高校師德失范行為處理申訴機制的問題及對策

王 灼

新中國成立以來我國高校師德建設(shè)的規(guī)范化發(fā)展經(jīng)歷了四個階段：刻板化—模糊化—完備化—精細化［1］。精細化的師德規(guī)范建設(shè)主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是師德建設(shè)內(nèi)容規(guī)范化；二是師德工作機制逐步建立。師德工作機制是一個系統(tǒng)，包括教育、宣傳、監(jiān)督、考核與懲處機制等，其中師德懲處機制最容易受到人們的關(guān)注，最容易成為社會的焦點問題。雖然各地各校相繼出臺了適合本地、本校的教師師德失范行為處理辦法，然而在這個過程中能不能堅持公平公正、教育與懲處相結(jié)合的原則，能不能明確新時代教師職責規(guī)范和基本底線，建立健全師德失范行為受理與調(diào)查處理機制尤為重要。

教育部于2018年出臺《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導意見》，要求高校圍繞立德樹人根本任務(wù)，落實師德考核制度，制定并細化師德師范行為負面清單制度及處理辦法。該文件成為高校師德建設(shè)尤其是師德失范行為處理的工作指南。各地各高校圍繞落實教育部師德建設(shè)要求，在規(guī)章制度的制定、宣傳平臺搭建、典型案例處理等方面更為細化，進一步明確了教師職業(yè)規(guī)范和基本底線。作為師德建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，師德失范行為處理是規(guī)范師德行為的有力保障［2］。隨著高校貫徹“師德考核一票否決制”的剛性懲罰不斷細化，師德規(guī)范化建設(shè)亟需加強，建立健全高校師德失范行為處理申訴機制迫在眉睫。

一、完善師德失范行為處理申訴機制的必要性

完善師德失范行為處理申訴機制是構(gòu)建并完善高校內(nèi)部權(quán)力救濟的重要體現(xiàn)，是貫徹依法治國、落實全面依法治校理念的關(guān)鍵舉措。

1.完善師德失范行為處理申訴機制是依法治校的體現(xiàn)

高校法治建設(shè)是實現(xiàn)依法治校的正確路徑，是貫徹全面推進依法治國的必然要求。為全面實施“依法治國”，教育部先后發(fā)布了《關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》和《全面推進依法治校實施綱要》（以下簡稱《綱要》），對依法治校的總要求做出部署，明確依法治校是全面依法治國系統(tǒng)工程的重要組成部分。首先，師德規(guī)范建設(shè)是一項系統(tǒng)性工程，建立師德失范行為處理申訴機制是其中一部分，依法治校的要求應該始終貫穿規(guī)范建設(shè)的始終。其次，健全師德失范行為處理申訴機制是教師依法維權(quán)的途徑，能夠切實保障高校教師的合法權(quán)益。最后，通過制度建設(shè)對高校權(quán)力進行制約，實現(xiàn)對高校行政管理的監(jiān)督，有利于構(gòu)建高校行政權(quán)力和教師權(quán)利的平衡關(guān)系，從而實現(xiàn)高校校內(nèi)治理法治化。

2.完善師德失范行為處理申訴機制是民主治校的體現(xiàn)

作為校內(nèi)“法治”，《綱要》明確要求要發(fā)揚民主精神，“保證學校的辦學宗旨、教育活動與制度規(guī)范符合民主法治”，而民主治校的核心是順應廣大教師的意愿，維護廣大教師的利益。因此，學校的制度規(guī)范應符合民主原則，“要切實落實師生主體地位，大力提高自律意識、服務(wù)意識，依法落實和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，積極建設(shè)民主校園、和諧校園、平安校園”。在師德師風建設(shè)過程中，師德失范行為處理申訴機制同樣也要遵守這一原則。申訴制度是對教師個人的權(quán)利救濟，遵循民主原則，完善師德失范行為處理申訴機制，讓教師及時參與并了解情況，既保障了教師個人意志的表達，充分尊重教師的主體地位，也有利于教師行使民主權(quán)利，充分發(fā)揚民主管理、民主監(jiān)督的作用，構(gòu)建和諧發(fā)展環(huán)境。

3.完善師德失范行為處理申訴機制是科學治校的體現(xiàn)

所謂科學治校，就是按教育規(guī)律辦事，先研究內(nèi)在的規(guī)律，再依據(jù)規(guī)律，制定出制度、規(guī)矩、方法、計劃等去執(zhí)行。師德失范行為處理申訴機制涉及高校、教師甚至學生多方面之間的關(guān)系。在科學原則的指引下，建立完善師德失范行為處理申訴機制，有利于尊重教師個人發(fā)展的客觀規(guī)律和實際，維護其合法權(quán)益，使之更好地承擔教書育人、科學研究和服務(wù)社會的崗位職責；有利于師德師風建設(shè)的制度化、系統(tǒng)化、科學化，彰顯申訴制度的價值；有利于從制度層面牢固樹立高校治理的程序正義理念，完善高?？茖W發(fā)展的前提條件，提升高校治理的科學性?？傊?，只有通過建立公平、公正和有效的科學程序，才能建設(shè)一個健全的師德建設(shè)保障機制，促進教師的師德自我養(yǎng)成，使高校的師德建設(shè)走在符合教育規(guī)律的軌道上。

二、師德失范行為處理申訴機制現(xiàn)狀及存在的問題

《中華人民共和國教師法》規(guī)定，“教師認為學?；蛘弋?shù)厝嗣裾址钙浜戏?quán)益，或者認為對其對處理決定不符合規(guī)范的，其本人有權(quán)向相關(guān)部門提出申訴”，明確并保障了教師的申訴權(quán)利。教育部出臺的一系列高校教師師德建設(shè)的指導文件中，也進一步明確了高校教師的申訴權(quán)。然而，由于教師在道德觀念、職業(yè)理念、價值追求等方面呈現(xiàn)多元化的特征，師德失范行為表現(xiàn)方式多樣，如政治立場不定、職業(yè)修養(yǎng)不足、學術(shù)道德敗壞、徇私舞弊弄虛作假等，而現(xiàn)有的師德失范行為處理申訴機制比較簡單，不能滿足教師的維權(quán)需求，存在諸多問題。

1.申訴處理主體不夠明晰

現(xiàn)行的高校教師師德失范行為處理申訴機制中雖然規(guī)定要設(shè)立教師申訴處理的機構(gòu)，但是在現(xiàn)實中尚未能進一步明確、細化該主體機構(gòu)的名稱、責任及權(quán)屬，而且明顯缺乏統(tǒng)一規(guī)定。例如，根據(jù)各高校已發(fā)文的師德失范行為處理辦法，絕大部分高校師德失范行為處理申訴處理機構(gòu)主要為黨委教師工作部、紀委、監(jiān)察處等，極少數(shù)為師德建設(shè)工作領(lǐng)導小組或師德建設(shè)委員會。在受理申訴的主體機構(gòu)地位、職能和權(quán)力界定未進行明確的前提下，對師德失范行為處理申訴的獨立性和權(quán)威性受到質(zhì)疑，影響處理結(jié)果的公信力。另外，在師德失范行為處理申訴處理機構(gòu)的人員組成、人員數(shù)量和人員比例上設(shè)置比較隨意，影響申訴師德失范行為處理機構(gòu)的中立性。

2.申訴步驟尚需完善

高校對于師德失范行為處理申訴程序的規(guī)定各不相同，缺乏統(tǒng)一認可的申訴流程規(guī)范。第一，關(guān)于申訴的提出，多數(shù)高校僅規(guī)定了申訴申請必須以書面形式，但沒有對申訴內(nèi)容、原因及證據(jù)等關(guān)鍵問題明確規(guī)范；第二，關(guān)于申訴受理的程序，部分高校規(guī)定的比較模糊，只分為同意受理和不同意受理兩部分，未包括是否受理申訴材料不全者限期補充完整等情況；第三，對申訴處理的步驟過于粗略，流程不完善，未能形成有效閉環(huán)，導致申訴處理結(jié)果的不確定性，嚴重妨礙程序正義的保障與實現(xiàn)；第四，教師成功申訴后，后續(xù)權(quán)利補救缺失，申訴結(jié)果僅為變更或撤銷原處理決定，無明確規(guī)定如何處理被申訴人或機構(gòu)未履行職責或濫用職權(quán)做出錯誤處理決定的行為，即無法追究相應的責任；第五，申訴處理決定書載明內(nèi)容不規(guī)范，送達方式和時間沒有統(tǒng)一標準。

3.申訴制度亟需細化

師德失范行為處理申訴過程中，對使用的制度未具體說明，包括聽證制度、回避制度、舉證制度、說明理由制度和對外救濟制度等。例如聽證制度中，雖然大部分高校規(guī)定可根據(jù)實際情況決定是否以聽證會的方式處理申訴，但沒有明確闡述聽證條件、聽證范圍和聽證程序等；回避制度中，對于回避事由、回避范圍和回避主體等內(nèi)容缺失詳細規(guī)定；舉證制度中，僅簡單說明申訴人和被申訴人負有舉證責任，未涉及舉證期限和拒絕舉證的后果等；說明理由制度中，僅少數(shù)高校要求申訴處理決定書應包括做出處理決定的依據(jù)；對外救濟制度中，教師申訴的對外救濟渠道銜接普遍處于缺失狀態(tài)，實操性太差?？傊暝V制度制定過于籠統(tǒng)，缺乏實踐檢驗，不僅不利于教師權(quán)益的保護，反倒成為新的問題，激化矛盾，嚴重影響申訴處理的合法性與公正性。

4.執(zhí)行監(jiān)督出現(xiàn)缺位

為保障教師的合法權(quán)益順利實現(xiàn)，師德失范行為處理申訴機制中應明確受理申訴機構(gòu)的職責，督促其在規(guī)定時間內(nèi)做出處理決定。而現(xiàn)行的高校師德失范行為處理申訴辦法缺乏對未在規(guī)定時間內(nèi)做出申訴處理決定、被申訴人不及時或無正當理由拖延履行申訴處理決定所應承擔的責任以及申訴執(zhí)行期限的明確規(guī)定，尤其是對故意拖延的責任追究未能深入說明并形成強制監(jiān)督執(zhí)行制度。另外，監(jiān)督申訴受理及權(quán)力執(zhí)行尚屬空白，導致師德失范行為處理申訴機構(gòu)做出的決定無法得到貫徹執(zhí)行，容易損害教師的合法利益。因此亟需建立有效的監(jiān)督執(zhí)行機制，體現(xiàn)申訴機制的真正價值。

三、師德失范行為處理申訴機制不完善的原因分析

1.思想認識重視程度不夠

部分高校對師德建設(shè)不夠重視，把師德建設(shè)停留在口頭上、體現(xiàn)在文字上，沒有真正認識到國家、社會對新時代教師師德的更高要求，沒有認識到高校師德師風建設(shè)面臨的嚴峻形勢，沒有真正把師德建設(shè)作為關(guān)系學校發(fā)展、學科建設(shè)及教師提升的根本任務(wù)去貫徹落實。在現(xiàn)實狀況中，有些高校存在著師德建設(shè)“60 分思維”，對高校教師師德失范處理制度規(guī)定停留在會議布置、口頭傳達、不碰底線不調(diào)查、不出大事不處理的層面上，遇到師德問題遮遮掩掩，得過且過，沒有做到抓早、抓小、抓實。

2.宣傳教育滿足于淺嘗輒止

首先，師德建設(shè)的宣傳教育流于形式。絕大多數(shù)高校出于事業(yè)發(fā)展需要，將師德建設(shè)的宣傳重心放在師德榜樣的塑造上，把全方位、全過程的師德養(yǎng)成等同于師德榜樣的宣傳，濃墨重彩地宣傳謳歌教師先進事跡，弘揚師德典型，而普遍缺乏對師德失范行為的警示教育。適當?shù)膸煹戮景咐N近學校實際情境，能有效預防和干預師德失范行為的發(fā)生，不僅對教師個體師德的持續(xù)養(yǎng)成大有裨益，更有利于高校師德建設(shè)的健康發(fā)展。隨著正面宣教的形象愈加趨同，榜樣作用發(fā)揮有限，師德警示案例的重要性需要被重視起來。

其次，對教師申訴權(quán)的宣傳教育欠缺。高校教師申訴權(quán)利保障尚處于起步階段，國內(nèi)高校普遍對教師申訴權(quán)利重視度不夠，教師對校內(nèi)申訴制度缺乏了解，對如何行使申訴權(quán)更是一無所知，而高校出于各種因素考量，對申訴制度束之高閣，極少主動宣傳校內(nèi)申訴制度。

3.師德建設(shè)長效機制欠缺

多數(shù)高校對師德建設(shè)狀況不分析、不研究，對本校師德存在的問題不調(diào)研，校內(nèi)的師德建設(shè)長效機制完全照搬照抄上級文件。師德失范行為普遍性特點是潛伏期長，有的甚至長達多年后爆發(fā)，尤其是涉及學生的反映問題，不少學生畢業(yè)后才敢發(fā)聲。有些學校的投訴渠道并不讓學生信服，致使相關(guān)信息多首先在網(wǎng)絡(luò)上傳播，給相關(guān)高校造成了負面影響。有些學多是抱有息事寧人的態(tài)度，對沒有形成重大輿情的師德失范行為多是采取“家丑不可外揚”的“捂蓋子”作法，也在一定程度上影響了學校的形象?？傊F(xiàn)有的師德建設(shè)機制僅僅著眼于師德成績的建設(shè)，缺少師德失范行為懲處機制，對教師申訴權(quán)的保障舉措也欠缺，在長效機制上沒有形成有效閉環(huán)。

4.路徑依賴加重畏難情緒

隨著依法治校的不斷深入，我國高校在《教師法》等現(xiàn)行法律法規(guī)的指導下逐步建立完善了教師申訴體系，教師申訴機制也隨之發(fā)展并推廣開來。然而正是由于現(xiàn)行教師申訴機制的存在，高校易將師德失范行為處理申訴簡單等同于普通的教師申訴，沒有結(jié)合師德建設(shè)的實際需求建立專門而完備的高校教師師德失范行為處理申訴機制，存在著嚴重的路徑依賴。路徑依賴加重了申訴處理的難度，造成了機制建設(shè)的畏難情緒，致使當前高校師德建設(shè)存在著制度紕漏和環(huán)節(jié)缺失、不夠細化、師德失范行為處理申訴可操作性不強等問題。

5.標準缺乏導致認定困難

師德失范行為具有普遍性、嚴重性、隱匿性等特點，不易審查，難于界定，尤其是新時代、新背景下出現(xiàn)了大量的新問題，其相應的申訴處理機制建設(shè)難度很大。加之中國文化傳統(tǒng)多將師德等同于私德范疇，對師德的道德高線與法律底線的關(guān)系界定不清，使得各高校在處理師德失范問題時隨意性較大，沒有統(tǒng)一標準。其實，道德本身并沒有所謂的標準，只有共同遵循的準則。我們用評判道德的方法去處理師德問題，在很多時候既滯后又力不從心。如果有相應的判例，由教育主管問題匯總、編制后給高校進行參照，可以解決很多認定困難的問題。

此外，師德失范行為處理申訴首先是校內(nèi)申訴，處理申訴的主體為高校內(nèi)設(shè)機構(gòu)，人員構(gòu)成基本在高校內(nèi)部遴選，申訴處理耗時長，感情成本高，容易造成師德失范行為處理機制運行不暢?；谝陨显?，結(jié)合認定與處理的相關(guān)程序，我國師德失范行為處理申訴機制應從加強思想認識、明確申訴處理機構(gòu)地位、健全申訴流程、規(guī)范標準及強化監(jiān)督執(zhí)行力度等方面進行建設(shè)。

四、師德失范行為處理申訴機制建設(shè)途徑

1.提高思想認識

高校應牢記“師德是評價教師素質(zhì)的第一標準”要求，切實提高思想認識，切實做好宣傳教育，切實完善師德規(guī)范化建設(shè)機制。一是要切實提高思想認識。高校黨委要強化主體責任，主要校領(lǐng)導要扛起師德建設(shè)“第一責任人”責任，師德建設(shè)相關(guān)處室要主動關(guān)注教師思想動向，主動關(guān)注來自各方面信息反饋，主動分析研判、扎實推進工作。二是要切實做好宣傳教育。相關(guān)制度規(guī)定要入腦入心，做到人人都學、人人皆知；善于利用反面案例加強對教師的警示教育，讓教師在思想深處感受到法規(guī)的戒尺和底線，感受到師德要求的剛性和不可觸碰。三是要提高對高校師德失范行為處理申訴機制重要性的認知。師德失范行為處理申訴機制具有不可或缺的法治價值，是切實筑牢高校師德預防機制必不可少的環(huán)節(jié)，對提升教師工作滿意度與獲得感、完善師德規(guī)范化建設(shè)、促進高校健康持續(xù)發(fā)展具有巨大的推動力。

2.明確申訴處理機構(gòu)地位

首先，確保申訴處理機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性。申訴處理機構(gòu)的地位獨立性直接決定申訴處理的權(quán)威性與公正性。為避免裁決不公或裁決執(zhí)行力不強等問題，師德失范行為處理申訴機構(gòu)須保證相對獨立性，與學校其他的黨群行政部門具有平等地位，避免申訴處理機構(gòu)對其他行政部門的過度依賴，確保申訴過程不受領(lǐng)導意志及行政管理的干涉。

其次，健全申訴處理機構(gòu)人員配置。學習借鑒西方高校校內(nèi)申訴機構(gòu)的人員組成規(guī)定，對我國高校師德失范行為申訴處理機構(gòu)工作人員的人數(shù)、來源、性別比例均應做出嚴格而細致的規(guī)定，尤其要明確申訴處理機構(gòu)工作人員的中立性及專業(yè)性，確保工作人員與申訴雙方無任何厲害關(guān)系。同時，可參照《事業(yè)單位人事管理回避規(guī)定》，設(shè)立回避制度并規(guī)定申訴處理機構(gòu)工作人員遞補辦法等等［3］，確保工作人員的公正性以便于做出客觀、正確的處理決定，從根本上保障教師合法權(quán)益。

3.健全申訴流程

完整的師德失范行為處理申訴步驟是產(chǎn)生公平結(jié)果的基礎(chǔ)，如果申訴程序過于繁瑣，申訴機制的作用會大打折扣。一個健全的申訴流程是：申訴的程序應當簡潔明了，對提起申訴的期限進行明確規(guī)定，詳細規(guī)范申訴書的內(nèi)容和格式；申訴受理的環(huán)節(jié)設(shè)立應高效便捷；申訴裁決應以書面的形式形成申訴處理決定，并在規(guī)定期限內(nèi)送達申訴人。需要指出的是，申訴本身就是教師保障自身權(quán)利的救濟途徑，但不應以這個單一的救濟渠道作為申訴處理的最終且唯一方式，對不予受理的申訴或?qū)ι暝V處理結(jié)果不服的申訴人，應明確告知且保障他們有可以向上級教育行政部門提起申訴或行政復議等的權(quán)利。

4.建立申訴聽審制度

聽審制度是國外高校教師申訴制度的一大亮點，引進這一制度能夠?qū)崿F(xiàn)師德失范行為申訴處理機制的公開、公正，也是通過申訴體現(xiàn)程序公正的最基本要求，可以切實保障實現(xiàn)申訴人的申辯權(quán)。在高校行政管理中，涉及教師利益的決定必須充分尊重并保護教師的發(fā)言權(quán)以及教師申訴的申辯權(quán)，只有這樣才能夠有利于構(gòu)建公平和諧的制度環(huán)境和校園文化。雖然聽審陳述制度本身與高效率地處理問題之間存在矛盾沖突，但完善的制度可實現(xiàn)公平價值，充分保護申訴教師的利益。

首先，在申訴教師申訴材料充分完備和保證申訴過程質(zhì)量的前提下，聽審陳述環(huán)節(jié)應該及時開展，有利于陳述事實證據(jù)的保存，提高申訴處理結(jié)果的正確性。其次，聽審陳訴主持人和工作人員應中立且專業(yè)，最好由行使申訴調(diào)查職能之外的人員擔任。這是因為調(diào)查人員可能會有先入為主的心理傾向，妨礙聽審陳訴環(huán)節(jié)作用的發(fā)揮，最終讓人質(zhì)疑庭審陳述的公正性，從而懷疑最終申訴決定的公正性。最后，聽審陳述記錄應完備，包括有可能影響申訴決定的重要因素，如聽審陳述的時間、地點和主持人、當事人和證人姓名、申訴教師自證材料、聽審陳述程序、申訴理由、主持人提問及申訴答辯等。申訴決定應將聽審陳述記錄作為參考依據(jù)，不能以申訴教師不知道或者沒有論證的材料作為依據(jù)。

5.規(guī)范申訴處理依據(jù)

首先要完善申訴舉證責任制度。師德失范行為的申訴案件，被申訴對象均是和申訴人有千絲萬縷的行政部門或組織機構(gòu)，在舉證責任上，被申訴對象具有申訴人無法企及的先天管理優(yōu)勢，因此在師德失范行為申訴處理中更適用于舉證責任倒置原則。其次，師德失范行為申訴處理機構(gòu)做出處理決定后，不僅應告知申訴人處理結(jié)果，同時應該準確告知處理的理由依據(jù)?？茖W公正的處理依據(jù)包括經(jīng)合法程序收集的證據(jù)證明了的客觀事實、用來支持申訴決定合理性的國家法律法規(guī)和高校規(guī)章制度、申訴處理決定的整個推理過程以及處理結(jié)果等。再次，師德失范行為處理申訴機構(gòu)應當主動解釋說明相關(guān)規(guī)則制度，將事實依據(jù)和申訴決定聯(lián)系在一起，使申訴教師可以判斷申訴處理決定是否合法與正當。值得強調(diào)的是，未經(jīng)公布的學校內(nèi)部文件對申訴教師無效，不可作為申訴處理決定的依據(jù)。

6.強化監(jiān)督執(zhí)行力度

高校師德失范行為處理申訴機制的建立與完善離不開高效有力的校內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行機制。首先應完善責任追究制度，對不履行職責而要承擔的責任予以明確規(guī)定。其次應賦予校內(nèi)監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)行的權(quán)限，對師德失范行為處理申訴實行全過程監(jiān)督。最后，在不違反保密制度的情況下，申訴處理的整個過程要面向申訴教師甚至全校教師公開，調(diào)動廣大師生員工參與監(jiān)督的積極性，同時可以利于這些案例加強對教師的警示教育。通過實實在在的案例介紹分析，讓教師在思想深處感受到法規(guī)的戒尺和底線，感受到師德要求的剛性和不可觸碰，切實筑牢預防機制。