域救生、打撈等事務(wù)中可能存在的各項事宜做了詳細(xì)規(guī)定。救生局獎懲分明，賞罰措施皆有據(jù)可循，如“凡撈撿撈繳水摸貨物均應(yīng)登時送局估價給賞，不得絲毫隱匿。如繳半匿半，或繳多匿少，即追還所匿之貨，以三成歸局充公，以七成歸還原客，罰將報明所繳之應(yīng)賞錢文概行扣去。若全匿或繳少匿多，除追還貨物外，應(yīng)即枷責(zé)示眾，如尚未發(fā)覺自行送繳者免議。”[21](P13)諸如此類明晰的獎懲條例屢見不鮮。岳州救生局在制度化管理下，救生事業(yè)成效顯著。以同治十三年為例，“通年總共救活人口三百六十一名”[7]，故而，岳州知府張德容曾說“岳州救生局之設(shè)，蓋莫大善舉，所以廣皇仁而普利濟也?！盵7]

晚清時期，紳權(quán)上升與官府經(jīng)費有限兩者作用下，岳州救生局以官督紳辦的方式管理洞庭湖水域救濟事業(yè)。官方以監(jiān)督的“有為”方式為救生局把握發(fā)展大勢和提供保障，以“無為”讓權(quán)于士紳的做法使得岳州救生局分工明確、救生成效顯著。有為與無為相配合，縱然政權(quán)更迭，但岳州救生局一直發(fā)展到了新中國成立。

四、余論

以水域救濟為切入點，不僅能推知清代慈善救濟的發(fā)展面貌，亦能一窺清代興衰之歷程。岳州救生局并非個案，有清一代，水域多設(shè)有應(yīng)急、救濟的救生機構(gòu)，岳州救生局的發(fā)展史可以說是整個清代水域救濟事業(yè)發(fā)展史的縮影，亦能作為清代慈善史的縮影。從救生事業(yè)史的角度出發(fā)，又可看到中央和地方圍繞財政進(jìn)行博弈的身影，這種博弈的根源，在于清政權(quán)對于自身統(tǒng)治的危機感。清前中期，朝廷將財權(quán)高度集中于中央以斬除地方叛亂的根基，這造成地方建設(shè)只得在朝廷主導(dǎo)下進(jìn)行，水域救濟等地方事務(wù)成效不甚顯著。至晚清，清朝主要危機來自洋人入侵，為保政權(quán)，清廷放財權(quán)于地方。地方權(quán)勢人物的崛起，更是將地方逐漸打造成“自治性的小王國”。水域救濟事業(yè)因財源主要來自地方募集，也逐漸變成了地方性公共事務(wù)。

注釋：

①藍(lán)勇：《清代長江救生紅船的公益性與官辦體系的衰敗》（《學(xué)術(shù)研究》2013年第2期），文章對清代長江流域官辦救生體系的發(fā)展進(jìn)行了探究，并且點明了內(nèi)河救生事業(yè)的公益性原則；楊國安：《救生船局與清代兩湖水上救生事業(yè)》（《武漢大學(xué)學(xué)報·人文科學(xué)版》2006年第1期），此文對清代兩湖地區(qū)水上救生事業(yè)進(jìn)行較為全面而系統(tǒng)的考察，并以此為切入點闡析清代地方公益事業(yè)中國家權(quán)力與民間力量的相互關(guān)系；楊斌、鄧子綱：《清代洞庭湖水上救助事業(yè)與社會成效研究——以岳州救生局為中心》，（《社會保障研究》2015年第4期），該文主要對清代洞庭湖區(qū)水上救生事業(yè)進(jìn)行全面而系統(tǒng)的社會史學(xué)的考察，文章著眼點在于透視清代地方公益事業(yè)的社會成效。