基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位及能力建設(shè)研究

□李雪琴

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢 430034）

黨的十九屆四中全會提出，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制。習(xí)近平總書記在新冠肺炎疫情期間多次強(qiáng)調(diào)，“要充分發(fā)揮社區(qū)在疫情防控中的阻擊作用”“使所有社區(qū)成為疫情防控的堅(jiān)強(qiáng)堡壘”。社區(qū)角色定位和能力建設(shè)，事關(guān)突發(fā)事件防范與應(yīng)對大局，事關(guān)社會治理現(xiàn)代化。因此，在這一背景下分析和研究我國基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位及能力建設(shè)，對于推進(jìn)基層治理體系和應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前我國突發(fā)事件形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜

近年來，我國安全形勢保持穩(wěn)定向好態(tài)勢。據(jù)應(yīng)急管理部通報(bào)：2019年實(shí)現(xiàn)了事故總量、較大事故、重特大事故起數(shù)“三個繼續(xù)下降”，自然災(zāi)害因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重較近5年均值大幅降低。但總體來看，突發(fā)事故尤其是安全生產(chǎn)事故仍處于爬坡過坎期，危險(xiǎn)化學(xué)品、煤礦、消防等傳統(tǒng)高危行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)尚未得到全面有效防控，城市建設(shè)、污染防治等領(lǐng)域新情況新風(fēng)險(xiǎn)又不斷涌現(xiàn)，重特大事故時(shí)有發(fā)生。特別是安全發(fā)展理念還不夠牢、安全責(zé)任不落實(shí)、本質(zhì)安全水平不高、安全預(yù)防控制體系不完善等瓶頸性、根源性、本質(zhì)性問題仍未根本解決，全國安全生產(chǎn)整體水平還不高[1]。

由于自然和人為致災(zāi)因素相互聯(lián)系、傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全因素相互作用、社會矛盾與新生社會矛盾相互交織[2]，不確定性因素增加。加之受認(rèn)知程度、防控準(zhǔn)度、落實(shí)力度等限制，許多突發(fā)事故未能防患于未然。盡管從中央到地方，各級應(yīng)急處突救援越來越快，但總體傷亡大、損失大、影響大，仍然給人民群眾生命與健康安全帶來了極大威脅。2019年我國自然災(zāi)害以洪澇、臺風(fēng)、干旱、地震、地質(zhì)災(zāi)害為主，森林草原火災(zāi)、低溫冷凍、雪災(zāi)等災(zāi)害也不同程度發(fā)生。全年各種自然災(zāi)害共造成1.3億人次受災(zāi)，909人死亡失蹤，12.6萬間房屋倒塌，直接經(jīng)濟(jì)損失3270.9億元[3]。

我國累計(jì)頒布實(shí)施了《突發(fā)事件應(yīng)對法》《安全生產(chǎn)法》等70多部法律法規(guī)，制定了550余萬件應(yīng)急預(yù)案，形成了應(yīng)對特別重大災(zāi)害“1個響應(yīng)總冊＋15個分災(zāi)種手冊＋7個保障機(jī)制”的應(yīng)急工作體系，探索形成了“扁平化”組織指揮體系、防范救援救災(zāi)“一體化”運(yùn)作體系[4]。總體來看，統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)洹⒎磻?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制正加快形成，制度優(yōu)勢不斷彰顯。但公眾參與應(yīng)急管理的社會化組織程度較低，公共安全意識和自救互救能力總體薄弱，尤其是基層應(yīng)急能力薄弱，仍存在重事后處置、輕事前準(zhǔn)備等問題，需要從制度層面進(jìn)一步重塑和構(gòu)建。

二、基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中暴露的短板

（一）社區(qū)黨建滯后于治理實(shí)踐

當(dāng)前，一些地方的城市社區(qū)黨建工作滯后于社區(qū)治理實(shí)踐，基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用發(fā)揮不充分。一是支部主陣地不牢。社區(qū)基層黨建工作一定程度上存在虛化弱化邊緣化現(xiàn)象，“四個意識”不強(qiáng)，落實(shí)上級決策部署上不堅(jiān)決、不到位。二是班子主力軍不強(qiáng)。社區(qū)存在干部人員少、年齡相對大、工資待遇低等問題，干部的責(zé)任感、積極性、戰(zhàn)斗力不足，特別是有的社區(qū)支部書記難以承擔(dān)起引領(lǐng)城市社區(qū)治理的“領(lǐng)頭人”角色。三是黨員主心骨不力，有的社區(qū)干部黨性意識、身份意識、宗旨意識淡薄，與普通居民群眾交流少、不能贏得基層群眾的擁護(hù)和支持。

（二）綜合保障不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前，社區(qū)承載的責(zé)任越來越廣泛和重要，但社區(qū)的人力、財(cái)力、物力配備與現(xiàn)代化社區(qū)的建設(shè)還不匹配，特別是在突發(fā)事件處理過程中，社區(qū)往往捉襟見肘。一是人員力量緊缺。社區(qū)聯(lián)系千家萬戶，群體龐大、人員復(fù)雜，而社區(qū)干部數(shù)量少、任務(wù)重。二是經(jīng)費(fèi)保障短缺。社區(qū)承擔(dān)各級各部門安排的大量行政事務(wù)，“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”政策沒有完全落實(shí)，社區(qū)缺少財(cái)物支持，工作保障不足。三是素質(zhì)能力欠缺。在面對突發(fā)事件時(shí)，一些社區(qū)工作人員新辦法不會用、老辦法不管用，履職能力有待提高。

（三）值班備勤僅滿足一般情況

長期以來，基層社區(qū)忙于日常工作，對其作為社會“末梢神經(jīng)”的災(zāi)害預(yù)警反應(yīng)功能相對忽略。在面臨如新冠肺炎疫情這類非常規(guī)重大突發(fā)事件時(shí)，反應(yīng)不靈敏、預(yù)警不及時(shí)、處置不得力。一是應(yīng)急預(yù)案實(shí)操性不強(qiáng)。當(dāng)前，各地基本建立了比較健全的應(yīng)急預(yù)案體系，但社區(qū)作為“最后一公里”，往往只建立火災(zāi)、洪澇、地震、信訪等常見突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，缺乏針對公共安全事件的應(yīng)急預(yù)案和培訓(xùn)安排，且培訓(xùn)演練浮在表面，科學(xué)性和操作性等還有較多問題，難以達(dá)到預(yù)期效果。二是專業(yè)應(yīng)急力量薄弱。社區(qū)無專業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍，部分群眾性支援者多是兼職，力量較為薄弱，專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，施救操作不規(guī)范。三是應(yīng)急物資儲備不足?，F(xiàn)階段，我國應(yīng)急物資儲備以實(shí)物為主，總體能夠滿足大規(guī)模突發(fā)事件的需要，但基層社區(qū)的相關(guān)應(yīng)急物資儲備，并沒有按照相關(guān)預(yù)案達(dá)到相關(guān)要求。比如，面對突如其來的新冠肺炎疫情，一些醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的口罩、防護(hù)服等醫(yī)用防護(hù)物資都嚴(yán)重不足，基層社區(qū)更是短缺。

（四）權(quán)威信息跑不贏網(wǎng)絡(luò)輿情

社區(qū)在應(yīng)急處突過程中處在輿論場。一是權(quán)威信息不及時(shí)。近年來，全國各地以反對環(huán)境污染為主題的鄰避運(yùn)動頻發(fā)，有的甚至演變?yōu)橥话l(fā)性群體事件。比如，湖北仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目作為重大公益性民生項(xiàng)目，法律手續(xù)齊全，建設(shè)程序合規(guī)，但由于建設(shè)前期對項(xiàng)目技術(shù)科普、環(huán)境評估結(jié)果、運(yùn)營監(jiān)管辦法、國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)等宣傳不夠，留下了穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的隱患，埋下了事件爆發(fā)的伏筆[5]。二是釋疑解惑不及時(shí)。2020年3月12日，湖北孝感應(yīng)城市海山小區(qū)居民因物資供應(yīng)問題在小區(qū)籃球場聚集，社區(qū)、物業(yè)等釋疑解惑不及時(shí)，一些群眾不加甄別地將圖片、視頻一鍵轉(zhuǎn)發(fā)，負(fù)面消息迅速引爆、裂變、病毒式傳播開來，引起廣泛輿論關(guān)注[6]。三是輿論管控不及時(shí)。新冠肺炎疫情期間，很多輿論事件之所以快速發(fā)酵，很重要的一個原因就是相關(guān)社區(qū)忽略了小問題，相關(guān)部門對輿情信息掌控不全面、管控不及時(shí)。特別是對群眾普遍使用的微信群、QQ群等新興社交軟件缺乏監(jiān)控手段，給負(fù)面信息留下了傳播空間和監(jiān)管空白。

（五）責(zé)任擔(dān)當(dāng)跟不上應(yīng)急要求

應(yīng)急救援是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，社區(qū)很多體制機(jī)制執(zhí)行不到位。一是指揮決策不暢。很多突發(fā)事件如果快速辦理，都可穩(wěn)妥化解。但從社區(qū)逐級上報(bào)，涉及環(huán)節(jié)多、程序多、部門多，任何環(huán)節(jié)預(yù)判不足、都會導(dǎo)致難以穩(wěn)控、持續(xù)發(fā)酵。二是隱患排查不力。一些基層單位對矛盾糾紛、安全隱患的排查調(diào)處重視程度不夠。比如，福建省泉州市鯉城區(qū)新冠肺炎疫情隔離酒店坍塌事故，在選址過程中，監(jiān)管部門、鎮(zhèn)辦和社區(qū)沒有反映經(jīng)營方非法建設(shè)、違規(guī)改造、冒險(xiǎn)經(jīng)營等問題[7]。三是宗旨觀念不牢。有的社區(qū)干部平時(shí)脫離群眾、違背民意，在應(yīng)急處突時(shí)又習(xí)慣于簡單以經(jīng)驗(yàn)、習(xí)慣等做法取代法規(guī)和程序，群眾不理解，往往容易激化矛盾，造成不良影響。

三、基層社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位

探討社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位，理應(yīng)從法律體系、社會治理、基層實(shí)踐三個視角分析。

（一）從法律體系視角來看

社區(qū)職能是法律體系的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)該從法律層面明確社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位，即法定職能?，F(xiàn)行《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，作為規(guī)范我國應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法，未涉及“社區(qū)”的表述。第21條、第29條、第55條、第57條，也僅對“居民委員會”進(jìn)行簡單規(guī)定、比較籠統(tǒng)，與當(dāng)前社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的重要性嚴(yán)重不符。因此，應(yīng)圍繞這次疫情防控暴露出來的短板和不足，通過法律頂層設(shè)計(jì)，將社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中的角色定位在法律層面予以固化，明確社區(qū)的社會公共服務(wù)職能[8](p58)，并進(jìn)一步細(xì)化責(zé)任要求、職責(zé)范圍、履責(zé)程序等，以體現(xiàn)職權(quán)法定原則，為社區(qū)依法防范和應(yīng)對突發(fā)事件提供有力法治保障。

（二）從社會治理視角來看

社區(qū)治理是國家治理的基本單元和微觀場域，社區(qū)治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。從黨的十八屆三中全會提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”，到黨的十九大提出“加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”，再到黨的十九屆四中全會提出“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，構(gòu)建基層社會治理新格局”，標(biāo)志著我們黨對社區(qū)治理規(guī)律認(rèn)識在不斷深化?，F(xiàn)代社會是高風(fēng)險(xiǎn)社會，風(fēng)險(xiǎn)的跨界性增強(qiáng)、傳導(dǎo)性加快，容易形成風(fēng)險(xiǎn)綜合體[9]（p123）。因此，迫切需要我們通過堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會治理制度，進(jìn)一步明確以社區(qū)在基層社會治理體系中的角色定位，整合優(yōu)化各類社會資源，從事前、事中、事后的整體視角進(jìn)行防范，從源頭、傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行化解，形成互信、互助、互擔(dān)的整體防控鏈，從而使社區(qū)、社會組織、社會企業(yè)、社會單位等在基層社區(qū)治理，特別是突發(fā)事件防范與應(yīng)對中發(fā)揮更大作用，以社區(qū)治理現(xiàn)代化助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（三）從基層實(shí)踐層面來看

具體到實(shí)踐中，社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中應(yīng)承擔(dān)五種角色。一是應(yīng)成為維護(hù)穩(wěn)定的“壓艙石”。疫情防控中，各基層社區(qū)黨組織要毫不放松抓好社會面穩(wěn)控，組織社區(qū)基層干部、轄區(qū)警務(wù)助理、社區(qū)網(wǎng)格員、治安志愿者等群防群治力量，扎實(shí)開展卡口值守、巡邏防控、社區(qū)服務(wù)，嚴(yán)厲打擊擾亂防疫秩序、醫(yī)療秩序、社會秩序等違法犯罪行為，有力維護(hù)社會大局安定有序。社區(qū)要牢固樹立“大穩(wěn)定觀”，學(xué)習(xí)借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，做到“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交”[10](p50)，真正擔(dān)負(fù)起維護(hù)一方平安穩(wěn)定的“壓艙石”作用，為科學(xué)有效防范應(yīng)對各類突發(fā)事件營造良好社會環(huán)境、提供堅(jiān)強(qiáng)組織保障。二是應(yīng)成為社情民意的“風(fēng)向標(biāo)”。后疫情時(shí)代，經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，地下錢莊、影子銀行、房地產(chǎn)領(lǐng)域蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)可能顯現(xiàn)，勞資、債務(wù)糾紛將會大量增加，非法集資、金融詐騙等涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪將會明顯增多，埋下了很多可能引爆突發(fā)事件的隱患。社區(qū)要當(dāng)好社情民意的“風(fēng)向標(biāo)”，要廣泛收集群眾的意見建議和相關(guān)訴求，傳遞好黨和政府的聲音，解決好百姓群眾的困難。三是應(yīng)成為應(yīng)急處突的“主陣地”。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線。社區(qū)守護(hù)著數(shù)以千萬計(jì)居民的健康和安全，是疫情防控阻擊戰(zhàn)的正面戰(zhàn)場。實(shí)踐證明，凡是社區(qū)干部敢擔(dān)當(dāng)、真擔(dān)當(dāng)?shù)?，疫情防控基礎(chǔ)工作都抓得實(shí)、抓得好。近年來，基層社區(qū)干部在防汛搶險(xiǎn)、抗災(zāi)救援等各類急難險(xiǎn)重任務(wù)中，均反應(yīng)迅速、處置高效，擔(dān)當(dāng)了急先鋒的作用。社區(qū)要顧全大局、不畏艱險(xiǎn)，敢挑重?fù)?dān)子、敢啃硬骨頭，努力在應(yīng)急處突的大戰(zhàn)中踐行初心、擔(dān)當(dāng)使命。四是應(yīng)成為服務(wù)群眾的“娘家人”。越是在面臨突發(fā)事件時(shí)，社區(qū)越要把人民群眾放在第一位，努力提升服務(wù)質(zhì)效，形成社區(qū)共同體意識，助推基層治理現(xiàn)代化。比如，疫情期間，社區(qū)承擔(dān)著非常艱巨的防控任務(wù)，從路口值守、出入登記、測量體溫，到入戶排查、宣傳防控、消毒殺菌，各項(xiàng)工作繁重而危險(xiǎn)。同時(shí)，各社區(qū)在人員少、任務(wù)重、壓力大、危險(xiǎn)系數(shù)高的情況下，還要統(tǒng)籌水熱電氣等基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)，負(fù)責(zé)糧油肉菜等生活必需品供應(yīng)調(diào)度，特別是照管孤寡老人、留守兒童、殘障人士等特殊群體日常生活，窮盡一切辦法和可能減少疫情防控對居民生產(chǎn)生活的影響，贏得了廣大居民的點(diǎn)贊和支持。五是應(yīng)成為宣傳動員的“大喇叭”。突發(fā)事件處理必須走好群眾路線，宣傳動員是“硬核”力量。作為聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，越是大災(zāi)大難大疫當(dāng)前，社區(qū)越要當(dāng)好宣傳動員的“大喇叭”，畫好最美同心圓。要積極主動發(fā)聲，第一時(shí)間將相關(guān)政策要求、防范常識、防控信息等送進(jìn)千家萬戶，正面回應(yīng)社會關(guān)切，及時(shí)打消群眾顧慮，教育引導(dǎo)廣大居民正確理性看待突發(fā)事故，增強(qiáng)自我防范意識和防護(hù)能力，服從上級統(tǒng)一指揮和統(tǒng)一調(diào)度，形成人人有責(zé)、人人盡責(zé)的社區(qū)突發(fā)事件防控應(yīng)對共同體。

四、基層社區(qū)提升防范應(yīng)對突發(fā)事件能力的方法路徑

治國安邦重點(diǎn)在基層，應(yīng)急處突關(guān)鍵在基礎(chǔ)。所謂應(yīng)對突發(fā)事件的能力，是指處突機(jī)關(guān)及其成員在應(yīng)對、處置、防范已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的突發(fā)性危機(jī)事件所表現(xiàn)出來的風(fēng)險(xiǎn)識別、決策指揮、資源分配、有效執(zhí)行、輿論引導(dǎo)、后期恢復(fù)方面的能力。社區(qū)在突發(fā)事件防范與應(yīng)對中處于指揮體系最末端、應(yīng)急體系最前沿，必須充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，廣泛動員群眾、組織群眾、凝聚群眾，構(gòu)筑起聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的人民防線。

（一）融入以黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心的“一盤棋”指揮體系

黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的[11]。面對新冠肺炎疫情，黨中央統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度下，全國上下一盤棋，全社會力量緊急動員、各方面資源有序調(diào)動，迅速形成了抗擊疫情強(qiáng)大合力。這場嚴(yán)峻斗爭深刻啟示我們：越是形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，越要確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心作用。社區(qū)是引發(fā)利益沖突和社會矛盾糾紛的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系、疏導(dǎo)社會矛盾的“一線”，居于防范應(yīng)對突發(fā)事件的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要進(jìn)一步建立健全街道黨工委一線指揮部、社區(qū)大黨委一線指揮所、網(wǎng)格黨支部一線戰(zhàn)斗堡壘“三位一體”的應(yīng)急處突微觀指揮體系，既要自上而下統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，確保反應(yīng)果斷迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序、執(zhí)行堅(jiān)決有力。更要自下而上早發(fā)現(xiàn)、早研判、早報(bào)告、早處置、早解決，真正把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到情況上報(bào)、現(xiàn)場救援、群眾安置、險(xiǎn)情解除等應(yīng)急處突全過程和各方面。

（二）編織以科學(xué)技術(shù)為支撐的“一張網(wǎng)”預(yù)警體系

新時(shí)代應(yīng)急處突，必須以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)為支撐，用科學(xué)技術(shù)“武裝到牙齒”。一是源頭預(yù)防在先。要構(gòu)建人防、物防、技防、群防“四防”體系，把視頻監(jiān)控、火災(zāi)警報(bào)、地震遙感等智能設(shè)施納入社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋、全網(wǎng)共享、全時(shí)共用、全程可控，從源頭預(yù)防和減少各類突發(fā)事件發(fā)生。二是情報(bào)預(yù)測在先。堅(jiān)持以需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用為根本，建立應(yīng)急處突維穩(wěn)工作信息化數(shù)據(jù)庫，健全監(jiān)測預(yù)警、輔助決策、救援實(shí)戰(zhàn)、社會動員等功能，以信息匯集共享加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)綜合評估、促進(jìn)及時(shí)科學(xué)決策。三是排查預(yù)警在先。牢記“海恩法則”[12]，全方位排查各類矛盾糾紛和安全隱患，加強(qiáng)對重大節(jié)日、重大活動、重要會議等敏感時(shí)期的安全防范；加強(qiáng)對油、電、水、氣等重點(diǎn)領(lǐng)域的安全防范；加強(qiáng)對銀行、商場、車站等重點(diǎn)場所的安全防范，做到發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)預(yù)警、消除隱患一刻不誤。四是應(yīng)急預(yù)案在先。因地因時(shí)因勢完善各類維穩(wěn)處突應(yīng)急預(yù)案，全面考慮誘發(fā)突發(fā)事件的各類因素，進(jìn)行全方位、全過程、全要素預(yù)案，打好應(yīng)急處突維穩(wěn)主動仗。

（三）打造以體制建設(shè)為主導(dǎo)的“一站式”應(yīng)急體系

基層社區(qū)應(yīng)急維穩(wěn)處突，理應(yīng)以制度建設(shè)的確定性應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的不確定性。一是改革基層社區(qū)治理機(jī)制。深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新完善基層治理體制，借鑒北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”模式[13]，將公共服務(wù)職能下沉到街道、社區(qū)，探索推進(jìn)由街區(qū)主導(dǎo)執(zhí)法的基層綜合治理模式，實(shí)現(xiàn)對基層治理問題特別是突發(fā)事件的快速反應(yīng)與有效應(yīng)對。二是創(chuàng)新應(yīng)急處突響應(yīng)機(jī)制。從市縣層面落實(shí)應(yīng)急管理議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)實(shí)體運(yùn)作機(jī)制，依照不同災(zāi)害建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)和應(yīng)急處置隊(duì)伍。三是健全應(yīng)急救援聯(lián)動機(jī)制。在市縣層面健全完善應(yīng)急救援聯(lián)席會議、24小時(shí)聯(lián)絡(luò)員、應(yīng)急值守、聯(lián)合響應(yīng)、責(zé)任追究、專家會商等制度，推動應(yīng)急力量和資源高效整合、科學(xué)布局、就地下沉。四是落實(shí)應(yīng)急物資儲備機(jī)制。市縣層面統(tǒng)籌做好應(yīng)急設(shè)施中長期建設(shè)規(guī)劃，超前布局應(yīng)急管理、防災(zāi)避難等城市安全基礎(chǔ)設(shè)施，以社區(qū)為單位加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備中心建設(shè)，擴(kuò)大應(yīng)急物資產(chǎn)能儲備、技術(shù)儲備、實(shí)物儲備。五是抓實(shí)應(yīng)急培訓(xùn)和演練機(jī)制。以國家減災(zāi)日、國際減災(zāi)日等為契機(jī)，常態(tài)化邀請有關(guān)專家、專業(yè)人員等對社區(qū)進(jìn)行安全應(yīng)急培訓(xùn)，實(shí)戰(zhàn)化開展重要節(jié)點(diǎn)的安全應(yīng)急、防災(zāi)減災(zāi)實(shí)戰(zhàn)化演練，規(guī)范應(yīng)急救援程序，熟悉應(yīng)急裝備性能，掌握應(yīng)急處置要領(lǐng)，夯實(shí)應(yīng)急工作基礎(chǔ)，切實(shí)提升社區(qū)應(yīng)急處突能力。

（四）構(gòu)建以群防群控為基礎(chǔ)的“一股繩”聯(lián)動體系

群眾的力量是無窮的。社區(qū)要構(gòu)建“黨支部統(tǒng)領(lǐng)、網(wǎng)格化管理、樓棟長統(tǒng)籌、志愿者服務(wù)”的大應(yīng)急處突工作格局，筑牢群防群控的人民防線。一是黨支部引領(lǐng)。加強(qiáng)社區(qū)基層黨建工作，探索開放式組織生活，將社區(qū)各類組織和單位中的黨員統(tǒng)一納入“社區(qū)聯(lián)合黨支部”，把資源、服務(wù)、管理下沉到一線、凝聚在一起，有效解決基層黨組織軟弱化、虛化、邊緣化等問題。二是網(wǎng)格化管理。推動網(wǎng)格化與數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化相結(jié)合，持續(xù)深化“黨建+網(wǎng)格”基層微治理機(jī)制，積極探索推進(jìn)“網(wǎng)格+民警”“網(wǎng)格+流動人口管理”等管理模式，發(fā)揮好網(wǎng)格隊(duì)伍參與社區(qū)治理、服務(wù)社區(qū)居民、管理社區(qū)社務(wù)的基礎(chǔ)作用[14](p10)。三是樓棟長統(tǒng)籌。探索社區(qū)精細(xì)化治理創(chuàng)新，全面實(shí)行“樓長制”，將所有居民團(tuán)結(jié)動員起來，形成共建共治共享社會治理格局。四是志愿者組織。充分發(fā)動轄區(qū)內(nèi)退休老干部、老黨員、大學(xué)生、退役軍人等各方志愿服務(wù)力量，積極參與社區(qū)幫扶、支援服務(wù)、愛心資助等公益性活動，共同營造良好社會氛圍。五是示范點(diǎn)創(chuàng)建。探索實(shí)行應(yīng)急處突試點(diǎn)小區(qū)、示范家庭創(chuàng)建，了解社區(qū)潛在災(zāi)害及相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，制定家庭應(yīng)急計(jì)劃和隱患排查，掌握相關(guān)應(yīng)急自救常識，備好防毒、滅火、急救等各類應(yīng)急物品等。六是多維度參與。建立以專門隊(duì)伍為支撐、以相關(guān)職能部門專兼職隊(duì)伍為輔助、以社會組織和志愿力量為補(bǔ)充的應(yīng)急救援力量，拓展多元主體參與社區(qū)治理方式。

（五）凝聚以宣傳教育為載體的“一條心”共建體系

人心是最大的政治，團(tuán)結(jié)是永恒的主題。要以人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全為最大公約數(shù)畫出最美同心圓。一是經(jīng)常性宣傳教育。制定宣傳計(jì)劃，創(chuàng)新宣教方式，加快安全體驗(yàn)館和教育培訓(xùn)基地建設(shè)，依托社區(qū)微信群、社區(qū)公眾號等社區(qū)信息平臺，廣泛開展日常性安全應(yīng)急知識和避災(zāi)自救、互救技能介紹宣傳。二是及時(shí)性信息公開。以公開為原則，不公開為例外，切實(shí)保證人民群眾的知情權(quán)，同時(shí)嚴(yán)肅落實(shí)事故信息報(bào)送制度。三是針對性輿情引導(dǎo)。主流媒體積極介入民眾關(guān)切議題，多層次高密度發(fā)布權(quán)威信息，公開透明回應(yīng)群眾關(guān)切，積極引導(dǎo)社會輿論。四是公益性心理服務(wù)。試點(diǎn)開展社會心理服務(wù)體系建設(shè)，在社區(qū)設(shè)立心理服務(wù)工作站，建立心理科普、測評、咨詢、疏導(dǎo)、治療、群體數(shù)據(jù)分析遞進(jìn)式服務(wù)體系，讓居民在家門口享受公益性心理服務(wù)，培育健康理性社會心態(tài)。

（六）壓實(shí)以屬地責(zé)任為根本的“一把手”責(zé)任體系

應(yīng)急處突是一條完整的閉環(huán)責(zé)任鏈條，要嚴(yán)格厘清責(zé)任邊界、明晰責(zé)任清單、強(qiáng)化責(zé)任考核、嚴(yán)肅責(zé)任追究，真正以責(zé)任落實(shí)確保工作落實(shí)。一是嚴(yán)格明責(zé)定責(zé)。堅(jiān)持“一把手”擔(dān)“第一責(zé)任”，社區(qū)應(yīng)急處突領(lǐng)導(dǎo)小組擔(dān)當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之責(zé)，社區(qū)應(yīng)急處突成員單位擔(dān)當(dāng)主管之責(zé)，社區(qū)各級黨員干部擔(dān)當(dāng)工作之責(zé)，將責(zé)任落到單位、落到事項(xiàng)、落到人頭。二是嚴(yán)格履責(zé)盡責(zé)。包括社區(qū)在內(nèi)的各責(zé)任主體，要按照責(zé)任分工，認(rèn)真落實(shí)保安全、護(hù)穩(wěn)定各項(xiàng)措施。三是嚴(yán)格追責(zé)問責(zé)。嚴(yán)格按照屬地管理和誰主管、誰負(fù)責(zé)原則，對應(yīng)急處突措施落實(shí)不力，導(dǎo)致發(fā)生重大群體性事件，造成嚴(yán)重?fù)p失或者惡劣影響的社區(qū)，嚴(yán)格實(shí)行追責(zé)問責(zé)，并依規(guī)依紀(jì)責(zé)任倒查，嚴(yán)肅追究上級黨組織主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)和直接負(fù)責(zé)人責(zé)任。