關于健全高校權力運行監(jiān)管體系的幾點思考

■石金樓 黃宏杰 周 琴

（1.南京醫(yī)科大學；2.揚州大學）

黨的十九大報告明確指出，增強黨自我凈化能力，根本靠強化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。高校權力的運行機制、運行過程中存在的問題和亟須改進的環(huán)節(jié)是監(jiān)管體系的主要導向。通過解決權力運行存在的問題，提出應對舉措，完善權力運行機制，從而完成對高校權力的運行機制的監(jiān)督和管理。

1 高校權力運行機制的現(xiàn)狀

《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》明確規(guī)定，我國的高校實行 “黨委領導下的校長負責制”。目前我國高校內(nèi)部權力存在政治權力、行政權力、學術權力與其他利益群體權力等主要部分，政治權力是指在以學校黨委書記為首的黨委領導下，對全校的機關、學院、基層黨組織系統(tǒng)實行的逐層控制，是“黨委領導”制。行政權力是以校長為首的行政系統(tǒng)實施的自上而下的行政級別的控制和管理，是“校長負責”制。學術權力主要通過學術委員會、學位委員會和職稱評審機構等學術機構進行自上而下的領導。其他利益群體權力則通過教職工代表大會、學生代表大會等各種組織或活動行使自身權力。四種權力構成高校內(nèi)部權力的分權結構，權力之間相互制約協(xié)調(diào)。

2 高校權力運行機制存在的問題

2.1 權力邊界的模糊和混亂

《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》明確規(guī)定，我國的高校實行 “黨委領導下的校長負責制”。黨委領導和校長負責是互相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，又是相互制約的權力運行機制。黨委領導側重在高校政治方向和重大決策，校長負責側重行政決策的貫徹落實，政治權力和行政權力是分工協(xié)作。但是目前高校的這兩種權力之間仍存在很多問題。《高等學校章程制訂暫行辦法》是教育部頒布的指導我國各高校章程制訂的綱領性文件，明確了黨委權力和行政權力之間的關系，區(qū)分了兩種權力的職權范圍。但是我國高校內(nèi)部黨委領導、行政領導、學術領導等“雙肩挑”、“多肩挑”、“兩手抓”的現(xiàn)象仍屢見不鮮，這往往是滋生權力邊界模糊的一個重要風險點，使權力的混亂、濫用成為可能。有的高校在日常的黨委領導民主決策過程中，黨委委員會去揣測黨委書記的個人意圖，體現(xiàn)或顧忌黨委書記的意志；有的高校仍存在封建主義的殘余工作作風，搞“一言堂”，民主討論會變成“告知會”；有的高校不乏學者以自己的學術魅力違規(guī)干預高校決策和執(zhí)行，從而出現(xiàn)“學術霸權”的現(xiàn)象，使得權力的越界行使成為可能。

2.2 權力運行的矛盾和沖突

關于“黨委領導下的校長負責制”問題 “黨委領導”和“校長負責”是有機統(tǒng)一的。在高校內(nèi)權力運行過程中，黨委領導下的校長負責制在一定的程度上體現(xiàn)了權力的相互制約和相互協(xié)調(diào)。我國高校的校長一般都擔任學校的黨委委員，政治權力和行政權力在自上而下的組織架構設置中人員重疊的現(xiàn)象普遍存在，這一點也在學術權力和其他權力全體中體現(xiàn)。人員重疊就不可避免的存在權力的沖突和矛盾。在民主集中制的原則下，校長擔任委員的黨委組織和校長負責的行政權力意志，往往存在意見不一致的情況，引發(fā)高校權力運行的沖突。而校長往往是學校的對外法人和黨委大方向領導下的具體事項的法定負責人。因此負責人和決策者不是同一個人，這就導致了高校權力運行的失衡之處，任意一方權力的滋長和失衡將導致權力運行的矛盾和沖突。

2.3 重要權力的缺位和弱化

高校的學術權力、其他權力的運行主要是監(jiān)督、建議行政權力、政治權力。學術權力和其他權力機構采取的治理方式更多是投票和協(xié)商，而非行政權力和政治權力的行政命令的方式。這就一定程度上決定了其權力地位的實質影響。教代會等權力機構會議產(chǎn)生的決議都停留在意見和建議層面，難以產(chǎn)生一定的行政效力，無法被嚴格執(zhí)行，也沒有對應的不執(zhí)行不采納的后果，對高校的教學、科研等方面無法產(chǎn)生實質的影響。同理，學生代表權力機構，受尊師重道等傳統(tǒng)文化的影響和局限，學生在介入高校的治理等領域，因為身份和教學地位的差異，無法真正做到真實傳遞權力機構的心聲，其權力的運行也是僅僅停留在建議層面。除了政治權利、行政權力以外的其他權力一直以來都是微弱的存在，甚至只是按規(guī)定要求設置的擺設。

3 高校權力運行監(jiān)督體系的現(xiàn)狀

近年來，我國教育領域的權力監(jiān)管機構在不斷的健全，同時也也建立了各項權力運行的規(guī)章制度，比如教代會、黨委會、校務會、黨政聯(lián)席會等相關機制制度。但仍出現(xiàn)高校違規(guī)案例頻發(fā)的情況，高校權力運行監(jiān)督仍存在很多問題。

3.1 監(jiān)督制度不健全

高校權力運行監(jiān)管是對高校政治權力、行政權力等的制約和監(jiān)督。教育領域高校領導干部違法違紀現(xiàn)象屢屢發(fā)生，一定程度上反映出高校權力運行監(jiān)管失效，高校權力運行監(jiān)管機制的力量薄弱。從高校腐敗犯罪諸多案件來看，同時擔任校長和黨委組織的重要職務的屢見不鮮，更有學者通過實證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在多數(shù)學校，黨委會、校長辦公會的成員基本上是一致的。在政治權力和行政權力組織中“雙肩挑”的現(xiàn)象在高校普遍存在，難以形成行政權力、政治權力的權限分離。從頻發(fā)的高校案件可以看出，高校權力監(jiān)督體系針對政治權力、行政權力的重要崗位、風險點的重點監(jiān)督仍存在較低的敏感度，并沒有普遍推及的針對權力重疊、邊界模糊等權力運行中存在的類似問題的監(jiān)督制度規(guī)范，造成權力監(jiān)督體系存在缺口，因此造成監(jiān)督失效，釀成重大違規(guī)違紀問題。

3.2 監(jiān)督機構獨立性不足

高校監(jiān)督機構往往都是內(nèi)設機構，監(jiān)督機構的成員人事關系仍依附于校內(nèi)人事部門，而人事部門屬于行政權力的范疇，因此監(jiān)督機構的運行和工作開展確實容易受到政治權力和行政權力等影響，甚至是受其主導。其次，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨普通高等學校基層組織工作條例》規(guī)定，高校紀律檢查委員會在同級黨委和上級紀律檢查委員會的雙重領導下工作。監(jiān)督機構的負責人往往也在高校的黨委組織擔任要職。在黨委領導下開展紀委監(jiān)督等各項工作，這對高校權力的運行具有促進和監(jiān)督作用。但與此同時，權力機構自上而下設置上的交叉和重疊，這使監(jiān)督工作的開展面臨一定的困境，難以對政治權力形成有效的監(jiān)督。

3.3 監(jiān)管意識薄弱

一方面，高校對于領導干部和廣大職工缺乏對權力運行監(jiān)督的宣傳意識，沒有營造處處監(jiān)督、事事監(jiān)督的氛圍。權力運行監(jiān)督的主體是高校的黨委部門、行政部門、職能部門和廣大師生全體，特別是廣大師生群體，對于涉及自身的教學、科研方面的學術權力等會有意識去監(jiān)督，但往往對于學校的財務工作、人事工作、資產(chǎn)管理、基建工作等重要權力運行缺乏監(jiān)督的意識，沒有將監(jiān)督作為自身應當享有的權力和義務去履行。同時，高校權力主體在日常的工作學習過程中，缺少受監(jiān)督的意識。高校行使行政權力、政治權力的領導干部，提及“監(jiān)督”、“檢查”存在排斥心理，覺得監(jiān)督和檢查都有在其工作有問題、有錯誤的前提下才開展的，抵觸之心常有，甚至產(chǎn)生對抗等不配合的違反規(guī)定的現(xiàn)象發(fā)生。這也是一定程度上導致高校重大違法違紀案件屢見不鮮的重要因素之一。

4 健全高校權力運行監(jiān)管體系的對策

4.1 加強反腐倡廉教育工作

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出構建有效的權力運行監(jiān)督體系的重要性，提出必須加強權力運行監(jiān)督，把權力關進制度籠子。對于高校而言，加強權力的運行監(jiān)管工作防大于治，認真學習貫徹《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等文件精神內(nèi)涵，將黨風廉政建設工作常態(tài)化、日常化，把反腐倡廉工作的陣地前沿化、防治結合。引導全校領導干部樹立正確的廉政觀，樹立經(jīng)濟責任意識，規(guī)范自身的行政行為和經(jīng)濟行為，為高校權力運行監(jiān)管體系營造綠色的政治生態(tài)和行政生態(tài)。

4.2 以內(nèi)控為依托，建立風險預警機制

高校內(nèi)部控制制度深入高校的經(jīng)濟、人事、資產(chǎn)、教學等各個環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制制度的建立有利于高校各項工作開展的權責明確、分工協(xié)調(diào)，提高工作效率，保證經(jīng)濟活動開展的安全、有序。內(nèi)部控制制度的核心是控制、監(jiān)督和互相牽制。不相容崗位的設置和防線防控是內(nèi)部控制制度的關鍵，通過建立內(nèi)部控制制度，將內(nèi)部控制制度嵌入權力運行的監(jiān)管體系當中，以內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督等五要素為抓手，從而進行權力運行監(jiān)督體系的全方位管理。建立重要崗位、重要領域、重大決策等重要監(jiān)管點，建立 “三重一大”的 重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金決策程序的風險防控點，通過點點結合，多點防范，全面掌控、排查高校權力運作的監(jiān)督的核心關鍵。制定對應的風險評估、風險預警機制，一旦超出安全警戒線，做出相應的風險響應機制，有效提高權力運行監(jiān)督的高效、及時。

4.3 厘清權力界限、理順權力關系

在堅持黨委領導、校長負責的前提下，進一步明確和細化政治權力、行政權力的具體職責和范圍，尤其對于邊界模糊、權力重疊的風險點，進行重點規(guī)范。進一步樹立權限內(nèi)容，將權責范圍內(nèi)的“重要事項”、“重大事項”具體量化、事項化，明晰各自權力范圍，在明確區(qū)分的權責前提下，形成互相制約監(jiān)督并且互相促進發(fā)展的積極權力關系。同時對于學術權力和其他權力群體，同樣重視其對高校權力生態(tài)健康發(fā)展的積極作用，增強其權力群體對于所轄事務的權力，給他們留出權力空間。理順權力之間的關系，形成多元權力在各自權責范圍內(nèi)明確盡職，發(fā)揮權力的制約和監(jiān)督作用。

4.4 營造學術氛圍

高校承擔著人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承等多項社會職能。其中首要任務是人才培養(yǎng)，同時高校是學術和道德建設的主要陣地。營造濃厚的學術文化氛圍是高校教育發(fā)展的題中之義，也是保障高校權力運行健康有序的重要手段。在宣傳反腐倡廉的工作同時，也應該結合高校自身的教育特點，宣傳學術文化、追求學術真理能在一定程度上促進提升學術權力在高校中的地位。學術文化是全校師生共同的價值認同和價值追求，是高校的社會職能得以履行的重要體現(xiàn)。在濃郁的學術氛圍引導下，高校政治權力、行政權力的運行能夠以人才培養(yǎng)和科學研究為最大宗旨，政治權力和行政權力能夠受到約束和監(jiān)督，才不會偏離高校人才培養(yǎng)、科學研究這個主旋律。只有大力營造學術文化氛圍，才能夠在高校這一方凈土中做到純粹化，全校師生不是為“權力”馬首是瞻，而是為學術、真理投入更多的熱情和精力，把教育事業(yè)的發(fā)展作為高校師生孜孜以求動力，引導高校政治權力、行政權力把創(chuàng)新更多一流學科、一流專業(yè)作為其開展工作的方向和目標。因此從長遠來看，無論是對于高校權力運行監(jiān)督體系來看，還是高校的教學、教育、科研工作的發(fā)展建設來看，營造學術氛圍、提升高校學術水平都具有重大而又深遠地影響。

4.5 健全完善監(jiān)督制度

健全完善高校權力運行的監(jiān)督制度，包括領導干部的經(jīng)濟責任審計制度、績效考評制度、責任追究制度等。制度是高校權力運行監(jiān)管體系的政策依據(jù)，也是落實高校黨風廉政工作、反腐敗工作的行動指南。高校領導干部以經(jīng)濟責任審計制度為工作指南，從任前、任中、任后全程清晰了解權力范圍內(nèi)的權責，明確任期工作職責，為工作開展提供依據(jù)和標準，做到預先防范各項經(jīng)濟實現(xiàn)開展的風險和違法行為。進行年度績效考評，以獎懲措施促進政治權力、行政權力運行的規(guī)范和效率，同時將經(jīng)濟責任審計制度、績效考評制度、責任追究制度的結果公示，進行相應的責任追究，將結果運用反饋到今后的日常工作中去，確保權利運行監(jiān)管取得實效，對于高校開展反腐倡廉工作具有重要意義。

4.6 創(chuàng)新監(jiān)管合力

首先，加強監(jiān)督部門的獨立性，創(chuàng)新監(jiān)管部門負責人的提名條件、提名考察、任免程序，在黨委領導的前提下，保障監(jiān)督部門的獨立性，加強上級主管部門對高校監(jiān)管部門的工作指導和業(yè)務交流，提升監(jiān)管部門工作的地位和影響力，真正不受行政權力、政治權力的干擾和影響，發(fā)揮監(jiān)管的作用。其次，加強群眾監(jiān)管的力量。高校加大監(jiān)督宣傳力度，積極引導廣大師生發(fā)揮其廣泛基礎的監(jiān)督力量，一定程度上能夠發(fā)揮監(jiān)管合力，促進學校各級的權力運行更公開化、透明化。最后，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的信息技術手段，創(chuàng)新監(jiān)督的方法。依托微信群、微信公眾號、微博等網(wǎng)絡平臺，拓寬權力監(jiān)督的渠道，通過更便捷、高效、及時的方式關注權力運行監(jiān)督的氛圍，推進社會群體對高校權力運行監(jiān)管的科學性和創(chuàng)新性。

4.7 推進校務公開

讓校務公開在陽光下運行，校務公開工作通過教代會、學代會、公示欄、網(wǎng)絡平臺等多種形式，向教職工公開，向社會公開。通過校務公開，讓高校各項教學、科研、經(jīng)濟活動等信息公開透明，學校行政要定期向教代會報告工作，公開校務，自覺接受民主監(jiān)督和民主評議。自主接受全校師生和廣大社會群眾的監(jiān)督，提升學術委員會、教代會、學代會等權力主體的地位和影響力，對于重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金決策事項，應該廣泛征集意見，充分聽取意見后進行分析后再進行決策。

綜上所述，高校權力運行的監(jiān)管體系，要理順政治權力、行政權力、學術權力等各個權力之間的界限和各自職責，讓多元權力互相促進、監(jiān)督制約；建立監(jiān)督制度讓各項監(jiān)督活動的開展有法可依有據(jù)可循；鼓勵學術權力和其他群體權力的監(jiān)督力量；同時還應該考慮引入校外監(jiān)督力量，形成自上而下、由內(nèi)到外全方位權力運行的監(jiān)督體系。