邁向共享治理：新時代社區(qū)教育創(chuàng)新實踐與發(fā)展路向

□陳榮卓，劉亞楠

（1.湖北大學 高等人文研究院，湖北 武漢 430062；2.華中師范大學 政治與國際關系學院，湖北 武漢 430079）

一、社區(qū)教育的研究視角與問題提出

現(xiàn)代意義上的社區(qū)教育是伴隨著工業(yè)經濟時代的到來而出現(xiàn)的，并且隨著時代的發(fā)展而發(fā)展。作為一種有別于傳統(tǒng)學校教育的形態(tài)，社區(qū)教育本身就與社會治理存有契合性。梳理既有研究發(fā)現(xiàn)，一直以來，關于促進社區(qū)教育發(fā)展的實踐模式主要存在三種代表性觀點。第一，行政主導型模式。即認為社區(qū)教育事業(yè)的公共性和階段性特性，決定了政府力量是社區(qū)教育發(fā)展的核心主導力量[1]（p25-31）。第二，專業(yè)化發(fā)展模式。該觀點認為社區(qū)教育作為一種教育活動，有著豐富的教育內涵及專業(yè)性，需要由社區(qū)教育專門機構有組織地實施[2]（p17-20）。要通過充分發(fā)揮社區(qū)大學—社區(qū)學院—社區(qū)學?！鐓^(qū)分校等社區(qū)教育實體辦學組織的作用，推動社區(qū)教育走向現(xiàn)代治理[3]（p79-81）。第三，自治化發(fā)展模式。這類研究認為應該通過積極推動社區(qū)居民自治發(fā)展社區(qū)教育，開展“社區(qū)是我家，建設靠大家”的社區(qū)教育活動[4]（p43-44）。特別是進入21世紀，隨著治理理論的興起，以多元合作和參與為核心內容的治理理論及其概念被廣泛應用到社區(qū)層面的發(fā)展議題中，既有研究通過“理論+模式”的分析范式得出了諸多富有啟發(fā)的視角和觀點。具體而言：

一是參與式治理模式，強調社區(qū)教育的居民參與性。參與式治理本身是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和[5](p5-41)。其中，“公民是管理者，也是自治者、共治者與自己命運的主宰者?！盵6]（p7）邵曉楓、羅志強指出居民參與同樣也是社區(qū)教育中一個非常重要的問題，社區(qū)居民參與的程度關系著地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展的成敗，認為居民是與政府平等的參與主體，應與政府共擔社區(qū)教育的發(fā)展責任[7](p67-76)。孫平將社區(qū)居民的參與作為社區(qū)教育發(fā)展的新視點，認為全體社區(qū)居民要自下而上的參與社區(qū)教育發(fā)展的全過程[8](p149-153)。呂歡美則從居民的身體素質、學習意識、學習時間和學習能力四個方面提出了提升社區(qū)居民參與社區(qū)教育能力的相應策略[9](p70-71)。

二是多元治理模式，強調社區(qū)教育治理主體的能動性。多元治理模式在治理主體的選擇上更加突出多元化，該理論認為治理包括一套復雜的機構和行為者，這些機構和行為者不僅僅來自政府，還應該包括政府以外的公共組織、非營利組織、私人組織、社會個人等多元主體[10](p17-28)。而以此為據(jù)，陳龍根、胡央波強調調整政社關系，推動政府職能轉變和社會力量的發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)教育公共服務供給的多元化，建構政府—社會—市場多中心的三維治理結構框架[11](15-17)。刁元圓則著重強調了社會組織的發(fā)展優(yōu)勢，認為社會組織是社區(qū)教育治理創(chuàng)新的重要力量[12](p133-136)。

三是協(xié)同治理模式，強調社區(qū)教育治理主體的合作性。協(xié)同治理又被稱為“協(xié)作治理”或“合作治理”，其要義和核心并不在于主體多元，而是在于關系復雜[13](p84-89)。即強調通過協(xié)商合作，發(fā)揮各治理主體的優(yōu)勢，共同治理日益復雜的社會事務[14](p172-173)。同理，朱偉文認為在社區(qū)教育中社區(qū)學院是具有自主性的利益主體，政府、高校及其他各類社會組織和個人皆是具有參與性的利益相關者，由此提出通過權力協(xié)同達成社區(qū)教育的合作和互動[15](p4-8)。雷莎莎、宮新荷指出社區(qū)教育協(xié)同發(fā)展要尋求一種聯(lián)動機制，社區(qū)學院、政府、社會均是社區(qū)教育的利益相關者，各方應該根據(jù)各自治理能力、責任感和意愿，通過各行其責、各得其所，實現(xiàn)協(xié)同治理[16](p43-45)。黃琳、陳乃林則直接強調社區(qū)教育協(xié)同發(fā)展就是目標共識下通過協(xié)商、聯(lián)席、咨詢等方式的多方合作[17](p32-39)。

四是融合治理模式，強調社區(qū)教育與社區(qū)治理的融合性。統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)教育既是推進學習型社會建設的戰(zhàn)略舉措，也是推進社區(qū)建設和社區(qū)治理的重要內容。社區(qū)治理具體指在社區(qū)層面的公共領域，依托于政府、社區(qū)組織和社區(qū)居民等多主體，以制度化的方式共同管理社區(qū)公共事務的活動[18](p159-169)。與此相關，龐慶舉認為社區(qū)教育同樣具有社會公共性事務屬性，社區(qū)教育的獨特性對于社區(qū)治理具有推動作用，是社區(qū)治理創(chuàng)新的重要內容[19](p23-30)。程仙平指出我國社區(qū)教育長期缺乏理論支撐，因此可以將社區(qū)治理理論作為社區(qū)教育的理論支撐，并認為遵循社區(qū)治理是社區(qū)教育發(fā)展的增力之源[20](p67-71)。何智偉則更強調兩者需求的雙向性，認為社區(qū)治理需要創(chuàng)新治理方式和載體，社區(qū)教育融入社區(qū)治理是解決社區(qū)教育發(fā)展乏力和完善社區(qū)治理發(fā)展載體的共同需求[21](p31-36)。

整體而言，既有研究雖各有側重，但它們都強調社區(qū)教育治理的參與性、主體性與合作性，尤其是逐步開始從社會治理體系和社會公共事務的角度強調社區(qū)教育與社區(qū)治理之間的互動關系，其中社區(qū)教育創(chuàng)新是社會治理創(chuàng)新的重要內容，多元主體是社區(qū)教育發(fā)展的重要力量，協(xié)同共治是社區(qū)教育發(fā)展的重要路徑，融合發(fā)展是二者的發(fā)展方向。這逐步改變了以往單中心主導下的社區(qū)教育建設模式，注重增加社區(qū)教育中的治理元素，以此助力社區(qū)教育發(fā)展，進一步推動社會治理創(chuàng)新。2017年十月黨的十九大報告作出“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，明確提出“加強和創(chuàng)新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，為新時代我國社會治理指明了發(fā)展方向，這也是對今后的社區(qū)教育治理創(chuàng)新提出了具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的新課題和新思路。新時代，圍繞共建共治共享的社會治理格局，人民群眾參與社區(qū)教育治理的路徑和內容將有哪些？社區(qū)教育共建共治的重點和難點會在哪里？以怎樣的共享方式、形式、制度才會實現(xiàn)更加有效的社區(qū)教育治理？這都將成為當下社區(qū)教育治理實踐發(fā)展和理論研究的重點。本文嘗試從中國特色的社會治理語境出發(fā)，在治理語境中尋求社區(qū)教育共享的發(fā)展意蘊，將新時代社會治理的共享變革與發(fā)展要求和社區(qū)教育的基層實踐結合起來，探索新時代社區(qū)教育共享治理的特色和成效、方向和路徑。

二、社區(qū)教育的共享治理意蘊與特質

中國特色社會主義新時代是共享時代。共享是中國國家發(fā)展的基本戰(zhàn)略模式，貫穿于新時代國家治理現(xiàn)代化的全過程，這為探索新時期可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)教育資源共享、特別是推進社區(qū)教育供給側結構性改革提供了新的發(fā)展理念、契機和緣由。習近平總書記曾對“共享”發(fā)展理念作出四個方面的內涵闡釋，即全民共享、全面共享、共建共享、漸進共享①參見習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.。具體而言，首先，全民共享強調“共享發(fā)展是人人享有、各得其所，不是少數(shù)人共享、一部分人共享”②參見習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，需要堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，讓人民在共享中有更多的獲得感和認同感。這就要求共享治理也要在堅持工具理性基礎上進行價值補充，不僅要順應國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本發(fā)展發(fā)向，更要確立“以人民為中心”的價值訴求[22]（p24-28）。其次，全面共享強調“共享發(fā)展就要共享國家經濟、政治、文化、社會、生態(tài)各方面建設成果，全面保障人民在各方面的合法權益”③ww.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，需要堅持共享內容的整體性和全面性。據(jù)此而言，共享治理也就需要實現(xiàn)從碎片化治理向整合式治理轉變[23]（p7-16），體現(xiàn)治理過程的整體性要求。再者，共建共享強調“共建才能共享，共建的過程也是共享的過程”④參見習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，共享發(fā)展的過程需要人人參與。同樣，這意味著共享治理不僅要堅持黨的領導和政府組織主導，更要注重在實踐中積極創(chuàng)造包含其他社會主體以及最廣泛的人民群眾在內的人人都能參與的制度空間[24](p32-38，p11-17)，體現(xiàn)治理結構的共治要求。最后，漸進共享強調“共享發(fā)展必將有一個從低級到高級、從不均衡到均衡的過程，即使達到很高的水平也會有差別”⑤參見習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話.http://www.xinhuanet.com//politics/2016-05/10/c_128972667_2.htm.，因此要立足國情與經濟社會發(fā)展水平設計相應的共享政策。這也就要求，共享治理要注重結果導向，在充分考慮客觀條件的基礎上，運用新型的治理理念和技術促進治理創(chuàng)新，盡力解決當前必須解決和能夠解決的共享不均問題，促進公平，體現(xiàn)治理旨歸的均衡性要求。正是在這層意義上，新時代社區(qū)教育治理能否有效踐行并體現(xiàn)治理理念的人民性、治理過程的整體性、治理結構的共治性、治理旨歸的均衡性特質，并最終推動社區(qū)教育融入社區(qū)治理、實現(xiàn)社區(qū)教育的共享發(fā)展，將成為檢驗具有中國特色的社區(qū)教育發(fā)展模式的重要內容和標志。具體而言：

一是堅持以人為本、需求導向是社區(qū)教育共享治理的邏輯起點。人民性作為中國特色社會主義理論的核心表達，必然貫穿在國家經濟社會發(fā)展的方方面面[25](p18-22)。社區(qū)教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分，社區(qū)教育的價值和功能體現(xiàn)，與能否以及能夠在多大程度上滿足社區(qū)居民的真實需要、適應現(xiàn)實民生問題的解決呈現(xiàn)密切相關性[26](p66-69)。因此，社區(qū)教育共享治理必須堅持以人文本，堅守需求導向，更好地滿足廣大居民群眾對美好生活的期待和向往。具體表現(xiàn)為能夠及時回應社區(qū)內不同層次居民多樣化的需要，并為其提供具有針對性的社區(qū)教育服務，有效提升社區(qū)不同居民群眾的生活能力和質量，不斷提高社區(qū)居民的參與度、滿意度和獲得感。

二是堅持社區(qū)為根、融合發(fā)展是社區(qū)教育共享治理的重要內容。社區(qū)教育是社區(qū)治理的重要內容，是社區(qū)資源中最具活力的重要因素，也是社會治理賴以倚重的重要力量。2017年中共中央、國務院出臺《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，強調新時代社區(qū)治理“事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關居民群眾切身利益，事關城鄉(xiāng)基層和諧穩(wěn)定”，明確提出要“積極發(fā)展社區(qū)教育，建立健全城鄉(xiāng)一體的社區(qū)教育網(wǎng)絡，推進學習型社區(qū)建設”。因此，社區(qū)教育共享治理要求把教育類資源和教育類服務隨著治理重心的下移向基層下放，通過多部門跨界合作和互動共治，實現(xiàn)社區(qū)教育與社區(qū)治理資源的有效融合，在社區(qū)層面凸顯社區(qū)教育的意義，豐富新時代社區(qū)治理的內涵，防止社區(qū)教育治理的碎片化。

三是堅持多方參與、有效協(xié)同是社區(qū)教育共享治理的運行機制。社區(qū)教育共享治理既包含建立起適應居民學習需求的社區(qū)教育管理體制，推進社區(qū)教育供給側結構性改革，同時也要體現(xiàn)新時代社會治理的發(fā)展要求，把社區(qū)教育作為社區(qū)建設的重要內容和基礎性工作，貫穿在社區(qū)建設的各項工作中，促進黨建引領多方共治，實現(xiàn)社區(qū)教育力量的有效協(xié)同，統(tǒng)籌社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)學校等多方力量，共同參與社區(qū)教育這一公共服務的供給，通過共同參與、互相合作、民主協(xié)商、平等競爭，建立多元化互動管理網(wǎng)絡，來共同治理社區(qū)教育，為我國社區(qū)居民打造出一個可以廣泛參與、多樣選擇、自主學習、發(fā)展共享的社區(qū)教育公共服務體系。

四是堅持因地制宜、均衡普惠是社區(qū)教育共享治理的發(fā)展旨歸。共享治理蘊含的均衡性特質要求社區(qū)教育立足我國經濟發(fā)展水平低、人口眾多、資源短缺等基本國情，制定理性且有效可行的政策制度安排，打破區(qū)域壁壘，推動公共服務均等化[27](p1-2)。普惠性是社區(qū)教育作為公共服務的重要屬性要求，但同時更要立足社區(qū)、依靠社區(qū)、服務社區(qū)，注重提高服務重點人群的能力。是以，社區(qū)教育共享治理既要關注社區(qū)教育要素和成果的合理配置，也要關注社區(qū)教育共享的階段性。在尊重地方經濟社會發(fā)展實際水平的基礎上，通過創(chuàng)新治理技術和手段，推動社區(qū)教育發(fā)展的均衡普惠，同時有針對性地大力發(fā)展老年教育、積極開展青少年校外教育、廣泛開展各類教育培訓、重視農村居民教育培訓等社區(qū)教育活動，促進發(fā)展公平。

三、社區(qū)教育實驗的共享治理效度

我國社區(qū)教育始于20世紀80年代中后期。2001年首批全國社區(qū)教育實驗區(qū)確立，圍繞社區(qū)教育發(fā)展的基本問題進行探索，為我國社區(qū)教育的發(fā)展奠定堅實的基礎。2008年首批全國社區(qū)教育示范區(qū)確立，助推國家政策制定和形成全國示范作用。黨的十八大以來，按照國家教育規(guī)劃綱要部署，社區(qū)教育進入新的發(fā)展階段。截止2016年，全國共遴選設立了122個社區(qū)教育實驗區(qū)和127個社區(qū)教育示范區(qū)，已成為我國社區(qū)教育發(fā)展的中堅力量①文內相關數(shù)據(jù)由筆者對包括教育部官網(wǎng)、教育部主管的中國社區(qū)教育網(wǎng)、全民終身學習公共服務平臺以及地方教育廳官網(wǎng)等官方網(wǎng)站的公開信息，進行綜合整理所得，相關數(shù)據(jù)獲取的截止時間為2018年11月。。同年七月，《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》(教職成〔2016〕4號)出臺，我國社區(qū)教育正式進入了新的發(fā)展階段，形成了東部沿海發(fā)達地區(qū)廣泛開展、中西部地區(qū)逐步推進的發(fā)展格局，一大批社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)積極探索和統(tǒng)籌共享社區(qū)資源，注重社區(qū)教育機構與城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務中心（站）、社區(qū)文化中心等機構的資源共享，拓展社區(qū)綜合服務中心（站）的社區(qū)教育功能，推動社區(qū)教育機構與社區(qū)綜合服務中心（站）設施統(tǒng)籌、信息共享、服務聯(lián)動，進一步提升了社區(qū)教育服務能力和水平并起到了良好的示范引領作用。這主要體現(xiàn)在：

（一）不斷推動社區(qū)教育貼近居民需求

社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)既體現(xiàn)了我國社區(qū)教育的前沿發(fā)展水平，也反映了我國社區(qū)教育的推動模式，即通過發(fā)揮示范、輻射作用來帶動全國社區(qū)教育工作的全面發(fā)展。社區(qū)居民是社區(qū)教育主體，居民參與社區(qū)教育是居民發(fā)展主體性的需要[28]（p68-71）。根據(jù)國家開放大學公布的《2014年社區(qū)教育滿意度調查報告》顯示①該項調查，調查范圍涵蓋了24個省份的61個全國社區(qū)教育示范區(qū)、49個全國社區(qū)教育實驗區(qū)和80個有一定社區(qū)教育工作基礎的區(qū)（縣），具有一定的代表性。，受訪社區(qū)居民對社區(qū)教育的總體滿意值為3.95，介于符合和基本符合之間，且近八成（77.11%）的受訪學習者表示對社區(qū)組織的學習活動感興趣，這在一定程度上表明既有社區(qū)教育活動與居民需求存在較高契合。從實驗過程來看，大部分全國社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)探索將堅持以社區(qū)居民為中心，不斷推動社區(qū)教育貼近居民需求作為實驗的重要原則。一是通過自治或志愿等方式不同程度地探索社區(qū)教育開放化的參與體系，推動社區(qū)居民角色轉變，讓社區(qū)居民不僅是受教育對象，同時也是社區(qū)教育發(fā)展的重要參與力量。山東青島市南區(qū)在實驗中試點了“授權制”，將社區(qū)居民培養(yǎng)成社教管理義工；浙江杭州對社區(qū)學習共同體的探索，引導社區(qū)居民自我組織、自我教育、自我管理、自我服務。二是拉近教育供給對象與受教育者的距離，傾聽居民群眾的教育需求，精準社區(qū)教育服務。河南平頂山湛河區(qū)在社區(qū)教育學院開設“社區(qū)教育門診”，湖南省衡陽市雁峰區(qū)社區(qū)學院的訂單培訓，都是通過征集居民需求作為社區(qū)教育課程設置的重要依據(jù)。綜合來看，暢通社區(qū)居民參與的渠道與方式，讓更具民間性、靈活性以及更易了解居民需求的居民自身在社區(qū)教育中發(fā)揮作用，是全國社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)在這一方面實踐探索的重要經驗啟示。

（二）日益凸顯社區(qū)教育的社區(qū)屬性

社區(qū)教育實驗和示范的價值，不僅有助于本地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展，而且能夠在其他地區(qū)乃至全國具有推廣的可能性。社區(qū)教育作為區(qū)域性教育綜合體，在融入社區(qū)治理中擁有獨特的功能。在一些全國社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)工作實踐中，社區(qū)教育不斷彰顯出了社區(qū)治理有效載體的特征屬性，驗證了社區(qū)教育凸顯和融入社區(qū)治理的邏輯機理。其中，最突出的是，在社區(qū)公共學習空間打造上，著力以社區(qū)為依托，推動社區(qū)教育資源與服務下沉，建設老百姓家門口的學習體驗點。根據(jù)教育部職業(yè)教育與成人教育司公布的2015年社區(qū)教育實驗區(qū)示范區(qū)調查數(shù)據(jù)，已有557 601個居委會建立社區(qū)教育學習點，基本實現(xiàn)了與既有社區(qū)硬件公共服務資源的開放共享。特別是，近年來各地新建的社區(qū)黨群服務中心都預留和設置了不同種類的教育類功能室，以供社區(qū)居民開展各類教育活動使用。同時，在社區(qū)教育內涵發(fā)展上，實驗區(qū)、示范區(qū)致力于不斷提升社區(qū)居民能力素質，培育社區(qū)居民的認同感和歸屬感，實現(xiàn)社區(qū)教育與社區(qū)治理實踐的互促。比如上海閔行區(qū)馬橋“村民周周會”作為社區(qū)教育融入社區(qū)治理的典型案例，它架構于上海遠程老年大學收視節(jié)目之上，將遠程社區(qū)教育與村民自治環(huán)節(jié)進行有效嫁接，通過基層民主與社區(qū)教育的雙輪驅動，在推進社區(qū)有效治理中取得了良好示范效應。以此觀之，順應新時代推動社會治理重心下移、加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理的發(fā)展形勢與要求，社區(qū)屬性的凸顯是全國社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)探索的重要方向。

（三）逐步建立多方共建的發(fā)展格局

社區(qū)教育實驗和示范主要是圍繞區(qū)域內社區(qū)教育發(fā)展的基本問題展開，實驗和示范的著眼點要以立足區(qū)域為主，加強諸如隊伍、基地、制度和體制改革，在社區(qū)教育環(huán)境、經費、隊伍等方面形成有效的保障。其中，體制機制的變革是進一步激發(fā)社區(qū)教育實踐創(chuàng)新活力的重要保障。在這方面，相當多的實驗區(qū)、示范區(qū)瞄準以往單一主體的推進模式和力量分散化發(fā)展問題，將社區(qū)教育的多方主體融入進立體化發(fā)展網(wǎng)絡之內，探索黨委領導、政府統(tǒng)籌、教育部門主管、相關部門配合、社會積極支持、社區(qū)自主活動、市場有效介入、群眾廣泛參與的社區(qū)教育治理體制和機制。一方面，注重整合社會資源，動員社會力量參與，推動社區(qū)教育向社會化、專業(yè)化發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國至少已有24個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）建立起了以開放大學（廣播電視大學）為支撐的社區(qū)教育服務指導機構，實現(xiàn)了社區(qū)教育與專業(yè)院校的合作共建。其中，江蘇還側重將政府購買服務、社工機構、專業(yè)社工參與的理念運用到實際工作中，啟動了社區(qū)教育項目化運作試點工作。另一方面，突出表現(xiàn)為國家與社會、部門與部門的合作共治，促進社區(qū)教育治理形成長效發(fā)展機制。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國已有18個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）以多部門聯(lián)合發(fā)文或轉發(fā)的形式公布了最新的社區(qū)教育發(fā)展政策文件，河北省是17個部門聯(lián)合，江蘇省是11個部門聯(lián)合，福建省、海南省、江西省都是十部門聯(lián)合，其他主要是九部門聯(lián)合，為社區(qū)教育發(fā)展形成政府統(tǒng)籌、部門聯(lián)動、多元主體、協(xié)同治理的思路和格局，探索和提供了良好的紐帶和方向。

（四）開始探索均衡普惠的發(fā)展支撐

社區(qū)教育實驗和示范具有廣泛性和代表性，需要開展區(qū)域協(xié)同，這樣的實驗才能得出比較全面而正確的結論，實驗成果才更便于推廣，實驗示范影響力才會更大。近年來，各地實驗區(qū)、示范區(qū)開展區(qū)域協(xié)同，充分發(fā)揮實驗區(qū)、示范區(qū)的特長和優(yōu)勢，調動各個地區(qū)開展實驗的積極性，通過制度、技術、幫扶等調動和促進各地區(qū)的交流與合作，促進社區(qū)教育在不同區(qū)域、不同人群間發(fā)展的均衡普惠。一是部分地方通過法制建設來保障社區(qū)居民接受社區(qū)教育的權利。據(jù)不完全統(tǒng)計，太原市、成都市、寧波市、河北省、福建省等六個?。ㄊ校┮严嗬^對終身教育或社區(qū)教育發(fā)展進行地方立法。二是通過技術支撐促進社區(qū)教育資源共享。全國已有28個省級行政區(qū)域建立了一個或多個社區(qū)教育網(wǎng)站。其中，重慶渝中區(qū)開發(fā)了“渝中學習網(wǎng)”數(shù)字平臺，并依托全區(qū)78個社區(qū)建立了電子閱覽室、綠色網(wǎng)吧等基礎設施，旨在促進社區(qū)教育廣泛覆蓋到不同社區(qū)、不同層次居民。三是借助區(qū)域之間的結對幫扶、合作共建促進教育發(fā)展的相對均衡。自2016年起，目前東西部地區(qū)已成功結對四批，包括上海、安徽合肥、江蘇南通、江蘇南京玄武、福建霞浦等地。實踐中，各地在推進本區(qū)域社區(qū)教育發(fā)展的同時，開始著力探索建設學習型社區(qū)跨區(qū)域聯(lián)合建設機制和區(qū)域聯(lián)合實施機制，通過結對共建，扶持和促進西部社區(qū)學院的能力建設。

四、社區(qū)教育發(fā)展的共享治理限度

社區(qū)教育的本質內涵具有不變性，但社區(qū)教育發(fā)展的階段目標、實踐形式、具體功能等則受制于社會主要矛盾的影響處于不斷變化之中。進入新時代以來，我國社會矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。值得注意的是，我國社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)盡管在數(shù)量增長、區(qū)域擴大、領域拓展、適應外部需求等外延發(fā)展方面取得了一定的突破，但在整體上，目前社區(qū)教育還處在無法有效滿足社區(qū)治理和民生保障需要的初級發(fā)展階段。

（一）行政推動與社區(qū)教育需求的非導向

公民廣泛參與社會公共事務是現(xiàn)代民主政治的重要內容。如何在社區(qū)教育治理中兼顧外在建設力與內在需求力，實現(xiàn)二者的平衡和契合，是社區(qū)教育實驗區(qū)、示范區(qū)需要關注重要課題。根據(jù)2015年教育部職教司統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前老年人教育在實踐中依然是社區(qū)教育的主戰(zhàn)場，不同層次居民的多元化社區(qū)教育需求滿足程度還較低。這在一定程度上表明，當前社區(qū)教育還存在供給與需求的非導向問題。特別是在一些地方出臺的社區(qū)教育實施方案中，自上而下的規(guī)定性發(fā)展動作遠遠多于基于地方實際的自主性設計，政策文件層層轉發(fā)跡象明顯。比如，工作考評指標設置中，自上而下的硬性建設要求高于對居民實際需求的考量，特別是對社區(qū)教育在內容、形式和方法上是否貼近居民需求的實踐考核要求還相對較少。尤其是在我國社區(qū)教育欠發(fā)達地區(qū)，社區(qū)教育實踐中還維持著自上而下的傳統(tǒng)管理思維，社區(qū)教育的管理機構對于居民參與率的要求，要多于對居民參與廣度和深度的關注，一些地區(qū)推動居民參與社區(qū)教育的方式和手段還基本停留在相關部門和社區(qū)告知、勸說參與的階段，整體上缺乏對自下而上居民參與的內源性開發(fā)。

（二）線性推進與社區(qū)教育體系的非包容

社區(qū)教育的本質包含了社區(qū)發(fā)展、社區(qū)生活與教育的有機融合[29]（p25-35），教育內容與資源涉及多個方面，具有多部門共建的高包容性，需要政府系統(tǒng)推進。但長期以來，社區(qū)教育的模糊定位使得地方社區(qū)教育發(fā)展存在“各自為政”的非包容現(xiàn)象，嚴重的資源分散和重復建設問題影響了社區(qū)教育的共享效度。一方面，隨著社區(qū)教育需求的不斷升級，區(qū)域內非教育機構與教育機構在資源共享、服務聯(lián)動等方面問題突出。根據(jù)2014年教育部對全國156個實驗區(qū)、示范區(qū)的基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，即使是長三角地區(qū)（上海、浙江、江蘇）也普遍呈現(xiàn)出，區(qū)域內其他機構向社區(qū)的平均開放程度要遠低于區(qū)域內教育機構向社區(qū)的開放程度，具有明顯教育功能的青少年宮、圖書館等傳統(tǒng)教育實體作用發(fā)揮更為充分，這也驗證了目前社區(qū)教育發(fā)展運作的主角還是以教育系統(tǒng)內為主。另一方面，政府部門教育類資源分散進駐社區(qū)、機構分設現(xiàn)象明顯?；樾C構、普法學校、青少年學校、老年學校等多種教育類機構并存，社區(qū)內往往呈現(xiàn)出一套班子肩負N套制度、機構的狀況。實踐證明，在政府內部各類教育資源低整合、碎片化的情況下，各類社區(qū)教育項目往往也會浮于表面，難以落地，甚至加劇社區(qū)的行政化負擔，影響社區(qū)教育質量的整體提升。

（三）多方力量與社區(qū)教育運作的非協(xié)同

社區(qū)教育作為一種新型的社會化教育，發(fā)展力量并不局限于政府，而是需要發(fā)揮多方力量的協(xié)同效力。雖然政府作為社區(qū)教育發(fā)展的領導者和管理者，可以借助權威力量，通過工作會議、任務部署、指標下派、部門領導“非正式溝通”等工作方式，推進轄區(qū)內多方主體共同參與，形成共建局面。但往往會因為缺乏常態(tài)化、規(guī)范化的協(xié)同共治途徑和平臺，多方力量共建共治會隨著實驗區(qū)建設的結束或是主要負責領導的更替而發(fā)生變化，最終成為一種短期的“運動式治理”。據(jù)統(tǒng)計，在遼寧、吉林、山東等16個?。ㄊ小⒆灾螀^(qū)）提交給教育部的分析報告中，經費投入保障不到位，成為普遍反映的問題。在一些實驗區(qū)、示范區(qū)探索的農民夜校、城鄉(xiāng)移動學校、田間課堂等社區(qū)教育特色創(chuàng)新項目，也存在因資金保障不足而難以為繼的問題。這在一定程度上說明，當前階段大多數(shù)地區(qū)社區(qū)教育發(fā)展主要還是依靠政府財政資金投入，政府主導以外的社會力量、市場力量、學習者自身的力量還未完全調動起來，更沒有在社區(qū)教育發(fā)展中形成結構性力量，多渠道共建共享發(fā)展機制亦遠未形成。

（四）實驗梯度與社區(qū)教育實踐的非均衡

伴隨著社區(qū)教育作為基本公共服務的屬性進一步明晰，社區(qū)教育需要從分散實驗走向系統(tǒng)集成，實現(xiàn)社區(qū)教育均衡普惠，將社區(qū)教育發(fā)展的差距控制在社會可接受范圍內，確保每位社區(qū)居民的基本發(fā)展權利得到尊重和有效保護。當前社區(qū)教育實踐存在區(qū)域發(fā)展的非均衡問題依然突出，集中表現(xiàn)為東部和中西部地區(qū)差異明顯，城鄉(xiāng)之間差距較大。我國東部沿海地區(qū)社區(qū)教育起步較早，并且開展廣泛而深入。長江三角洲地區(qū)作為當前我國社區(qū)教育實踐發(fā)展的前沿，已有30個全國社區(qū)教育示范區(qū)，提供了許多具有代表性的典型案例和經驗。中西部地區(qū)的社區(qū)教育雖然也在逐步推進，但相對而言發(fā)展進程緩慢，整體上仍處于剛剛起步甚至發(fā)展空白階段，目前該區(qū)域合計有33個全國社區(qū)教育示范區(qū)。再就是，社區(qū)教育實驗項目作為推動社區(qū)教育內涵發(fā)展的重要舉措，在全國首批422個項目中，中西部地區(qū)全部加起來僅有128個。由此可見，無論是在發(fā)展的數(shù)量上還是質量上，區(qū)域非均衡問題都十分明顯和緊迫。此外，農村社區(qū)教育發(fā)展更是嚴重滯后于城鎮(zhèn)社區(qū)教育發(fā)展水平，開放大學等學校類資源，以及圖書館、科技館等各類社會公共文化資源主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，在社區(qū)教育資源獲取上農村社區(qū)遠不及城鎮(zhèn)社區(qū)便利。

五、以共享治理構建社區(qū)教育發(fā)展合力

新時代隨著中國社會主要矛盾的變化和新的發(fā)展戰(zhàn)略的確定，在以人民為中心的發(fā)展思想指引下，通過“改革發(fā)展創(chuàng)新”全面提升“社會發(fā)展質量”、滿足人民群眾對美好生活的需要成為新時代全面深化改革的中心議題和全社會的高度共識?，F(xiàn)代社會治理是一個共建共治共享的過程，共享治理是我國社會治理創(chuàng)新發(fā)展的經驗總結和社會治理現(xiàn)代化發(fā)展的重要方向，具有鮮明的現(xiàn)實針對性和實踐指導性，為中國社區(qū)教育轉型過程中的發(fā)展與創(chuàng)新、現(xiàn)實與沖突提供了更為本土的解釋視角。新時代的社區(qū)教育，通過共享治理將進一步以行政性規(guī)劃與居民需求雙向融合作為邏輯起點、以黨建引領下社區(qū)教育融入社區(qū)治理作為重要內容、以協(xié)商共治和社會化競爭作為發(fā)展機制、以本土資源挖掘和區(qū)域資源整合共享作為發(fā)展旨歸，不斷推進和實現(xiàn)社區(qū)教育共享發(fā)展。

（一）行政性規(guī)劃與居民需求雙向融合

社會主義公共服務唯有與人民相聯(lián)系，才能獲得人民體驗的滿足，社區(qū)的自身需要是社區(qū)教育發(fā)展的內在動力，而構成社區(qū)主體的居民需求則是社區(qū)需求的具體體現(xiàn)。因此，推進社區(qū)教育共享治理的關鍵，就是要將社區(qū)居民的現(xiàn)實需求更好地融入社區(qū)教育的規(guī)劃性發(fā)展方向和內容中去。首先，改變政府在社區(qū)教育中的傳統(tǒng)角色定位，使其從單一的規(guī)劃者到立足于服務的統(tǒng)籌者轉變。在實踐中，轉變自上而下的管理思維，積極主動協(xié)同多方力量為社區(qū)內不同層次、不同文化程度、不同收入水平的居民提供多樣化教育服務。其次，尊重學習者的現(xiàn)實需求，豐富社區(qū)教育內容。特別是在對社區(qū)居民進行生產生活技能培訓、養(yǎng)生保健教育的同時，也要注重居民心理健康教育、公民素養(yǎng)、農村婦女權益保護及其他具有現(xiàn)實性意義的多元化社區(qū)教育需求的融入，不斷推動社區(qū)居民生活方式向“發(fā)展型、現(xiàn)代型、服務型”轉變。再次，豐富社區(qū)的“貼地式共生活動”，不斷拓展居民參與社區(qū)教育的途徑。創(chuàng)新學習超市、地圖式學習、訂單式培訓、議題導向等靈活性的治理方式，完善社情民意反映制度、專家咨詢制度、社會聽證制度、重大事項社會公示制度等建設，鼓勵和引導社區(qū)組織、居民共同參與社區(qū)教育的課程開發(fā)，保障居民參與權、話語權和決策權，真正實現(xiàn)不斷推動黨和政府自上而下的發(fā)展規(guī)劃與居民自下而上的真實教育需求雙向融合。

（二）黨建引領與融入社區(qū)治理同步推進

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是一項系統(tǒng)性的時代發(fā)展任務，需要通過整體治理實現(xiàn)發(fā)展效益最大化。因此，推進社區(qū)教育共享治理的重點，就是要適應當前社區(qū)治理系統(tǒng)性發(fā)展的要求，充分利用社區(qū)這一平臺和社區(qū)治理這一機遇，建立開放、互通的社區(qū)資源融合共享體系。第一，充分發(fā)揮黨組織在基層治理中的引領作用。地方黨委政府要重視將社區(qū)教育納入?yún)^(qū)域經濟社會發(fā)展的整體規(guī)劃和城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合考核體系之中，特別是要加強基層黨組織的領導力、組織力、區(qū)域聯(lián)建能力建設，充分整合駐地各單位黨建資源，凝聚共建合力，系統(tǒng)推進社區(qū)治理與服務工作。第二，大力推動人財物和責權利對稱下沉到基層。加強基層政府面向社區(qū)治理與服務資源的統(tǒng)籌能力建設，統(tǒng)籌使用各級各部門符合條件的相關資源，增強社區(qū)統(tǒng)籌使用相關人財物等資源的自主權，實現(xiàn)社區(qū)資源共享。如充分整合社區(qū)教育、文化、體育、普法、養(yǎng)老等公共服務設施資源，積極探索教養(yǎng)結合模式，在居家養(yǎng)老場所內，開展多種形式的老年教育。第三，注重啟發(fā)社區(qū)民眾覺悟，發(fā)揮居民自身的力量。充分挖掘社區(qū)志愿者、社區(qū)能人等居民個體力量以及學習型社區(qū)社會組織、學習共同體等團體力量，鼓勵和帶動居民自我教育，加強志愿者素質培訓，提升社區(qū)自治能力。如在社區(qū)青少年教育層面，充分發(fā)揮社區(qū)教育志愿者組織的作用，鼓勵和支持志愿者參與中小學生課后輔導工作。

（三）社會化競爭與協(xié)商共治機制聯(lián)動共建

現(xiàn)代社會共享治理要遵循法治程序，通過采取不同的治理機制，以尋求最大社會共識。推進社區(qū)教育共享治理的保障，不僅要求黨委、政府、社會、居民等多方力量積極參與，更要求依托制度資源為多方力量提供具體、長效、規(guī)范的合作協(xié)同機制，通過制度和機制創(chuàng)新實現(xiàn)社區(qū)教育發(fā)展效益的最大化。首先，要積極建構社區(qū)教育的買方市場和賣方市場，探索社會化競爭機制。在建設服務型政府的過程中，主動分離社區(qū)教育的供給和生產，不斷完善社會組織孵化培育、政府購買公共服務、項目制帶動市場運作、三社聯(lián)動等機制，從而在公益性事業(yè)單位、社會組織和企業(yè)之間營造相互競爭的氛圍，給予居民對于社區(qū)教育的更多選擇權和監(jiān)督權。其次，要在黨委領導下建構多層次的常態(tài)化、規(guī)范化協(xié)商機制。探索社區(qū)教育聯(lián)席會議、社區(qū)教育理事會、黨群議事會等豐富的協(xié)商形式和多樣化的協(xié)商渠道，為多方力量參與社區(qū)教育搭建溝通平臺，為社區(qū)有效整合各類教育資源提供權威依據(jù)。再次，進一步探索將社區(qū)教育納入終身教育學分銀行的建設規(guī)劃，建立學習成果聯(lián)動共享機制。積極完善學分銀行的學分認定、積累、轉換、檢索和兌換等制度建設，推動各級各類辦學主體之間學習成果的合理互認、相互銜接，構建起終身學習立交橋，為實現(xiàn)學習成果的融通共享搭建平臺、暢通機制。

（四）本土資源挖掘與區(qū)域資源整合共享

不同階段和不同區(qū)域生產力的發(fā)展狀況與生產資料的占有情況不同，社會治理共享的狀況也會有所差異，但總體發(fā)展趨勢是不斷完善的。因此，推進社區(qū)教育共享治理的原則，就是不能人為地忽略和消滅發(fā)展的多樣性和階段性，而是要努力為不同區(qū)域居民提供既有共性又有特色的共享性公共服務。首先，要注重本土資源挖掘，突出社區(qū)教育共享發(fā)展的特色化。堅持因地制宜，立足和結合本區(qū)域的基礎條件、歷史人文、資源稟賦等發(fā)展現(xiàn)實，確定進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的實施策略，實現(xiàn)頂層設計和基層實際的有機結合。特別是，各地要根據(jù)社區(qū)教育實際需要，開發(fā)具有地方特色的個性化學習資源，創(chuàng)建特色鮮明的社區(qū)教育品牌。其次，要注重豐富社區(qū)教育的實踐形式，尊重社區(qū)教育共享發(fā)展的差異化。特別是，當前一些經濟發(fā)達地域以社區(qū)教育實體機構為依托，并建有專門的社區(qū)教育隊伍，一般可以通過專業(yè)課程、專題項目開發(fā)等多種手段進行組織化的社區(qū)教育教學活動，推進社區(qū)教育專業(yè)化發(fā)展。但專業(yè)化的社區(qū)教育實體機構對資金需求較大，對于經濟相對欠發(fā)達地域而言，過于強調社區(qū)教育發(fā)展的專職化、專業(yè)化就不符合地方實際。因此，可以考慮從社會化、自治化、聯(lián)合化發(fā)展的角度破題，如加強探索農村學習合作社、民家工作室、班組學習等學習組織的培育和發(fā)展。再次，要注重發(fā)揮區(qū)域資源的輻射效應，實現(xiàn)社區(qū)教育共享發(fā)展的均衡化。一方面，要堅持對社區(qū)教育發(fā)展進行統(tǒng)籌謀劃，建立以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、優(yōu)勢互補、共同提高的區(qū)域互幫互助發(fā)展舉措，完善覆蓋城鄉(xiāng)的社區(qū)教育公共性資源配送體系。另一方面，通過現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術的應用，打破社區(qū)教育資源的區(qū)域間隔，推動區(qū)域間資源均衡共享，從而在實質上促進社區(qū)教育資源二次分配公平的實現(xiàn)，讓不同區(qū)域的居民都能夠實質性地擁有進一步共享社區(qū)教育的權利和機會。