特種行業(yè)管理中社會化治理的法治路徑探析

（江西警察學(xué)院，江西 南昌 330100）

一、特種行業(yè)管理的社會化概述

（一）社會治安管理社會化的內(nèi)涵分析

當(dāng)前，治安有廣義和狹義兩層含義。廣義上的治安稱為社會治安，一般是指一個國家或地區(qū)安寧和社會有序的特定狀況。在不同國家，或者同一國家的不同發(fā)展階段，社會治安的內(nèi)容差異較大。在我國現(xiàn)階段，社會治安既是一個政治概念，還是一個法律概念。就當(dāng)前我國公安工作的實際情況而言，公安機關(guān)為維護社會治安所展開的工作中，與治安違法行為、刑事犯罪行為作斗爭的事項，均可納入社會治安的范疇。狹義上的治安僅指治安管理，是國家公安機關(guān)中的治安行政部門為維護社會治安秩序，保障正常的社會生活，依法開展的業(yè)務(wù)管理和組織活動。

“社會化”是社會學(xué)科的專業(yè)術(shù)語，是指作為個體的生物人接受社會文化逐漸成長為社會人，并逐步適應(yīng)社會生活的過程。據(jù)此，“社會化”可解釋為將客觀事物或行為逐漸融入社會，使之適應(yīng)社會并具有社會意義的過程。此處的“化”如“現(xiàn)代化”“全球化”等表述中的“化”一樣，有“過程”“趨勢”的意思。就公安工作而言，社會治安管理社會化是指讓全社會共同參與公安機關(guān)某項工作，即鼓勵公安機關(guān)的部分職責(zé)義務(wù)由社會整體共同承擔(dān)，而不僅僅由公安機關(guān)的某個工作部門和人員來履行。[1]

社會治安管理的社會化要求公安機關(guān)在開展治安管理工作時，應(yīng)充分挖掘、利用和整合各種不同的社會資源，真正實現(xiàn)“社會治安由社會治”。社會治安管理的社會化的主要包括三個方面的含義：一是要求管理主體不是由公安機關(guān)一家包辦，而是由各級黨委、人民政府、社會團體、企事業(yè)單位、自治組織、居民群眾等力量共同參與；二是要求管理對象是所有的社會成員，而不是“事不關(guān)己高高掛起”；三是要求保障渠道不是由公安機關(guān)一家節(jié)衣縮食，而是多渠道資金籌集，參與各方自覺地形成有錢出錢，有人出人，共同受益，齊抓共管的良好局面。

（二）我國對特種行業(yè)的認定歷程

近代意義上的行業(yè)管理出現(xiàn)在清末。清朝末年，清朝政府頒布了許多有關(guān)法律、法令。如，1908年4 月（光緒三十四年），清朝政府奉旨頒發(fā)的《違警律》第24 條是對旅館業(yè)規(guī)范管理及處罰的雛形。此外，1906 年6 月（光緒三十二年），由巡警部、商部、學(xué)部會定，清朝政府奉旨頒發(fā)的《大清印刷物專律》，對印刷業(yè)進行管理和控制。

北洋政府時期，大力建立和強化警察組織，制定大量的治安法規(guī)，制定極為嚴密的治安管理制度。在清朝政府對特種行業(yè)管理的基礎(chǔ)上，進一步強化旅客登記制度和秘密報告制度，并開始對賭博業(yè)、娼妓業(yè)作了一些規(guī)定。先后頒布了報紙、出版、管理印刷營業(yè)方面的法律法規(guī)，對馬列主義革命思想的傳播進行封鎖，并嚴格控制當(dāng)時國內(nèi)的印刷業(yè)。

新中國成立后，中共中央把原來國民黨政府所謂的“特種營業(yè)”接收過來，進行統(tǒng)一改進后，逐漸形成現(xiàn)行的“特種行業(yè)”管理制度。1951 年8 月，公安部公布了有關(guān)城市旅棧業(yè)、無線電器材、印鑄刻字業(yè)、公共娛樂場所等四個領(lǐng)域的條例和暫行管理規(guī)則。50 年代末60 年代初，新中國完成了對私營工商業(yè)的社會主義改造，此時特種行業(yè)范圍又新增加了修理業(yè)和廢舊物資收購業(yè)?！拔母铩睍r期，特種行業(yè)受到嚴重沖擊，處于無人過問的停滯狀態(tài)。十一屆三中全會以后，特種行業(yè)得以恢復(fù)，并迅速發(fā)展起來，1978 年8 月，1987 年11 月公安部對城市治安管理工作、旅館業(yè)治安管理進行修改并完善。1988 年11 月，公安部、新聞出版署等5個部門聯(lián)合頒布了印刷業(yè)相關(guān)管理辦法，新增特種行業(yè)管理范疇。1988 年至1996 年期間，典當(dāng)業(yè)、拍賣業(yè)相繼被納入特種行業(yè)管理范疇。至此，一套較為完善的有中國特色的特種行業(yè)組織管理體系和制度形成。[2]

特種行業(yè)管理是我國公安機關(guān)治安管理職能中的一項重要內(nèi)容。就特種行業(yè)的概念，目前理論界觀點大體一致，即是指工商服務(wù)業(yè)中容易被利用進行違法犯罪活動，國家法律、法規(guī)規(guī)定由公安機關(guān)對其實施特殊治安管理的行業(yè)。[3]

（三）特種行業(yè)的構(gòu)成要件

1.特種行業(yè)應(yīng)是由國家法律、法規(guī)明確規(guī)定的行業(yè)

在現(xiàn)實生活中，法律、法規(guī)明確規(guī)定將哪些行業(yè)納入特種行業(yè)的范圍，該行業(yè)就是特種行業(yè)，否則就不是特種行業(yè)。能納入特種行業(yè)范圍的必須是由全國人大及其常委會及和地方根據(jù)各地當(dāng)前的治安形勢作出明確規(guī)定。這便是特種行業(yè)的首要特性，法定性。當(dāng)前，全國范圍內(nèi)尚未有立法明確規(guī)定特種行業(yè)的范圍。慣常做法是，各地人大常委會或公安機關(guān)根據(jù)本地實際情況由特種行業(yè)管理部門根據(jù)實際需要制定地方性的特種行業(yè)管理法規(guī)。

2.特種行業(yè)應(yīng)是工商服務(wù)業(yè)中一個組成部分

工商服務(wù)業(yè)是社會發(fā)展和經(jīng)濟建設(shè)不可缺少的行業(yè)，而特種行業(yè)應(yīng)是工商服務(wù)業(yè)中的一個不可或缺的組成部分。盡管所有的工商服務(wù)業(yè)均有被違法犯罪分子利用進行各種違法犯罪活動的可能，但是特種行業(yè)有其自身的特殊性，必須是法律、法規(guī)經(jīng)過甄選過的部分重點管制的部分工商服務(wù)業(yè)。

3.特種行業(yè)所經(jīng)營的業(yè)務(wù)應(yīng)屬于極易被違法犯罪分子利用的部分

法律之所以禁止一些不符合治安條件的人從事某些特殊行業(yè)，根本原因在于此類業(yè)務(wù)比較容易被利用進行違法犯罪活動。為此，國家從維護公共利益、社會秩序的角度出發(fā)，明確哪些行業(yè)屬于必須嚴格準(zhǔn)入才能從事的特種經(jīng)營，并設(shè)定嚴格的資格和條件，報經(jīng)公安機關(guān)審批，經(jīng)準(zhǔn)許方可從事此類特種行業(yè)。正因為特種行業(yè)所經(jīng)營的業(yè)務(wù)極易被違法犯罪分子利用，經(jīng)公安機關(guān)審批后，公安機關(guān)對此類行業(yè)進一步實施特殊的治安管理。公安機關(guān)對特種行業(yè)進行治安管理極為必要：一方面，通過公安機關(guān)的治安管理，使從事特種行業(yè)的人員在有意圖利用本行業(yè)進行違法犯罪行為時心理產(chǎn)生威懾，因擔(dān)心受罰而不去為害；另一方面，便于公安機關(guān)盡早發(fā)現(xiàn)違法犯罪苗頭，并將其扼殺在搖籃里。

4.特種行業(yè)應(yīng)是由公安等機關(guān)依法進行特殊治安管理的行業(yè)

公安機關(guān)治安管理的業(yè)務(wù)范圍之一是特種行業(yè)，且公安機關(guān)對其實行的治安管理具有一定的特殊性。其“特殊性”主要表現(xiàn)在：一是公安機關(guān)對特種行業(yè)實行的是嚴格的行業(yè)許可證制度，即對于需要公安機關(guān)特別許可的特種行業(yè)未經(jīng)公安機關(guān)特許，不得具有從業(yè)資格。以前納入公安機關(guān)特別許可范圍的特種行業(yè)比較多，近一兩年來逐漸放開，對于一些不需要嚴格由公安機關(guān)控制的特種行業(yè)，僅需要報公安機關(guān)備案登記即可。二是公安機關(guān)對特種行業(yè)實行一系列特殊的治安管理制度。有別于一般的治安管理，對于特種行業(yè)，公安機關(guān)嚴把源頭關(guān)，以省作為單位，逐漸在各地市建立特種行業(yè)的治安管理信息系統(tǒng)，進行嚴格的登記管理，不僅如此，采取信息管理和實地檢查監(jiān)督相結(jié)合，并定期對從業(yè)人員進行安全知識培訓(xùn)等。三是采取一整套特殊的管理措施，將檢查監(jiān)督和指導(dǎo)糾正違法行為相結(jié)合等。[4]

二、當(dāng)前我國公安機關(guān)對特種行業(yè)管理的現(xiàn)狀分析

（一）涉及行業(yè)較多，處罰力度較小

以江西省為例，特種行業(yè)管理具體由公安派出所負責(zé)，各地派出所在治安部門指導(dǎo)下做好本轄區(qū)內(nèi)的特種行業(yè)治安管理工作，負責(zé)的特種行業(yè)范圍包括旅館業(yè)、公章刻制業(yè)、典當(dāng)業(yè)、廢舊金屬收購業(yè)、印刷業(yè)、舊貨寄售或舊機動車、舊移動電話、舊電腦等舊貨交易業(yè)、機動車維修業(yè)、報廢機動車回收拆解業(yè)、開鎖業(yè)等。其中，對旅館業(yè)、公章刻制業(yè)、典當(dāng)業(yè)經(jīng)營，公安機關(guān)采取許可證管理模式，即從業(yè)經(jīng)營之前必須取得公安機關(guān)頒發(fā)的特種行業(yè)許可證，否則不得經(jīng)營此三類業(yè)務(wù)，而對于其他種類的特種行業(yè)僅采取備案登記的管理模式，即取得營業(yè)執(zhí)照之日起15 日內(nèi)，向所在地縣級公安機關(guān)備案。由此可見，基層公安民警管理特種行業(yè)時不僅涉及部門多，而且抓手很少，對于提交公安機關(guān)備案登記的特種行業(yè)的管理往往流于形式，即便是由公安機關(guān)嚴格準(zhǔn)入的旅館業(yè)、公章刻制業(yè)、典當(dāng)業(yè)，也因為種種原因很難落實到位。根據(jù)《治安管理處罰法》第54 條第三項規(guī)定，對違反特種行業(yè)管理的從業(yè)人員可以給予拘留并處500 元以上1000 元以下罰款?，F(xiàn)實中，拘留用得較少，一般用得較多的是罰款，如此輕的處罰力度助長不少從業(yè)人員，使他們在極低的違法成本下鋌而走險。

（二）主管部門較多，部門之間欠缺互相溝通協(xié)調(diào)

特種行業(yè)的主管部門比較多，除了上文提到的公安機關(guān)基層派出機關(guān)之外，還會涉及工商、公安消防、運輸管理部門、商務(wù)、工商行政管理、衛(wèi)生、旅游等部門。以旅館業(yè)管理為例，根據(jù)公安部發(fā)布的《旅館業(yè)治安管理辦法》（2011 年修訂）第3條規(guī)定、第4 條規(guī)定，旅館業(yè)需要接收公安機關(guān)、消防機關(guān)，還需要接收工商行政管理部門的歸口管理。如此帶來不少問題，實踐中，公安、消防、工商等主管部門之間以各自為政為主，對同一事物的管理上并無協(xié)調(diào)和銜接。

（三）相關(guān)法律法規(guī)不夠完善

當(dāng)前我國有關(guān)特種行業(yè)的法律、法規(guī)較為滯后且位階較低，可操作性不強，相當(dāng)程度上已不能適應(yīng)現(xiàn)實特種行業(yè)管理工作的需要。

現(xiàn)行的《人民警察法》是我國現(xiàn)階段規(guī)定人民警察職責(zé)及特種行業(yè)公安機關(guān)執(zhí)法依據(jù)的基本法，該法第6 條規(guī)定明確公安機關(guān)人民警察的職責(zé)范圍，僅包括對法律、法規(guī)規(guī)定的特種行業(yè)進行管理，其他規(guī)定所稱的特種行業(yè)不在此列。截至當(dāng)前，對特種行業(yè)的管理作出明確規(guī)定的法律唯有2013 年施行的《治安管理處罰法》，其中第54 條第三項規(guī)定，第56 條規(guī)定和第59 條規(guī)定是對特種行業(yè)管理的直接法律依據(jù)。對于特種行業(yè)的部門規(guī)章主要集中在經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部發(fā)布的系列辦法。而有關(guān)特種行業(yè)范圍的界定法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章尚無統(tǒng)一定論。當(dāng)前，各省、自治區(qū)通過制定地方性法規(guī)界定特種行業(yè)范圍的做法逐漸增多，各地法規(guī)界定的主流范圍基本一致，但又各有特色，稍有不同。

現(xiàn)行立法已明顯很難適應(yīng)形勢發(fā)展需要。如，現(xiàn)行有關(guān)典當(dāng)業(yè)、廢舊金屬收購業(yè)、機動車修理業(yè)、報廢機動車回收業(yè)方面的管理辦法分別頒行于1995 年、1994 年、1999 年，距今已有20 多年，治安管理工作出現(xiàn)的許多新問題和新情況，迫切需要有指導(dǎo)性、可操作性強的法律法規(guī)加以規(guī)范。不僅如此，許多年代久遠的一些法律、法規(guī)，還存在立法水平不高、可操作性不強，而且抑制市場經(jīng)濟的發(fā)展。以上“辦法”篇幅上受制于當(dāng)時時代的特點，對屬于企業(yè)經(jīng)營權(quán)方面的規(guī)定較多，對保障公共安全方面的規(guī)定較少，對市場經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新問題、新情況更是沒有涉及，從而導(dǎo)致對特種行業(yè)管理的過死，沒有活力。不僅如此，以上“辦法”的制定主體是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部發(fā)布，實際上的制定主體是公安部制定辦法規(guī)范自己治安管理范圍內(nèi)的特種行業(yè)，帶有某種程度地部門局限性，既容易忽略與其他部門的協(xié)調(diào)，又缺乏全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一性。至于由全國人大及常委會制定法律或由國務(wù)院發(fā)布全國性的行政法規(guī)等全國性、統(tǒng)一性來規(guī)范特種行業(yè)仍是空白，法律、行政法規(guī)并未直接涉及。[5]

（四）特種行業(yè)內(nèi)部安全管理薄弱

長期以來，公安機關(guān)管理特種行業(yè)時急于采取行政手段介入干預(yù)，經(jīng)營業(yè)主和行業(yè)業(yè)主在行業(yè)管理中的參與度較低，總覺得管理是公安機關(guān)的事，跟自己無關(guān)。例如，許多小旅館、農(nóng)家樂（通常是指利用民房、民宅或單位小面積公房作為場地，經(jīng)營規(guī)模在20 個床位以下的小旅社、小招待所）無證無照經(jīng)營、安防措施不健全等問題較為突出和普遍，未購置和安裝消防設(shè)施，甚至連滅火器材都沒有，從業(yè)業(yè)主自認為很聰明，鉆了法律的空子，為自己經(jīng)營活動節(jié)約了成本開支，需不知一旦由此引發(fā)火災(zāi)，真正受害的還是他們自身，損失的并非公安機關(guān)。類似的例子在特種行業(yè)中還很多，從業(yè)業(yè)主自身安全管理意識淡薄，毫無安全管理的主人翁意識。

（五）從業(yè)人員復(fù)雜且綜合素質(zhì)不高且法律意識淡薄

從業(yè)人員普遍綜合素質(zhì)不高，大多數(shù)經(jīng)營特種行業(yè)的從業(yè)人員單純追求經(jīng)濟利益。以江西省的旅館業(yè)為例，大多數(shù)旅館由于投入少，裝修簡單，設(shè)施陳舊，在激烈的市場競爭中處于劣勢，便千方百計地想其他辦法彌補。一是廉價招聘社會閑散人員或下崗人員或老齡人員從事前臺工作，文化素質(zhì)普遍偏低，缺乏必要的知識和技能。二是為留住客源將登記驗證制度完全拋于腦后，往往不登記旅客的有效身份證件，只收錢、不管理。三是少數(shù)旅館業(yè)主為追求利潤，甚至容留違法犯罪活動，使旅館成了藏污納垢之處。

（六）管理人員警力有限，對特種行業(yè)了解不夠

具體負責(zé)特種行業(yè)管理的各縣市基層公安機關(guān)，公安民警日常事務(wù)繁多，警力嚴重不足，無法分身管理更多事務(wù)。特種行業(yè)是一項專業(yè)性較強行業(yè)，民警缺乏行業(yè)專業(yè)知識的了解，面對復(fù)雜的從業(yè)人員很難全面掌控。在信息化管理模式下，各種特種行業(yè)紛紛建立基層管理平臺，平臺多樣難操作，管理人員操作全憑經(jīng)驗，傳承性差。因此，管理人員日常管理隨意性強，工作缺乏規(guī)范性，疲于應(yīng)付現(xiàn)象多。

三、特種行業(yè)管理中社會化治理的法治路徑展望

（一）立法先行，完善和健全相關(guān)法律法規(guī)

首先，也是最為關(guān)鍵的問題是制定全國性的特種行業(yè)治安管理法，結(jié)束長期以來多部門對特種行業(yè)進行無協(xié)調(diào)管理的亂象。通過全國人大常委會制定法律來協(xié)調(diào)各部門之間對行業(yè)的管理，明確管理主線，各自的職責(zé)分工，明確權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任，使各部門之間在管理上形成合力。不僅如此，通過立法還可以確定主要的特種行業(yè)范圍，結(jié)合執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的問題，制定出一些切實可行的管理措施，使基層民警在執(zhí)法時有法可依。其次，可以完善治安管理處罰相關(guān)立法，增加對違反特種行業(yè)管理行為的處罰力度，加大從業(yè)人員的違法成本，使之不敢再犯。

（二）進一步加強和改進當(dāng)前的治安管理工作模式

網(wǎng)上巡查與深入摸底相結(jié)合。各級公安機關(guān)治安部門和派出所要充分認識到加強治安管理和系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用相結(jié)合的重要性。以旅館業(yè)為例，旅館業(yè)治安管理和旅業(yè)系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)用是當(dāng)前反恐維穩(wěn)和公安實戰(zhàn)斗爭形勢的需要，是加強基礎(chǔ)工作、嚴密社會治安防控體系建設(shè)的需要，要進一步增強責(zé)任感和緊迫感，切實采取有效措施加強工作。一是針對當(dāng)前無證照旅館業(yè)經(jīng)營單位的特點，制定和完善日常檢查工作機制，每天定期不定期在互聯(lián)網(wǎng)上進行巡查，并采取網(wǎng)上巡查與現(xiàn)場巡查相結(jié)合的方法，做到出現(xiàn)異常情況能夠及時發(fā)現(xiàn)、有人處置，并對相關(guān)信息定期梳理、分析和研判，加大日常檢查工作力度。二是要對本地各類旅館業(yè)經(jīng)營單位，尤其是無證照的小旅館、農(nóng)家樂、家庭旅館、留宿洗浴場所及提供住宿服務(wù)的高速服務(wù)區(qū)、宗教場所等開展全面摸底排查，逐一登記，切實掌握底數(shù)，務(wù)求底數(shù)清、情況明，并適時對本地?zé)o證照的各類旅館業(yè)經(jīng)營單位進行全面的拉網(wǎng)式清理整治。[6]

（三）加強對從業(yè)人員的素質(zhì)教育和安全培訓(xùn)

嚴打整治與宣傳教育相結(jié)合。在對無證照旅館業(yè)經(jīng)營單位的整治過程中，要牢牢確立以人為本的思想和平等理念，基層民警要更多地走進社區(qū)、農(nóng)村，回歸民間，更直觀地傾聽群眾呼聲，體驗群眾疾苦，通過履行社會義務(wù)與服務(wù)群眾，落實社會管理以遏制違法犯罪的發(fā)生，進而保護人民生命財產(chǎn)安全。對小旅館業(yè)主及其從業(yè)人員要立足于提高其素質(zhì)，對他們進行相關(guān)法律、法規(guī)和安全、文明、守法經(jīng)營等方面的教育培訓(xùn)，使他們的觀念在潛移默化中得以改變，從而提高其責(zé)任意識、防范意識、自主意識和大局意識。對于因條件不具備而一時又不能直接上傳信息的小旅館，也不應(yīng)一味地采取取締的方式。單純地對小旅館的取締會引發(fā)諸多新的社會問題，應(yīng)采取疏導(dǎo)的方法，通過各種切合實際的方式解決各類問題。如就信息的采集而言，可采取單獨聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)合聯(lián)網(wǎng)、掛靠聯(lián)網(wǎng)等不同形式的聯(lián)網(wǎng)制度，網(wǎng)絡(luò)傳輸做不到的情況下，也可以先采用手機發(fā)送短信的方式，還可以建立流動人口管理站，將旅客的信息報送到管理站，由管理站進行比對，從而給這些小旅館以生存空間，在其經(jīng)營發(fā)展的過程中逐步解決相關(guān)問題。

特種行業(yè)的特殊性決定了其經(jīng)營內(nèi)容豐富，服務(wù)對象復(fù)雜，而且從業(yè)人員接觸社會陰暗面較多，容易受到不法人員的各種誘惑甚至威脅。為此，有些從業(yè)人員利用工作便利為違法犯罪分子提供方便，甚至共同勾結(jié)實施違法犯罪行為。因此，有必要對特種行業(yè)的從業(yè)人員進行科學(xué)化、系統(tǒng)化管理。[7]

（四）加強基層警力建設(shè)，逐漸實現(xiàn)特種行業(yè)管理人員專業(yè)化

不管是空間距離還是心理距離，縣級公安機關(guān)離當(dāng)?shù)氐奶胤N行業(yè)最近，相應(yīng)地，基層民警是能第一時間接觸到特種行業(yè)的關(guān)鍵力量，因此，由基層警力管理特種行業(yè)具有先天的優(yōu)勢。然而當(dāng)前基層警力不足，基層民警手頭上的事情多且繁雜，特種行業(yè)不僅重要，而且具有加強的專業(yè)性，為此，加強基層警力建設(shè)，增加基層民警數(shù)量，并設(shè)置專門的特種行業(yè)管理民警顯得尤為必要。增加基層民警數(shù)量，設(shè)置專門化的崗位后，一方面有利于民警在現(xiàn)有的工作基礎(chǔ)上不斷學(xué)習(xí)、總結(jié)提供自身的業(yè)務(wù)素質(zhì)，增加業(yè)務(wù)經(jīng)驗，使其業(yè)務(wù)能力能在短期內(nèi)得以迅速提高；另一方面也有利于緩解基層警力不足的壓力，使基層民警在現(xiàn)有的工作崗位上各司其職，不打亂杖，從長遠上看，節(jié)約了執(zhí)法資源。此外，專業(yè)化的管理是加強警察執(zhí)法威信，提供執(zhí)法公信力的有效途徑，這也是近年來提升公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)一直追求的目標(biāo)。