“精準(zhǔn)扶貧”·厘正基層政府行為的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型
——基于C縣G村脫貧攻堅(jiān)的成功實(shí)踐

■李辰璽 楊 雪

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)經(jīng)管學(xué)院）

引 言

農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民所構(gòu)成的“三農(nóng)”問題，是新中國建立后不懈破解的老大難問題，其焦點(diǎn)集中于“農(nóng)民問題”。

一直以來，國際上對討論農(nóng)民定義的中心議題是：“傳統(tǒng)農(nóng)民”與“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)者”的區(qū)別。代表性的觀點(diǎn)為：“農(nóng)民的主要追求在于維護(hù)生計，并在一個社會關(guān)系的狹隘等級系列中維持其社會身份。因此農(nóng)民不像那些專門為滿足市場而生產(chǎn)、并在廣泛的社會網(wǎng)絡(luò)中置身于競爭之中的耕作者”。由此看出，“農(nóng)民”必須“固定傳統(tǒng)的安排”，貧困是必然的。相反，“農(nóng)業(yè)者”則充分地進(jìn)入市場，使自己的土地與勞動從屬于開放的競爭，利用一切可能的選擇使報酬極大化，并傾向于在更小風(fēng)險的基礎(chǔ)上進(jìn)行可獲得更大利潤的生產(chǎn)。由此，我們可以把農(nóng)民問題回歸到我國全面建設(shè)小康社會的根本問題上來認(rèn)識，不僅是因?yàn)檗r(nóng)民一直來是一個弱勢群體，更因?yàn)椤皞鹘y(tǒng)農(nóng)民”是我們要求發(fā)展成“農(nóng)業(yè)者”的主體，讓更多的農(nóng)民不再是傳統(tǒng)農(nóng)民，大幅度減少農(nóng)業(yè)人口的貧困度是農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的出路和要求，也是時代發(fā)展的呼喚和必然。

1 研究背景與思路

1.1 研究背景

改革開放40年來，中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，成功走出了一條中國特色的扶貧開發(fā)道路，使8億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，成為世界上減貧人口最多的國家，也是世界上率先完成聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。但“脫貧”不等于實(shí)現(xiàn)“致富”，更談不上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全面小康。

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湖南湘西考察時曾作出“實(shí)事求是，因地制宜，分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)扶貧”的重要指示。這就預(yù)示著，多年來“粗放扶貧”的模式有了“精準(zhǔn)扶貧”的對稱與深化。針對國情，以“精準(zhǔn)扶貧”來破解中國的“三農(nóng)”問題，各級政府都在厘正“跳出三農(nóng)破三農(nóng)”的基本思維模式。

故此，國家層面作出“精準(zhǔn)扶貧”的決策，就是立足于“農(nóng)業(yè)是脆弱的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是落后的社區(qū)，農(nóng)民是弱勢的群體”這樣一個基本點(diǎn)；從農(nóng)村的客觀條件和實(shí)際情況出發(fā)，著力于農(nóng)村資源和要素稟賦的互補(bǔ)與整合，針對不同貧困區(qū)域環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的政府行為對扶貧對象實(shí)施精確識別，精確幫扶，精確管理，厘正基層政府行為對“三農(nóng)”問題破解轉(zhuǎn)型邏輯的知覺維度，謀定導(dǎo)向，制勝致遠(yuǎn)。

1.2 研究思路和方法

本文采用以文獻(xiàn)調(diào)查法為主，電話訪談與實(shí)地走訪為輔進(jìn)行調(diào)查。通過查閱相關(guān)資料以及致電有關(guān)部門的人員詢問，根據(jù)本文研究精準(zhǔn)扶貧過程中政府與村民的互動行為邏輯和行為博弈，分析和總結(jié)關(guān)于扶貧治理、互動行為、鄉(xiāng)村治理、精準(zhǔn)扶貧等方面的研究成果，使本文的調(diào)查研究接地氣，形成問題研究導(dǎo)向，充分運(yùn)用相關(guān)的理論框架對具體問題加以解析，從而提煉出基層政府行為創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的扶貧模式與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 相關(guān)理論基礎(chǔ)

2.1 社會知覺

社會知覺，是對社會對象的知覺，具有“選擇性——情緒性——控制性”的特征。主要是指對人及人際關(guān)系的知覺。簡單地說，所謂“知覺”，是個體為了對自己所在的環(huán)境賦予意義而解釋感覺印象的過程。（Perception is a process by which individuals organize and interpret their sensory impressions in order to give meaning to their environment.）是感性認(rèn)識的一種形式，比感覺要完整許多。這個世界是從人們知覺到的世界為影像，每個人的世界都會有很大的不同，一個人知覺到的表象可能與客觀現(xiàn)實(shí)有一定的差異。雖這種差異可能不會太大，但這種差異卻常常存在。把握社會知覺，可更好地鎖定精準(zhǔn)扶貧“表面”所反映的各種不同特性以及它們之間的相互聯(lián)系。

2.2 雙因素理論

雙因素理論（two factors theory），也稱激勵-保健因素理論（hygiene-motivational factors）。由美國心理學(xué)家弗雷德里克·赫茨伯格（Frederick Herzberg）提出。他把企業(yè)中有關(guān)因素分為兩種，即滿意因素和不滿意因素。滿意因素是指可以使人得到滿足和激勵的因素。不滿意因素是指容易產(chǎn)生意見和消極行為的因素，即保健因素。在“精準(zhǔn)扶貧”實(shí)施中，基層政府行為的績效來自農(nóng)民的滿意度，“滿意的對立面并不是不滿意而是沒有滿意；不滿意的對立面并不是滿意而是沒有不滿意。”

2.3 期望理論

期望理論是由北美著名心理學(xué)家維克托·弗魯姆（Victor H．Vroom）提出來的激勵。期望理論認(rèn)為：按照某種特定方式行動的動機(jī)強(qiáng)弱取決于我們對特定結(jié)果的期待和它的吸引力。

在“精準(zhǔn)扶貧”的工作實(shí)踐中，運(yùn)用期望理論去調(diào)動農(nóng)民的積極性具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。因?yàn)槠谕碚撌且约钜蛩胤从承枰c目標(biāo)之間的關(guān)系的，要激勵農(nóng)民，就必須讓農(nóng)民明確：他們欲求的東西是和努力工作的績效（收入）聯(lián)系在一起的。

3 C縣精準(zhǔn)扶貧中政府與村民互動的實(shí)證分析

3.1 基層政府的“扶貧知覺”雙因素

“扶貧知覺”源于“社會知覺”，是主體對社會環(huán)境中有關(guān)人的知覺，既有對他人的知覺，又有對角色的知覺，然后形成對因果的知覺。如果能深度把握農(nóng)村的結(jié)構(gòu)動態(tài)、農(nóng)業(yè)的運(yùn)轉(zhuǎn)模式和農(nóng)民觀念的根本性轉(zhuǎn)變過程，就等于實(shí)現(xiàn)了一個基層政府行為轉(zhuǎn)型的創(chuàng)新過程。

C縣是華東某省的26個欠發(fā)達(dá)縣市之一，貧困地區(qū)的一個基本特征是經(jīng)濟(jì)總量少、農(nóng)業(yè)人口多，絕大多數(shù)人的生活依賴于農(nóng)業(yè)收入。按統(tǒng)計口徑，在C縣50多萬人口中，農(nóng)業(yè)人口達(dá)45萬，占90%左右，其中76%以上的人口居住在農(nóng)村。2016年C縣全縣農(nóng)民人均純收入只有6621元。還有69個村，約2.2萬人口，其人均收入還低于1500元的溫飽線，這正是由于扶貧行為的不甚合理所造成貧困現(xiàn)象的根本原因之所在。

2013年底，面對“粗放扶貧”不靈驗(yàn)的G村實(shí)況，縣鄉(xiāng)兩級政府展開了解放思想大討論，通過對之前兩次收效甚微的扶貧結(jié)果進(jìn)行分析，對村民的真正所需和大環(huán)境的政策條件做出知覺反應(yīng)并提出相應(yīng)決策，通過多次調(diào)研后形成了扶貧新思路：即因地制宜，實(shí)施“雙聯(lián)”?？h委辦下文指定某局聯(lián)系G村，再由原縣“農(nóng)辦”排出某局黨委書記作為“指導(dǎo)員”進(jìn)駐G村，具體工作的要求是：通過一系列扶貧扶志的舉措，充分激發(fā)G村每一個人的積極性，在保護(hù)綠水青山的前提下，發(fā)展適合當(dāng)?shù)厍闆r的產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)家家富裕，人人幸福！于是，在既定目標(biāo)下，就產(chǎn)生了政府行為轉(zhuǎn)型的一個創(chuàng)新過程：

首先，針對資源優(yōu)勢，成立了G村農(nóng)家樂公司，以點(diǎn)帶面，組合聯(lián)盟，半年內(nèi)，讓50%的農(nóng)戶先成為吃、住的點(diǎn)，來自全國各地的驢友們有了棲身修心的場所，且價格實(shí)惠。加上村里統(tǒng)一了接待安排的輪轉(zhuǎn)模式與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，排除了不必要競爭之疾。同時，各家各戶的土特產(chǎn)也形成了統(tǒng)一標(biāo)價的平臺，童叟無欺，游客放心。其次，村里組建了種養(yǎng)殖合作社，土地變股金，村民變股民，明確目標(biāo)，細(xì)化分工。一年后，從稻米到雜糧及家畜家禽，還有各種時令水果與常見藥材等都實(shí)現(xiàn)了自產(chǎn)自銷，收入頗豐?？上驳氖牵瓉肀淮迕駛兊钟|不種的楊梅，現(xiàn)在成了漫山遍野的綠景。然后，針對農(nóng)家樂發(fā)展?fàn)顩r，駐村聯(lián)系單位與指導(dǎo)員不負(fù)眾望，積極獻(xiàn)計獻(xiàn)策，在扶貧先扶志的基礎(chǔ)上努力向上爭取各類涉農(nóng)補(bǔ)助，精準(zhǔn)實(shí)施每張床位與席桌數(shù)量補(bǔ)貼，每戶農(nóng)家樂得到了5～10萬元不等的補(bǔ)助。緊接著對村容村貌的改造全由政府出資、村民出工來完成。再有對合作社的補(bǔ)助以家畜家禽養(yǎng)殖數(shù)量與特色農(nóng)產(chǎn)品栽種面積來精準(zhǔn)補(bǔ)助。如此，就讓財政資金起了四兩撥千斤的作用。由于扶貧攻堅(jiān)、“雙聯(lián)行動”及農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政府補(bǔ)助深度融合，不出三年，全村脫貧致富，人均收入超過了3萬元，獲得了全縣排名第二的好成績，發(fā)展前景廣闊。G村的華麗蛻變，讓村民滿意，更讓世人刮目相看。

透過表象，不難發(fā)現(xiàn)基層政府在扶貧知覺中存在著雙因素理論的模板。因?yàn)?，引起人們工作動機(jī)的因素主要有兩個：一是保健因素，只能消除人們的不滿，但不會帶來滿意感。比如，鄉(xiāng)政府第一次送給G村楊梅苗，村民不接受，緣起楊梅的出產(chǎn)時間長(五年后)，且管理繁雜，加之不通公路，果實(shí)運(yùn)輸不暢，極易損壞腐變，以致人人抵觸。第二次，鄉(xiāng)政府送給雞、鴨、羊等畜禽苗，顯得有眼前收益實(shí)際，樂的收下，改善伙食。此舉雖消除了村民對鄉(xiāng)政府不滿，但效果不佳。二是激勵因素，它能夠給人們帶來滿意感。比如第三次，鄉(xiāng)政府總結(jié)扶貧的不足之處，由普惠式扶貧換成了“扶貧先扶志”的激勵新方法，因地制宜，創(chuàng)新方式，大獲成功，摘除了G村的貧困之帽。

從ERG理論角度分析，村民們首先要滿足的是自己的生存需要，即有一個基本的物質(zhì)生活條件。第一次和第二次政府的扶貧舉措讓村民們有些“不知所措”，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)意義看，這些東西只能滿足眼前一時的需求。村民們真正在乎的是到手的錢有多少，在第三次的“因地制宜、精準(zhǔn)扶貧”中，政府給出的扶貧政策中體現(xiàn)了相互關(guān)系的需要，發(fā)揮人本思想，激發(fā)村民們的自主能動性，扶貧也扶志。

3.2 基層組織行為的兩重性

從理論上說，組織行為學(xué)是系統(tǒng)地研究人在組織中所表現(xiàn)的行為和態(tài)度的學(xué)科。它是行為科學(xué)的一個分支，其基礎(chǔ)就是行為學(xué)。

農(nóng)村人口太多，農(nóng)民勞作行為隨意，這是長期制約C縣農(nóng)村發(fā)展的一個根本性原因。由于C縣總?cè)丝诘?5%以上登記在農(nóng)村，人均耕地占有面積只有0.5畝，已靠攏聯(lián)合國確定的危險線。還有一部分村已接近人均0.2畝的失地線。土地資源如此稀缺與農(nóng)民勞作行為粗放的狀況，已顯示現(xiàn)有的土地難以承載如此眾多的農(nóng)業(yè)人口，長此以往，不要說富裕，連溫飽也難以保證。而現(xiàn)行以承包責(zé)任制為主體的土地使用制度，恰象是一把沉重的“雙刃劍”，讓人難以把握。一方面，三十年不變的土地政策，農(nóng)民“為吃而種”，日日辛苦，獲得了解決溫飽的基本條件。另一方面，秦暉教授在《農(nóng)民學(xué)叢書·總序》一書中指出：“我們常以世界耕地的7%，養(yǎng)活了世界人口的21%為自豪，卻很少提及它的另一面：以世界上40%的農(nóng)民僅僅“養(yǎng)活”世界上7%“農(nóng)民”。這句話拓寬了C縣對“三農(nóng)”問題的認(rèn)識視野，如果僅就“種田人”而言，C縣的種田人大概不會占到總?cè)丝诘?0%，但在戶口上被規(guī)定為“農(nóng)民”身份的人在公安機(jī)關(guān)登記口徑下的鄉(xiāng)村人口中確占有90%左右的比例。這種把“農(nóng)民”看作與“市民”相對的社會類型制度，雖在戶籍制度放開的新政策下開始厘正，但農(nóng)民被土地牽制的現(xiàn)實(shí)，無法實(shí)現(xiàn)破冰。

反過來說，數(shù)千年來“土地是農(nóng)民的命根子”的傳統(tǒng)觀念，根深蒂固，假如農(nóng)民想離開土地，馬上有條件反射：條件和機(jī)會是否具備，我靠什么混日子，萬一出現(xiàn)風(fēng)險又該如何解決。如果農(nóng)民想仰仗土地致富，又由于人多地少，難以“為賣而種”，資本投不下，商品率也不高，當(dāng)然也就無法仰仗。資源與制度的雙重約束，走也不是，不走也不是的兩難選擇，嚴(yán)重地束縛著農(nóng)民的手腳。這就是G村難以實(shí)施高山移民的真實(shí)境況。

當(dāng)然，政府實(shí)施的一系列扶貧行為最終也可轉(zhuǎn)化為群眾收入，如基礎(chǔ)設(shè)施投資、投資環(huán)境改善、就業(yè)機(jī)會增加等；但問題的關(guān)鍵是：政府在增加扶貧工作力度的同時，有否緊密關(guān)注廣大群眾的收入增加有多少？實(shí)際工作中，像現(xiàn)行的上級對下級考核制度，往往突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入，忽視了農(nóng)民的轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)和收入，這種舍本逐末的方法，把手段當(dāng)成目的，把目的放到一邊，暴露了組織行為工作指導(dǎo)思想上的偏差。

可見，C縣通過組織行為對G村的幫扶實(shí)踐，較好地印證了基層組織行為的兩重性，即：既有組織中人的心理行為的一般規(guī)律性——自然屬性，又具有特殊性——社會屬性。由此推論：實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，政府政策是核心，組織行為是關(guān)鍵，良好的政策制定與有效的組織行為是社會知覺維度構(gòu)成的特質(zhì)，蘊(yùn)含著“精準(zhǔn)扶貧”的靈性。

G村的脫貧案例告訴我們：組織行為人的管理哲學(xué)和管理方式，對幫扶對象的發(fā)展具有非常重要的意義，如能在管理中堅(jiān)持以人為本的哲學(xué)，厘正“人類——環(huán)境”系統(tǒng)的“自然”與“社會”的兩重性，充分實(shí)現(xiàn)政府行為的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，就能全面提高扶貧的精準(zhǔn)度。

4 C縣“扶貧知覺”把握下的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

4.1 C縣“扶貧知覺”的構(gòu)成

“扶貧知覺”，由社會知覺、社會交往和社會適應(yīng)三大維度構(gòu)成。也是社會知覺中，物質(zhì)與情境交互作用的深度研究。

這個“扶貧知覺”的認(rèn)識與把握過程是透明的，但要?dú)w納其認(rèn)知的把握過程，難免有點(diǎn)牽絲掛藤（如圖1所示）。

圖1 C縣“扶貧知覺”構(gòu)成圖

4.2 C縣扶貧經(jīng)驗(yàn)之亮點(diǎn)

實(shí)事求是，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的組織模式。如G村的合作社與農(nóng)家樂（民宿）融合，構(gòu)成了“文旅農(nóng)”一體化的多元產(chǎn)業(yè)，形成了農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村擴(kuò)展的組織模式，開辟了鄉(xiāng)村居民增收的有效途徑。

因地制宜，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化的格局。G村的成功告訴我們，多元的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)對人力資源的利用更容易做到人盡其才、才盡其用。多元的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)既可以把一些勞動力化整為零，又可以使一些工作積少成多，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村勞動力充分合理利用。從而構(gòu)建經(jīng)濟(jì)多元化的格局，逐漸形成鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。

分類指導(dǎo)，形成鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)。特色農(nóng)業(yè)是天時地利人和在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的具體反映。G村發(fā)展高山楊梅，通過氣候差、季節(jié)差獲得廣闊的市場空間，具有很強(qiáng)的市場競爭力。另外，G村的“農(nóng)家樂”之所以受到歡迎，就在于它框定了村內(nèi)農(nóng)民主體之間的產(chǎn)業(yè)融合，有著有效的產(chǎn)業(yè)鏈延伸模式：從地頭延伸到餐桌，從自然景觀游進(jìn)農(nóng)家的夢鄉(xiāng)。簡單地說，C縣在“精準(zhǔn)扶貧”中恰到好處地厘正了三種行為：一是站在區(qū)域經(jīng)濟(jì)品牌中看待特色農(nóng)業(yè)，挖掘出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的“精品”源；二是按照農(nóng)業(yè)分層理論對市場進(jìn)行準(zhǔn)確細(xì)分，拓寬了勞動力轉(zhuǎn)移空間；三是善于在已有的資源、產(chǎn)業(yè)和規(guī)模上延伸研究和開發(fā)新的市場，延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，真正把農(nóng)民發(fā)展的實(shí)踐程度作為衡量政績的根本標(biāo)準(zhǔn)。這雖是大道至簡的一般行政行為，但有效地打開了“二個空間”，即：打開農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級的空間；打開了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)多元發(fā)展為勞動力提供增收的空間，從而大幅度提高貧困農(nóng)村人力資本積累的水平，引領(lǐng)“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性循環(huán)。

綜上所述，從有效發(fā)揮農(nóng)村勞動力創(chuàng)新能力為核心的“人本”效應(yīng)角度出發(fā)，以農(nóng)民利益為歸，有序融合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，拓寬勞動力轉(zhuǎn)移空間，逐步形成別開生面的“創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)”增長極，這就是“精準(zhǔn)扶貧”的實(shí)質(zhì)與靈魂。

5 結(jié) 語

“精準(zhǔn)扶貧”有個“精準(zhǔn)”過程，側(cè)重點(diǎn)在于對“社會知覺”的把握、控制和協(xié)調(diào)上，要處理好政府對貧困村幫扶的體制關(guān)系；在發(fā)展鄉(xiāng)村特色經(jīng)濟(jì)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上，要協(xié)調(diào)好財力的扶持關(guān)系；在完善社會幫困救助上，要理順政府與鄉(xiāng)村的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系；在建立社會就業(yè)的責(zé)任體制上，要形成政府與鄉(xiāng)村各自的責(zé)任制。從而去建立合理的空間結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出資源節(jié)約型的扶貧經(jīng)濟(jì)主體。在“決策與服務(wù)”的前提下，政府與鄉(xiāng)村通過上下對應(yīng)的兩級管理，能在每一個時點(diǎn)上按其當(dāng)前的要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢來選擇產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品與技術(shù)，牽引出最大的扶貧競爭力，創(chuàng)造出最大的剩余，讓各個扶貧對象（村）的“自生能力”愈來愈強(qiáng)。這個過程可以定義為：基層政府行為的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。