營商環(huán)境下破產(chǎn)管理人監(jiān)督的困境與出路

宋 洋

(四川師范大學(xué)法學(xué)院，四川成都 610068)

隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，營商環(huán)境法制化、國際化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，作為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展大國，優(yōu)化營商環(huán)境，促進(jìn)營商環(huán)境法治化、規(guī)范化成為近年來各界關(guān)注焦點(diǎn)[1]。法治是最好的營商環(huán)境，良好的營商環(huán)境離不開司法的保障，破產(chǎn)法作為推動(dòng)市場運(yùn)作、盤活市場發(fā)展的重要支撐，完善破產(chǎn)審判及配套機(jī)制對于優(yōu)化營商環(huán)境具有重大意義。

作為奉行“管理人中心主義”的破產(chǎn)法[2]，管理人扮演著貫穿整個(gè)破產(chǎn)案件始終，推動(dòng)破產(chǎn)程序順利進(jìn)行，決定破產(chǎn)程序能否公正、高效運(yùn)行的重要角色，對管理人監(jiān)督不力容易導(dǎo)致權(quán)利濫用、履行職能不到位等現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，完善破產(chǎn)管理人的監(jiān)督措施，在推動(dòng)破產(chǎn)審判程序順利進(jìn)行的同時(shí)推動(dòng)營商環(huán)境優(yōu)化這一重要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，囿于我國破產(chǎn)管理工作起步較晚，對于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督存在著監(jiān)督主體單一、監(jiān)督措施流于形式等問題。基于此，如何實(shí)現(xiàn)對破產(chǎn)管理人的有效監(jiān)督，保障破產(chǎn)管理人隊(duì)伍規(guī)范發(fā)展這一問題亟待解決。

一、初識：破產(chǎn)管理人監(jiān)督的一般認(rèn)識

(一)基本內(nèi)涵揭示

何謂破產(chǎn)監(jiān)督？通說認(rèn)為破產(chǎn)監(jiān)督就是對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督。由于破產(chǎn)管理人監(jiān)督是破產(chǎn)程序高效運(yùn)行的關(guān)鍵，并且是厘清破產(chǎn)程序主要主體之間關(guān)系的依據(jù)，且在破產(chǎn)程序中管理人起著處理破產(chǎn)事務(wù)的重要作用，因此，破產(chǎn)監(jiān)督即為對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督[3]。此外，也有學(xué)者認(rèn)為，破產(chǎn)監(jiān)督為申請人向人民法院提出到退出破產(chǎn)程序的整個(gè)過程各個(gè)階段的監(jiān)督[4]。本文采用通說觀點(diǎn)，認(rèn)為破產(chǎn)監(jiān)督為對破產(chǎn)管理人在人民法院選任后對破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)及事務(wù)接管處分行為的監(jiān)督。

(二)主要監(jiān)督主體

根據(jù)現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》相關(guān)規(guī)定及司法實(shí)踐現(xiàn)狀，對于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主要涉及以下主體。

1.法院。法院作為破產(chǎn)管理人監(jiān)督的主要角色，對于管理人的監(jiān)督主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。首先，在管理人的選任上，法院指定管理人的選任。其次，管理人的職務(wù)執(zhí)行，要定期向法院匯報(bào)，接受法院的監(jiān)督。最后，對于不積極履行職責(zé)的管理人，法院有權(quán)決定是否更換。由此可見，法院對于管理人的監(jiān)督“從進(jìn)到退”，貫穿整個(gè)破產(chǎn)程序的始終。

2.債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)。債權(quán)人會(huì)議作為全體債權(quán)人參加的、以會(huì)議形式存在的非常設(shè)監(jiān)督主體，對于管理人的監(jiān)督主要表現(xiàn)在:第一，對管理人工作的質(zhì)詢權(quán)。在會(huì)議召開期間，管理人應(yīng)當(dāng)列席會(huì)議，接受債權(quán)人的詢問監(jiān)督[5]。第二，對管理人處分重大財(cái)產(chǎn)事先決定權(quán)。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋(三)》第15條之規(guī)定，對于重大財(cái)產(chǎn)處分，管理人應(yīng)當(dāng)事先提交債權(quán)人會(huì)議審議，債權(quán)人會(huì)議未通過不得進(jìn)行處分。債權(quán)人委員會(huì)是由債權(quán)人會(huì)議決定是否設(shè)立，主要職能為債權(quán)人會(huì)議閉會(huì)期間代表債權(quán)人對破產(chǎn)程序進(jìn)行監(jiān)督。

3.行業(yè)協(xié)會(huì)。目前，除了現(xiàn)行法律規(guī)定的監(jiān)督主體以外，破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)也成為司法實(shí)踐中出現(xiàn)的破產(chǎn)管理人監(jiān)督的又一主體。自2014年11月，全國第一家破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)在廣州市成立之后，截至2019年10月底全國共成立了51家破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)，成為管理人自我約束、自我監(jiān)督的重要方式。

(三)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)意義

1.促進(jìn)管理人執(zhí)業(yè)規(guī)范化。由于破產(chǎn)管理人履職行為貫穿整個(gè)破產(chǎn)程序始終，加之《企業(yè)破產(chǎn)法》賦予其接管破產(chǎn)企業(yè)、處分債務(wù)人財(cái)產(chǎn)等重要權(quán)力，在實(shí)踐中往往因管理人缺少有效監(jiān)督導(dǎo)致其故意或過失地不當(dāng)處理債務(wù)人財(cái)產(chǎn)，甚至成為債權(quán)人或債務(wù)人利益的代表，藉此損害另一方的利益[6]。同時(shí)，由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定較為寬泛，難以適應(yīng)實(shí)際生活中各種各樣的破產(chǎn)情形，不對管理人加以監(jiān)督容易導(dǎo)致其操作不規(guī)范。因此，完善現(xiàn)有破產(chǎn)管理人監(jiān)督程序，明晰管理人職責(zé)，監(jiān)督管理人權(quán)利使用范圍是推動(dòng)管理人執(zhí)業(yè)規(guī)范化的應(yīng)有之義。

2.推動(dòng)審判程序順利進(jìn)行。眾所周知，破產(chǎn)審判存在程序復(fù)雜、周期長的特點(diǎn)，往往“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，一個(gè)環(huán)節(jié)沒有落實(shí)到位就會(huì)導(dǎo)致整個(gè)破產(chǎn)程序停滯不前甚至從頭再來。破產(chǎn)管理人履職作為破產(chǎn)審判程序運(yùn)作的焦點(diǎn)，是審判程序能否公正、高效運(yùn)行的關(guān)鍵。加強(qiáng)對管理人執(zhí)業(yè)過程的監(jiān)督，使破產(chǎn)管理人在執(zhí)業(yè)過程中少走“彎路”，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)破產(chǎn)審判程序順利進(jìn)行，有助于減輕破產(chǎn)審判壓力，助力市場主體退出機(jī)制有效運(yùn)行。

3.保障債權(quán)人利益實(shí)現(xiàn)。自人民法院選任破產(chǎn)管理人之后，破產(chǎn)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)由管理人接管、處分，其財(cái)產(chǎn)的分配方案由管理人制定，因此，管理人的行為與債權(quán)人利益實(shí)現(xiàn)息息相關(guān)。如前所述，對管理人監(jiān)管不到位容易導(dǎo)致管理人不公正行使權(quán)利，成為一個(gè)或者多個(gè)利益群體的代表，進(jìn)而損害其他債權(quán)人利益，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)分配不公。基于此，為了保障債權(quán)人利益，實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)公正分配也理當(dāng)加強(qiáng)對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督。

二、困境：破產(chǎn)管理人監(jiān)督存在的問題

(一)法律規(guī)定抽象

1.具體規(guī)定模糊，操作困難。我國現(xiàn)行法律法規(guī)有關(guān)破產(chǎn)管理人規(guī)定的條款較少，關(guān)于破產(chǎn)管理人監(jiān)督規(guī)定的條款更是屈指可數(shù)，并且在這些條款中雖然規(guī)定了法院、債權(quán)人會(huì)議對于管理人享有監(jiān)督權(quán)，但是對于諸如監(jiān)督時(shí)間、監(jiān)督方式等具體監(jiān)督程序尚未規(guī)定，導(dǎo)致對管理人的監(jiān)督在實(shí)踐中欠缺操作性[7]。

2.責(zé)任規(guī)定粗糙，違法成本低。在管理人的責(zé)任承擔(dān)方式上，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》第27條規(guī)定了管理人的勤勉、忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)的義務(wù)。第130條、131條及《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋(二)》第33條分別對管理人的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任做了規(guī)定，但規(guī)定存在不當(dāng)之處。如在行政責(zé)任規(guī)定上對于未盡到忠實(shí)勤勉義務(wù)的管理人僅規(guī)定了“罰款”這一行政責(zé)任。對于管理人沒有切實(shí)履責(zé)雖規(guī)定了“補(bǔ)充賠償”這一民事責(zé)任，但在司法實(shí)踐中企業(yè)破產(chǎn)涉及金額往往較大，管理人很難承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任，操作性低[8]。此外，在刑事責(zé)任上，《企業(yè)破產(chǎn)法》籠統(tǒng)地作出了構(gòu)成犯罪要承擔(dān)刑事責(zé)任的規(guī)定，但對于何種行為構(gòu)成犯罪也沒有規(guī)定。誠如有法必有責(zé)，違法必?fù)?dān)責(zé)，粗糙的法律責(zé)任規(guī)定對于破產(chǎn)管理人的行為難以起到真正的監(jiān)督威懾作用，低成本的違法責(zé)任極易導(dǎo)致管理人濫用權(quán)利。

(二)監(jiān)督主體單一

1.無專門破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，在管理人監(jiān)督主體上只規(guī)定了法院、債權(quán)人會(huì)議兩個(gè)主要監(jiān)督主體及債權(quán)人委員會(huì)這一非必設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，尚未規(guī)定專業(yè)的破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。法院作為主要的監(jiān)督主體由于事務(wù)冗雜，對于破產(chǎn)管理人的選任及履責(zé)難以切實(shí)監(jiān)督到位。破產(chǎn)管理人的行為僅僅由非專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行監(jiān)督，缺乏專業(yè)性、全面性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的管理，不利于管理人正確、高效履責(zé)。

2.行業(yè)協(xié)會(huì)定位不一。截至2019年10月，我國各地先后建立破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)共51家，其中規(guī)模較大的省級協(xié)會(huì)有8家，可見管理人協(xié)會(huì)自我監(jiān)督將成為管理人監(jiān)督的一個(gè)重要趨勢。誠然，行業(yè)協(xié)會(huì)作為自律監(jiān)督的主要模式已為大勢所趨，然而由于行業(yè)協(xié)會(huì)在我國最近幾年才興起，成立時(shí)間較短，各地區(qū)的實(shí)踐差異較大，各協(xié)會(huì)在諸如管理人協(xié)會(huì)性質(zhì)、監(jiān)管單位、會(huì)員構(gòu)成、職能范圍等方面存在不同。例如，有的協(xié)會(huì)將其定位為類似商會(huì)的職業(yè)性行業(yè)協(xié)會(huì)，有的協(xié)會(huì)兼具學(xué)術(shù)團(tuán)體性質(zhì)。在對于協(xié)會(huì)的監(jiān)管方面，深圳、無錫以當(dāng)?shù)厣缈坡?lián)作為主管單位，南京則以司法局作為主管單位，有的地方更以法院作為主管單位[9]。各地區(qū)協(xié)會(huì)定位不一導(dǎo)致對管理人的監(jiān)督效能上存在差異，使得自我監(jiān)督這一有力的監(jiān)督方式難以真正發(fā)揮其全部功效。

(三)監(jiān)督措施流于形式

據(jù)2019年最高人民法院公布的數(shù)據(jù)顯示，2018年全國受理強(qiáng)制清算與破產(chǎn)類案件18 823件，同比增長97.3%,破產(chǎn)案件受理數(shù)達(dá)到歷史新高。由于破產(chǎn)案件審判程序復(fù)雜、周期長，迅猛增長的破產(chǎn)案件受理數(shù)進(jìn)一步增加了法院破產(chǎn)審判工作的壓力。一方面，法院作為破產(chǎn)案件審判、管理人選任和監(jiān)督主體，工作壓力增大使其難以做到對每個(gè)案件的管理人都監(jiān)督到位。另一方面，債權(quán)人會(huì)議雖然作為管理人監(jiān)督的重要主體，卻并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，會(huì)議召開具有臨時(shí)性，召開程序復(fù)雜。與此同時(shí)，債權(quán)人可能由各個(gè)階層的人員構(gòu)成，存在著不同的利益。債權(quán)人通常成為自身或者自身所在群體利益的代表者，往往只關(guān)注自身利益，忽略公平性，監(jiān)督流于表面形式，這也使得管理人容易在利益驅(qū)使下成為某個(gè)群體“利益的代表”，這樣的情況下債權(quán)人的監(jiān)督就顯得毫無意義。

三、域外考察：破產(chǎn)管理人監(jiān)督機(jī)制的發(fā)展趨勢

囿于我國破產(chǎn)法律制度起步較晚，破產(chǎn)管理人監(jiān)督存在一定的滯后性?？v觀破產(chǎn)法律制度較為發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，對于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督機(jī)制主要呈現(xiàn)如下發(fā)展趨勢。

(—)以人民法院為監(jiān)督核心

概攬各國破產(chǎn)法可以發(fā)現(xiàn)，以人民法院為監(jiān)督核心成為破產(chǎn)監(jiān)督管理的一種趨勢。例如《德國破產(chǎn)法》第58條規(guī)定，破產(chǎn)管理人要接受破產(chǎn)法院監(jiān)管，法院可以隨時(shí)要求管理人提供情況說明及相關(guān)案情的匯報(bào)。又如《英國破產(chǎn)法》規(guī)定法院對于破產(chǎn)管理人有控制權(quán)，可以否定管理人作出的任何決定[10]。再如《日本破產(chǎn)法》第161條也規(guī)定了法院對破產(chǎn)管理人享有監(jiān)督權(quán)，不但如此，《日本破產(chǎn)法》中還采用列舉的方式規(guī)定了15種破產(chǎn)管理人實(shí)施需要法院批準(zhǔn)的行為。此外，韓國、我國臺(tái)灣省等也規(guī)定了人民法院為主要監(jiān)督主體?；诖?，法院作為監(jiān)督的核心已成為大多數(shù)國家的共識。

(二)專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)占據(jù)重要地位

除了普遍以法院為監(jiān)督核心之外，大多數(shù)國家都設(shè)立了專門的破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。專門的破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)又包含了如下兩類：第一類是破產(chǎn)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)。例如美國1978年設(shè)立的聯(lián)邦受托人制度，其主要職能就是對整個(gè)破產(chǎn)程序進(jìn)行監(jiān)督。又如加拿大破產(chǎn)監(jiān)督官員和英國的破產(chǎn)管理署。第二類是除行政機(jī)構(gòu)外的破產(chǎn)監(jiān)督人。目前許多國家除了設(shè)立破產(chǎn)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)之外還設(shè)立了破產(chǎn)監(jiān)督人，如債權(quán)人委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等。對于破產(chǎn)監(jiān)督人的設(shè)立主要有法定和意定兩種模式。前一種主要是指根據(jù)法律強(qiáng)制規(guī)定設(shè)立，后一種則為債權(quán)人會(huì)議根據(jù)情況決定是否設(shè)立。目前大多數(shù)國家采用意定主義方式，由債權(quán)人會(huì)議決定是否設(shè)立破產(chǎn)監(jiān)督人。

(三)注重強(qiáng)調(diào)管理人自身的責(zé)任

較之我國不同的是，破產(chǎn)法體系相對完備的國家注重強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)管理人自身的責(zé)任，并構(gòu)建出完善的法律配套措施。大陸法系國家和地區(qū)主要強(qiáng)調(diào)善良管理人的注意義務(wù)，例如韓國、日本和我國臺(tái)灣省規(guī)定的善良管理人以過錯(cuò)歸責(zé)的注意義務(wù)。并對善良管理人注意義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)及具體情形(日本)做了詳細(xì)規(guī)定。英美法系將信托法引入破產(chǎn)管理中，因此把信托人的義務(wù)適用于管理人。除了對管理人注意義務(wù)的規(guī)定之外，許多國家還對管理人的責(zé)任做了諸如紀(jì)律處分、民事賠償、行政處罰、刑事責(zé)任的詳細(xì)規(guī)定，藉此對管理人行為進(jìn)行監(jiān)督，提醒管理人謹(jǐn)慎行使權(quán)利。

(四)IAIR破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的啟示

IAIR是匯集世界多國和地區(qū)政府破產(chǎn)監(jiān)管部門的國際機(jī)構(gòu)，主要由美國等26個(gè)國家構(gòu)成，旨在為破產(chǎn)監(jiān)管提供討論平臺(tái)。綜觀IAIR的破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)兩個(gè)特點(diǎn)：第一，絕大部分為政府部門或者行業(yè)的專門機(jī)構(gòu)。第二，其成員監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的模式，但覆蓋面廣，能夠有效地對破產(chǎn)管理人從選任到破產(chǎn)程序終結(jié)各方面進(jìn)行監(jiān)督。由政府行政機(jī)構(gòu)作為監(jiān)督主體在分散法院監(jiān)督核心的同時(shí)也能更高效地進(jìn)行破產(chǎn)監(jiān)督[11]。

綜上，從各國的經(jīng)驗(yàn)中我們可以看出，大多數(shù)國家在對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督上都采用多元的監(jiān)督方式，并非單單依靠某一種或兩種監(jiān)督形式，這值得我們借鑒與學(xué)習(xí)，尤其是專門的破產(chǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)立，不失為解決我國現(xiàn)存破產(chǎn)管理人監(jiān)督困境的好辦法。

四、出路：構(gòu)建“三位一體”聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制

(一)完善法律規(guī)定，細(xì)化管理人責(zé)任

法律規(guī)定的完善與否直接關(guān)系到管理人監(jiān)督的司法實(shí)踐是否有法可依，因此，完善法律規(guī)定是管理人有效監(jiān)督的重要前提，具體來說可以從如下兩方面進(jìn)行。

1.明確監(jiān)督方式，增強(qiáng)監(jiān)督的可操作性。如前所述，對于管理人的監(jiān)督，我國現(xiàn)行法律規(guī)定僅有幾個(gè)條文，可操作性較差[7]。一方面，關(guān)于法院對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督，可以通過司法解釋的方式，對于法院監(jiān)督的流程、監(jiān)督的內(nèi)容、監(jiān)督的方式進(jìn)行具體規(guī)定，使監(jiān)督不流于形式。另一方面，在債權(quán)人會(huì)議對管理人監(jiān)督上，由于債權(quán)人水平參差不齊，對管理人的監(jiān)督缺乏專業(yè)性，使得監(jiān)督效果很差?？梢酝ㄟ^最高人民法院頒布指導(dǎo)意見等方式，列明債權(quán)人會(huì)議在監(jiān)督過程中必須審查的內(nèi)容，使得債權(quán)人會(huì)議在進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候能夠有方向。最后，也可通過培訓(xùn)的方式，對債權(quán)人委員會(huì)這一由債權(quán)人選任的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升債權(quán)人委員會(huì)的專業(yè)性。

2.細(xì)化破產(chǎn)管理人的具體責(zé)任。可借鑒破產(chǎn)體系健全的國家，將我國補(bǔ)充賠償?shù)拿袷仑?zé)任落到實(shí)處，具體言之，就是要求個(gè)人管理人及機(jī)構(gòu)管理人都購買執(zhí)業(yè)保險(xiǎn)，以保障民事責(zé)任承擔(dān)，避免管理人的民事責(zé)任承擔(dān)不了了之。在行政責(zé)任的承擔(dān)上可以對罰款的數(shù)額、計(jì)算方式等具體列明，增強(qiáng)操作性。此外，在刑事責(zé)任的規(guī)定上，可以在不改變現(xiàn)行刑事法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，將管理人失職應(yīng)承擔(dān)的刑事責(zé)任釋明。通過以上方式將管理人責(zé)任細(xì)化，提高違法成本，進(jìn)而推動(dòng)管理人勤勉盡責(zé)行事。

3.將行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管納入監(jiān)督體系。任何一項(xiàng)事情的實(shí)施有了法律的保障即等于有了“通行證”。近年來，各地競相成立的破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)充分證明，行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)督成為破產(chǎn)監(jiān)督的一種方式已成大勢所趨。通過法律規(guī)定認(rèn)可其作為監(jiān)督主體，推動(dòng)管理人協(xié)會(huì)蓬勃發(fā)展，進(jìn)而推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)自我監(jiān)管的順利進(jìn)行。

(二)改進(jìn)外部監(jiān)督，分散法院監(jiān)督權(quán)能

1.分散法院的監(jiān)督職權(quán)。長期以來，我國形成了以人民法院監(jiān)督為主、債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督為輔的單一破產(chǎn)管理人監(jiān)督體系。實(shí)踐證明，僅僅依靠以人民法院為核心的這種單一的外部監(jiān)督，在過分加重法院責(zé)任的同時(shí)難以形成有效的監(jiān)督體系。2019年出臺(tái)的《企業(yè)破產(chǎn)法司法解釋(三)》第15條規(guī)定，管理人處分債務(wù)人重大財(cái)產(chǎn)，需事先制作財(cái)產(chǎn)管理或者變價(jià)方案并提交債權(quán)人會(huì)議進(jìn)行表決，債權(quán)人會(huì)議表決未通過的，管理人不得對財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分。這一條款的規(guī)定無疑是將“重大財(cái)產(chǎn)處分”這一破產(chǎn)程序中的重要權(quán)利交到債權(quán)人手中，據(jù)此可以看出立法者在一定程度上分散法院監(jiān)督權(quán)的立法本意?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法司法解釋(三)》的出臺(tái)，將法院對債權(quán)人會(huì)議成立后重大財(cái)產(chǎn)分配處分同意權(quán)轉(zhuǎn)移到債權(quán)人會(huì)議，在某種程度是打破現(xiàn)有管理人監(jiān)督格局的“風(fēng)向標(biāo)”。

2.厘清各監(jiān)督主體權(quán)能。分散法院的監(jiān)督權(quán)能，最主要的是厘清各監(jiān)督主體的權(quán)能，將監(jiān)督權(quán)能具體化。第一，厘清債權(quán)人會(huì)議的監(jiān)督權(quán)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有觀念，加強(qiáng)對債權(quán)人會(huì)議這一監(jiān)督主體的引導(dǎo)。充分尊重債權(quán)人意志，打破債權(quán)人會(huì)議監(jiān)督流于形式的現(xiàn)狀，發(fā)揮債權(quán)人會(huì)議這一利益關(guān)乎群體的作用，使得破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處分更為合理?？梢酝ㄟ^電話會(huì)議、管理人定期郵件報(bào)告等方式使得監(jiān)督不因會(huì)議召開困難不了了之。第二，發(fā)揮債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督作用，大力提倡設(shè)立債權(quán)人委員會(huì)。將債權(quán)人委員會(huì)監(jiān)督的具體內(nèi)容明確，通過培訓(xùn)等方式提升債權(quán)人委員會(huì)成員水平[12]。

(三)強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，明確行業(yè)協(xié)會(huì)定位

1.構(gòu)建專業(yè)性管理人隊(duì)伍。管理人自身業(yè)務(wù)水平的提高是破產(chǎn)程序公正、高效運(yùn)行的關(guān)鍵，決定了破產(chǎn)程序能否順利進(jìn)行。提升管理人業(yè)務(wù)水平首先要健全管理人選任機(jī)制。一直以來,管理人的選任都是各地區(qū)法院參照最高人民法院出臺(tái)的關(guān)于管理人選任指導(dǎo)意見進(jìn)行的，在選任標(biāo)準(zhǔn)上各地區(qū)不同導(dǎo)致管理人在業(yè)務(wù)水平上存在差異。因此可以通過規(guī)范管理人選任標(biāo)準(zhǔn)來解決這一問題。具體來說，可以采用諸如統(tǒng)一管理人選任考試或者采用管理人辦案考核等方式，根據(jù)管理人考試成績了解其專業(yè)水平，或者根據(jù)管理人所接觸的案件情況對管理人進(jìn)行評估，由此建立管理人隊(duì)伍，法官再從管理人隊(duì)伍中根據(jù)具體案件情況選任管理人。其次，加強(qiáng)管理人職業(yè)技能培訓(xùn)。通過定期開展管理人培訓(xùn)會(huì)、管理人經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)等方式強(qiáng)化管理人業(yè)務(wù)水平。最后，采用優(yōu)勝劣汰方式對管理人進(jìn)行業(yè)務(wù)考核。建立一套管理人考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對于每個(gè)管理人的業(yè)務(wù)水平、執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行定期考核，對于考核不合格的人員從管理人隊(duì)伍里面剔除，進(jìn)而增強(qiáng)管理人危機(jī)意識，促進(jìn)業(yè)務(wù)能力提升。

2.規(guī)范行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督。由于我國破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì)對管理人進(jìn)行自律監(jiān)督是近幾年才出現(xiàn)的，各地區(qū)行業(yè)協(xié)會(huì)定位不一。規(guī)范破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，首先要明確行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)主管單位。目前學(xué)界關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的管理主體有兩種：一是由最高人民法院、司法部和財(cái)政部共同協(xié)商確定監(jiān)管主體；二是由最高人民法院擔(dān)任主管單位[13]。由于人民法院在管理人的選任上享有決定權(quán)，本文認(rèn)為可以由最高人民法院擔(dān)任主管單位。有了業(yè)務(wù)主管單位，行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)、成立標(biāo)準(zhǔn)等才能夠得到統(tǒng)一，而不是任其自由發(fā)展。此外，規(guī)范破產(chǎn)管理人行業(yè)協(xié)會(huì)最重要的一點(diǎn)是要找準(zhǔn)行業(yè)協(xié)會(huì)的定位，具體來說就是行業(yè)協(xié)會(huì)主要職能是什么。目前成立的51家行業(yè)協(xié)會(huì)中有監(jiān)督性質(zhì)的，也有學(xué)術(shù)研討性質(zhì)的，沒有一個(gè)統(tǒng)一的定位。要推動(dòng)行業(yè)協(xié)會(huì)這一自治組織有效運(yùn)作需要統(tǒng)一行業(yè)協(xié)會(huì)定位。參照律師協(xié)會(huì)等自治協(xié)會(huì)，本文認(rèn)為管理人行業(yè)協(xié)會(huì)的定位基準(zhǔn)應(yīng)該是培養(yǎng)專業(yè)管理人隊(duì)伍以及規(guī)范管理人隊(duì)伍內(nèi)部自我監(jiān)督，主要是對管理人日常事務(wù)的管理和規(guī)范，使得管理人的行為向規(guī)范化發(fā)展。

(四)創(chuàng)設(shè)行政監(jiān)督，構(gòu)建多元監(jiān)督體系

早在2010年，我國著名學(xué)者李曙光教授就提出建立破產(chǎn)監(jiān)督管理局的設(shè)想，近年來設(shè)立破產(chǎn)監(jiān)督管理局一直是討論的熱點(diǎn)。對于我國設(shè)立專門的破產(chǎn)監(jiān)督管理局有如下好處：第一，減輕法院壓力。如前所述，破產(chǎn)程序復(fù)雜多樣，法院任務(wù)重，以其為核心難以妥善進(jìn)行監(jiān)督。第二，平衡各方利益。破產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與法院、債權(quán)人會(huì)議相比屬于中立的行政機(jī)構(gòu)，由它作為監(jiān)督主體有助于協(xié)調(diào)各方利益，避免管理人成為利益的傀儡。第三，域外經(jīng)驗(yàn)充分證明，設(shè)立專門的破產(chǎn)管理局是切實(shí)可行的。如前所述，許多國家設(shè)立了破產(chǎn)管理局且用實(shí)踐證明了破產(chǎn)管理局作為監(jiān)督主體切實(shí)可行。最后，設(shè)立破產(chǎn)管理局有助于推動(dòng)多元監(jiān)督體系形成，即由法院、債權(quán)人會(huì)議及債權(quán)人委員會(huì)負(fù)責(zé)外部監(jiān)督，管理人協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)自律監(jiān)管，破產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政監(jiān)管，進(jìn)而形成外部、內(nèi)部、行政多元監(jiān)督體系，全方位地對管理人行為進(jìn)行監(jiān)督[14]。