農村宅基地退出對農民權益的影響問題研究

喬婕蕓

【摘要】我國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進程中，耕地面積円益銳減，嚴重威脅到國家糧食安全。由于宅基地承載著農民的庭院農業(yè)經營、農民的生存居住保障、低成本的生活方式，被大部分農民視為最后一道生存保障屏障。然而，在當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實施過程中，農民作為宅基地退出的主體，其權益并沒有得到有效的保護，農民在各地方政府推進的農村宅基地退出中權益受損問題普遍存在。本文分析了當前農村宅基地退出的現狀及對農民權益的影響，從不同主體的利益博弈、我國宅基地產權制度等視角闡述了農民土地權益受損的經濟和制度原因，從完善宅基地產權制度、轉變政府角色與規(guī)范政府行為、提升農民主體地位等方面提出了相應的政策建議。

【關鍵詞】土地 宅基地 農民權益

“三農”問題是當今我國的重大問題。土地是農民賴以生存的重要資源，當農民的土地不能解決農民的生存問題時，土地問題就成了社會動蕩的根源，據統(tǒng)計近年來農村的上訪案件，其中60%左右都是因為農民土地權益受損而引起的。對農村宅基地退出中農民權益保護問題進行研究有利于維護農村社會穩(wěn)定，也有利于推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，更是建設社會主義新農村和促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵所在。

隨著市場化、城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，有關我國農村宅基地制度的法律、法規(guī)己經呈現理論比實踐滯后的狀況。通過對制度創(chuàng)新過程中新現象、新問題的研究為地方政府和中央政府出臺規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策提供幫助，為推進農村宅基地流轉制度創(chuàng)新做有益的理論準備。此外，有望彌補當前國內土地流轉研究領域關于土地退出專項研究的不足。

1.農村宅基地相關概念

"宅基地”作為專業(yè)法律術語最早出現于1962年中共八屆中全會通過的《農村人民公社工作條例修正草案》中第四章二十一條的規(guī)定，迄今為止，“宅基地”的概念一直在法律文件中被沿用。但對于“宅基地”這一概念法律未作出明確的界定。1982年的《中華人民共和國憲法》從土地屬性做出了規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家集體所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”?！吨腥A人民共和國土地管理法》第五章關于建設用地相關規(guī)定來看，宅基地屬于建設用地的范疇。作為定紛止爭的《物權法》，則分別在第十二章和十三章分別來規(guī)定建設用地和農村宅基地，并將建設用地的范疇界定在國有土地的范圍，而將宅基地規(guī)定為屬于集體所有的住宅及其附屬設施。

對于宅基地的內涵學術界也從不同角度進行了闡釋。陳士銀等（2007）認為宅基地是指己建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規(guī)劃地三種類型；也有學者認為宅基地是指農村集體經濟組織保障農民生活需要撥給農戶建造房屋的土地，包括住房用地、倉庫、庭院、廁所、蓄圈等（楊亞楠，2008）。陳洪博（1992）認為宅基地是農村集體經濟組織劃撥給其成員用以建造房舍的土地。包括住房、輔助用房（如廚房、廁所、禽畜舍等）、招氣池和小庭院用地及房前屋后少量的綠化用地；王利明（2005）主持起草的《物權法草案》第892條規(guī)定：“所謂宅基地是指農村集體經濟組織的成員依法批準用以建造個人住宅的農民集體所有的土地”。楊杰（2007）認為農村宅基地不僅是一項土地制度，也是一項民事財產權利制度，其集農村居民的居住權、人身權、財產權于一體，是農村人民基本財產權利。

2.農村宅基地退出對農民權益的影響

2.1對農民經濟權益的影響

宅基地退出實行集中居住對農民經濟權益影響主要表現為以下三點：首先，宅基地使用權和房屋使用權讓渡的補償問題。我國現行的關于土地與房屋補償的法律法規(guī)有《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《城市房屋拆遷管理條例》，其中后兩個法律是針對國有土地和城市房屋而言，農村土地和房屋的補償不屬于上述法律的適用范圍，而《土地管理法》中規(guī)定征收土地應按其原有用途補償，也就是征收農村土地只能按照農用地用途的價值補償，并且對于農村土地地上房屋價值的補償規(guī)定是空白的。從各地退出實踐分析，宅基地退出補償存在以下問題：一是農村宅基地退出以很低的價格支付農民房屋拆遷補償且補償普遍不足；二是對農民的宅基地使用權根本不給予任何補償（高圣平，2010）。其次，因生活方式改變導致生活成本急劇增加。通過農民集中居住，居住方式由分散的“一戶一宅”向城鎮(zhèn)地區(qū)的“多戶一宅”轉變，改變了農民居住形態(tài)和生產生活方式。農民到中心村（鎮(zhèn)）集中居住后，對其生產和生活會產生一定程度的影響，喪失了在宅基地進行農作物耕種的權力，之伴隨的則是失去了原有的熟悉的生活環(huán)境與較低的生活成本。宅地基退出后，地方建筑物的所有權也便不屬于村民所有，其所帶來的流轉收益也消失了，減少了村民的收入來源。

2.2對農民政治權益的影響

由于我國一直限制農村宅基地自由流轉，現行的農村宅基地退出主要是政府主導下的集體行動，政府承擔和控制著整個宅基地退出的運作過程，包括宅基地空間布局、退出決策、退出具體補償的制定等。宅基地的退出關系到農民切身利益，關系到農民生存保障等方面的問題。按照相關政策的規(guī)定，依法保障農民的知情權、參與權和意愿權。如果從實踐層面上來進行考察，盡管各地在制度推行中比較強調“自愿”的原則，但一旦農民的意愿不能服從地方政府時，農民的意愿能否會受到行政力量的干預就不得而知。此外，對于農村宅基地退出過程中的拆遷、補償和安置政策的制定，并沒有權威的法律法規(guī)加以規(guī)范，基本上取決于地方政府的領導決策，其中的規(guī)范性、合理性等都不同程度地存在問題，是構成對農民土地民主權益侵犯的潛在風險。

2.3對農民社會權益的影響

根據我國《土地管理法》的規(guī)定，宅基地使用權是依法審批后，由農村集體經濟組織無償分配給其成員，用于建造住宅的、無限期的集體建設用地使用權。由此可以看出，宅基地使用權是農村集體經濟組織成員所享有的一項無償、無期限的福利性待遇，是農民不可剝奪的既得利益。在農村社會保障缺失的現狀條件下，宅基地作為農民免費享用的一項福利待遇，在一定程度上承擔著農民住房保障和養(yǎng)老保障的功能。對于因為宅基地退出而間接失去耕地的農民而言，由于普遍缺乏文化和其他技能，就業(yè)就成為了一大難題。此外，農民宅基地退出后從獨家小院搬到高層公寓，這種表面形式上的改變能在較短的時間內適應，最大的改變是價值體系和生活觀念的改變。

3.宅基地退出對農民權益影響的原因分析

3.1宅基地所有權主體模糊

雖然我國《土地管理法》規(guī)定了農民集體為農村宅基地的所有權主體，但在不同法律中對農民集體的規(guī)定并不一致。《土地管理法》第十條將農民集體規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村小組三級。而《民法則》則將農民集體規(guī)定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級?！掇r業(yè)法》界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或村內農業(yè)集體經濟所有。不同的法律對于宅基地所有權主體都有不同的規(guī)定，上述法律規(guī)定的關于所有權的主體在農村地區(qū)土地管理中都存在。這就導致宅基地所有權主體模糊的局面。這種模糊的局面使宅基地所有權邊界的不清晰，必將導致部分產權處于公共領域，使參與主體便會爭相逐利。

3.2農村宅基地使用權的處分權受限

宅基地處分權的權利主體包括國家、農民和集體。在我國農村宅基地管理制度下，農民享有宅基地使用權、國家享有宅基地管理權、農村集體享有宅基地所有權?！段餀喾ā穼⑥r民宅基地使用權規(guī)定了一種用益物權，按照物權理論，理應享有轉讓、抵押、作價入股等完整的處置權。由于宅基地承擔著一定的社會保障作用，我國《土地管理法》、《民法通則》、《擔保法》對農民和集體的處分權做出很大程度的限制，農民僅擁有有限的宅基地處分權。但在我國現實制度約束下，一方面，處分權的缺失剝奪了農民對宅基地的自由交易權，使農民無法通過市場途徑轉讓宅基地及之上的房屋使用權實現其財產收益。另一方面，宅基地的處分權受限導致了宅基地的閑置浪費，各地方政府逐漸將介入到對農民宅基地資源的掠奪中來，在政府介入中，盡管有部分農民不情愿或存有異議，但是又不得不退出，農民失去了自主權，農民可能被迫接受不公平的補償安置。政府通過這種行政強制性干預手段導致了對農民土地財產權利的剝奪。

3.3 土地發(fā)展權制度缺失

當前政府通過引導農村宅基地退出的過程在實際上是農村宅基地資源要素被重新配置的過程，這一過程必然也是利益格局重新調整的過程。地方政府并不是真正需要農民的宅基地，而通過宅基地退整理復墾，而是獲得宅基地整理復墾后在另一個區(qū)位占用耕地的權利，整個過程就是政府通過一系列的過程最終是獲取復墾地區(qū)的土地發(fā)展權然后在城鎮(zhèn)周邊交揚發(fā)展權的過程。

4.政策與建議

4.1完善宅基地產權制度，明晰宅基地產權主體和權能

當前，農村宅基地退出中出現的農民權益受損，其根源主要是農村宅基地產權的不完善。首先是明確宅基地所有權主體，在我國集體所有制不變的制度框架下，以法律的形式明確對宅基地產權主體作出規(guī)定。其次，明晰宅基地使用權權能。《物權法》的頒布，明確了農村宅基地使用權的性質為用益物權， 確認了宅基地使用權人的權利。最后，明晰宅基地使用權的權屬，一方面通過確權核資和界定成員資格使宅基地使用權主體必須依法確定。另一方面宅基地面積必須明確。對宅基地確權頒證，可避免相關法律上關于宅基地利益分配問題上的矛盾，也可促使地方政府對農民宅基地補償具有憑證，從而保障農民宅基地退出收益的實現。

4.2轉變政府職能

在目前宅基地管理制度下，農民集體和農民都缺乏農村宅基地退出的動力，政府需要介入到宅基地退出中。政府具有雙重身份屬性：一方面作為社會公共的代表，從公共利益的保護出發(fā)，在宅基地的產權界定、保護以及產權限制等方面處于管理者的法律地位；另一方面，在宅基地退出中，政府作為直接的參與主體而存在，政府處在“交易”相對人的地位。為保障農民利益，政府的職能定位是非常重要的。一方面是政府必須參與到宅基地退出的過程中；另一方面又要防止政府在宅基地退出中過強的行政權利侵犯農民權益。實踐中地方政府往往過分追求建設用地指標成為了宅基地退出中的直接參與者和謀利者，出現越位、錯位，不少地方在宅基地退出問題上演變成了趕農民上樓，大拆大建的短期工程，損害了農民的利益。

4.3提升農民主體地位

從農民與政府的利益博棄中發(fā)現，我國農民之所以在宅基地退出中權益受到侵害，一方面是由于地方政府的強大的政治和勢力之外，更重要的是農民群眾缺乏一個自身的代言組織，農民的話語權難以實現。盡管農民有自己的組織——村民委員會，但現實中的村民委員會在我國現行的行政體制下，在很大程度上要受到上一級政府組織的制約，結果造成本應起到保護農民的村民委員會不能承擔起維護農民權益的功能，在某種程度上，村民委員會甚至是侵害農民權益的直接和主要劍子手。由于我國農民還沒有正式的能夠維護農民權益的代言組織，當農民的權益受到侵害時，農民無法與政府進行有效的談判，而且被排除在政策的制定和執(zhí)行過程之外，農民的權益往往到不到重視和有效的保護。因此，農民應構建自己的代言組織。

總之，構建農民自己的代言組織，可改變農民個體分散、孤立和力量弱小的缺陷，使農民有實力與政府或其他利益主體進行對話，從而保護農民在宅基地退出中權益不受侵害或降低受損。

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