新《土地管理法》對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的規(guī)制

何家成　何杰

摘要 原《土地管理法》規(guī)制下的城鄉(xiāng)二元土地管理模式是小產(chǎn)權(quán)房形成的根源。我國(guó)近十幾年來(lái)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的態(tài)度經(jīng)歷了由“堵”轉(zhuǎn)“疏”的變化。新《土地管理法》正式確立城鄉(xiāng)一元土地管理模式，為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題提供切實(shí)可行的入市流通路徑。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 商品住宅用地 規(guī)制

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI： 10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.265

城鎮(zhèn)居民住房壓力問(wèn)題是發(fā)展中國(guó)家城市化過(guò)程中無(wú)法避免的問(wèn)題。伴隨近十幾年來(lái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)高溫，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部分地區(qū)出現(xiàn)大量由農(nóng)村集體成員出資建設(shè)，并轉(zhuǎn)賣于城鎮(zhèn)居民居住使用的“小產(chǎn)權(quán)房”?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”并非法律術(shù)語(yǔ)，受原《土地管理法》限制，因該類房屋只能在農(nóng)村集體成員間流通，城鎮(zhèn)居民無(wú)法以購(gòu)買形式獲得房屋產(chǎn)權(quán)，更無(wú)法得到不動(dòng)產(chǎn)登記證書，而被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。

一、小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的由來(lái)

原《土地管理法》第四十三條規(guī)定，集體所有土地用作建設(shè)用地的，只能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅建設(shè)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的范圍內(nèi)，而其余范圍的建設(shè)項(xiàng)目需使用土地的，應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)使國(guó)有土地。若社會(huì)資本需要使用集體所有土地，必須走“由當(dāng)?shù)卣魇占w土地，再由開發(fā)商向政府購(gòu)買集體土地使用權(quán)”的道路。這一條文是我國(guó)城鄉(xiāng)二元制土地管理模式的根源所在，也使得政府在建設(shè)用地的管理上具有壟斷性權(quán)利。政府作為“中間商”在社會(huì)資本與集體間賺取征收差價(jià)，在特定的時(shí)代背景下起到了穩(wěn)固政府財(cái)政控制力，集中資源發(fā)展社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的關(guān)鍵作用。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)差異的日趨明顯，鄉(xiāng)村反哺城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式遇到新的挑戰(zhàn)。部分鄉(xiāng)村集體不甘受制于政府征收土地的低廉價(jià)格，憑借手中的土地所有權(quán)向社會(huì)資本發(fā)出要約，本意在于加快社會(huì)資本流入農(nóng)村的進(jìn)程，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)尋找新的出路。而社會(huì)資本苦于國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)高企的建設(shè)用地使用出讓費(fèi)已久，雙方一拍即合，開始在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、商品住宅等建設(shè)項(xiàng)目。部分房地產(chǎn)開發(fā)商通過(guò)直接與村集體簽訂合作開發(fā)協(xié)議，在未經(jīng)當(dāng)?shù)卣畬徟⒄魇辙D(zhuǎn)變土地性質(zhì)的情況下，將集體所有土地用于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)。一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商免于向當(dāng)?shù)卣患{巨額的土地使用權(quán)出讓費(fèi)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)興建商用住宅帶來(lái)的巨大利潤(rùn)使得房地產(chǎn)開發(fā)商趨之若鶩;另一方面，農(nóng)村集體成員以高于政府征收價(jià)的條件出讓土地使用權(quán)，往往還能得到開發(fā)商低價(jià)置換房屋的承諾。經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，城市周邊一幢幢無(wú)產(chǎn)權(quán)證的小產(chǎn)權(quán)房拔地而起，而農(nóng)村耕地紅線則一再被突破。

由于開發(fā)商未按照政府規(guī)劃進(jìn)行工程建設(shè)，無(wú)法取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證，此類小區(qū)無(wú)法定性為城市居民住房，更無(wú)法取得房產(chǎn)證。然而此類住房進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)流通的不在少數(shù)。購(gòu)房者迫于城市附近房屋房?jī)r(jià)高起的原因，甘冒無(wú)產(chǎn)權(quán)證書的風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買農(nóng)村居民用房。這一方面片面的緩解了城鎮(zhèn)居民住房壓力，另一方面，也在司法實(shí)踐中帶來(lái)諸多問(wèn)題：小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)買、使用合同如何定性？購(gòu)房者權(quán)益如何保護(hù)？違規(guī)建設(shè)的房屋應(yīng)當(dāng)如何處理？堵不如疏，想要根本性的解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必須從城鄉(xiāng)二元制土地管理模式入手。

二、土地政策的轉(zhuǎn)變

從2007年徹底禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易到今時(shí)今日改變城鄉(xiāng)二元制土地管理模式、科學(xué)引導(dǎo)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，我國(guó)政府在小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上經(jīng)歷了從“堵”到“疏”的態(tài)度轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》的定稿與施行，也標(biāo)志著新的集體土地流轉(zhuǎn)模式的初步建立。

2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地法律和政策的通知》中規(guī)定：“其他農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須是符合規(guī)劃、依法取得的建設(shè)用地，禁止入市后土地用作商用住宅開發(fā)”，這一通知從根本上否定了小產(chǎn)權(quán)房交易的合法性。當(dāng)時(shí)我國(guó)正面臨嚴(yán)重的農(nóng)村集體土地濫改濫用問(wèn)題，18億耕地紅線處于被突破的邊緣，從政策形成的角度做理解，政府為了防止農(nóng)村集體擅自改變土地用途，將小產(chǎn)權(quán)房交易“一刀切”為違法的判定是具有合理性的。然而，《通知》本身并沒(méi)有對(duì)如何防止小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)、已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房作何處理等問(wèn)題做出回答，可見《通知》是時(shí)代壓力的產(chǎn)物，我國(guó)正迫切需要一條切實(shí)可行的土地管理新政策。

2008年，時(shí)任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任的陳錫文曾在新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)到：絕對(duì)禁止開發(fā)商興建小產(chǎn)權(quán)房，但對(duì)于已經(jīng)在城鄉(xiāng)結(jié)合部購(gòu)買了小產(chǎn)權(quán)房的買受人，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)他們合法的利益進(jìn)行保護(hù)。此時(shí)，中央城府已經(jīng)明確意識(shí)到，一味禁止絕不是小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的解決途徑，通過(guò)適當(dāng)途徑加以疏導(dǎo)，權(quán)衡保護(hù)小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者的利益、緩解城市居民住房壓力，才能既治標(biāo)又治本。

黨的十八屆三中全會(huì)在農(nóng)村宅基地問(wèn)題改革中提出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道?！?015年2月，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在33個(gè)試點(diǎn)縣試點(diǎn)改革。這是黨中央在農(nóng)村土地政策導(dǎo)向上的一次重大轉(zhuǎn)變，此后，全國(guó)紛紛開展試點(diǎn)工作，圍繞“農(nóng)村集體土地入市交易”的核心命題進(jìn)行開創(chuàng)性的實(shí)驗(yàn)。

2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》把黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的決策部署和試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)上升為法律，在充分總結(jié)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，做出了多項(xiàng)重大突破，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革取得歷史性突破。新《土地管理法》將原《土地管理法》第四十三條刪除，并在第二十三條和第六十三條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟(jì)組織成員同意的情況下，可以出讓、出租給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人使用，使用者還可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、抵押的方式進(jìn)行再次轉(zhuǎn)讓?！边@一規(guī)定從根本上打破了政府對(duì)建設(shè)用地的壟斷，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)流通提供切實(shí)可行的操作方案，城鄉(xiāng)土地二元化管理產(chǎn)生的差異也將因新《土地管理法》的施行而逐漸被抹平。

如前文所言，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，源于原《土地管理法》第四十三條規(guī)定帶來(lái)的城鄉(xiāng)二元土地管理模式。新《土地管理法》旨在建立城鄉(xiāng)一元土地管理模式，將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地納入市場(chǎng)流通領(lǐng)域的做法必然包含商品住宅建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。至此而言，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)似乎迎來(lái)合法化的曙光。

三、新法中對(duì)小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的調(diào)整

（一）商品住宅建設(shè)內(nèi)含于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

新《土地管理法》第六十三條規(guī)定“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以……”其中的“經(jīng)營(yíng)性用途”是否包含商業(yè)住宅建設(shè)用的？對(duì)比《物權(quán)法》第一百三十七條關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)出讓方式”的規(guī)定，該法律條文中對(duì)“經(jīng)營(yíng)性用地”做了“工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等”的列舉，可見從《物權(quán)法》的角度而言，經(jīng)營(yíng)性用途應(yīng)當(dāng)包括工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等。

其次，新《土地管理法>實(shí)施的目的在于探尋農(nóng)村集體所有土地入市流通的方法，改變城鄉(xiāng)土地二元化管理模式。商品住宅類建設(shè)用地在經(jīng)營(yíng)性用地的占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重。禁止商品住宅類用地在市場(chǎng)流通，將無(wú)法有效的緩解城鎮(zhèn)居民住房壓力，更與修法目的相背離。從本次法律修訂的目的統(tǒng)一性與法律體系間的完整性上解釋，將新《土地管理法》解釋為允許商品住宅類經(jīng)營(yíng)性用地入市流通的更具有合理性。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬

新《土地管理法》中第十一條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理”。舊法也有類似的規(guī)定。本次修法并未改變農(nóng)村集體的所有成員為集體土地所有權(quán)人的地位，亦再次明確了集體土地入市流轉(zhuǎn)后所得的收益應(yīng)當(dāng)歸屬于全體所有權(quán)人。在小產(chǎn)權(quán)房的歸屬問(wèn)題上，奉行房隨地轉(zhuǎn)的政策，不變更集體的土地所有權(quán)人地位，而將土地使用權(quán)及土地上的附著物的所有權(quán)交于購(gòu)房人即可完成小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬關(guān)系變更。

（三）集體土地流通方式的轉(zhuǎn)變

相較于舊法，新《土地管理法>第六十三條第一款規(guī)定“土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！钡谌钜?guī)定“通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押，但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外?！鞭r(nóng)村集體直接與社會(huì)資本簽訂合同，轉(zhuǎn)讓一定年限內(nèi)建設(shè)用地的使用權(quán)能，使得建設(shè)用地的供給市場(chǎng)不再由政府壟斷。從正向關(guān)系而言，房地產(chǎn)開發(fā)商為尋求更大的利潤(rùn)空間，將向廉價(jià)的集體所有建設(shè)用地示好。大量社會(huì)資本流入農(nóng)村，必然對(duì)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施和商業(yè)環(huán)境形成良性影響。同時(shí)由于已經(jīng)取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)可后續(xù)轉(zhuǎn)讓、抵押，也避免了社會(huì)資本的資金壓力，降低了入門門檻，使得市場(chǎng)環(huán)境趨向于充分競(jìng)爭(zhēng)。而從反向關(guān)系而言，集體所有土地國(guó)有化路徑不再是集體所有土地入市的唯一通道。因此，從今往后政府的征地價(jià)格將必然因?yàn)樯鐣?huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)而上升，通過(guò)買賣土地所有權(quán)改善地方財(cái)政狀況的問(wèn)題也將得到改善，而農(nóng)村集體成員也能享受到因征地價(jià)格提升而帶來(lái)的利好。

（四）地方政府對(duì)集體土地流通的監(jiān)管

新《土地管理法》中規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采用“計(jì)劃管理”的模式對(duì)建設(shè)用地的總量進(jìn)行控制，并編制“土地利用年度計(jì)劃”對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地做出合理安排。出于社會(huì)穩(wěn)定性的考慮，新《土地管理法》并未承認(rèn)完全市場(chǎng)化的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流通模式。政府仍然應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)引導(dǎo)，合理計(jì)劃，適當(dāng)干預(yù)的方針，既要放開集體土地所有權(quán)人的手腳，讓集體土地順利的流入市場(chǎng)，又要在市場(chǎng)調(diào)節(jié)過(guò)程中細(xì)心監(jiān)管，在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)及時(shí)解決。

四、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)久以來(lái)，原《土地管理法》規(guī)制下城鄉(xiāng)二元化土地管理模式已經(jīng)積聚了太多矛盾與糾紛。農(nóng)民利益因征地、土地入市限制等因素而被閹割，社會(huì)資本也缺乏正常流入農(nóng)村的渠道，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不過(guò)是這些利益博弈下的外在問(wèn)題表現(xiàn)形式。想要根治小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，可謂“華山獨(dú)徑”，即改變城鄉(xiāng)二元土地管理模式。新《土地管理法>即將于2020年1月1日正式施行，此時(shí)正是新舊交替之際。新法確立的一元城鄉(xiāng)土地管理模式、集體經(jīng)營(yíng)性土地入市規(guī)則、“簡(jiǎn)政放權(quán)、讓利于民”的工作原則方是根治農(nóng)村土地問(wèn)題的治本良藥。