把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能：價(jià)值意蘊(yùn)、動(dòng)力方向與推進(jìn)路徑

石東偉

[中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 政治和法律教研部，北京 100091]

制度是國(guó)家治理的根本遵循和重要保證，并在很大程度上影響著國(guó)家的治理成效。鄧小平曾指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[1]333新中國(guó)成立70多年來，我國(guó)逐步確立并不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，并在制度保障下實(shí)現(xiàn)了從積貧積弱到站起來、富起來、強(qiáng)起來的偉大歷史性飛躍，這一飛躍充分證明了中國(guó)特色社會(huì)主義制度是行得通、真管用、有效率的制度體系[2]。在70多年的奮斗歷程中，黨對(duì)制度及制度重要性的認(rèn)識(shí)逐漸加深，并創(chuàng)造出了一系列理論和實(shí)踐成果。十九屆四中全會(huì)的召開標(biāo)志著黨對(duì)制度認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化，會(huì)議明確指出了我國(guó)的十三項(xiàng)制度優(yōu)勢(shì)，并提出了把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能的任務(wù)。這為我們今后的奮斗指明了方向，然而，從制度優(yōu)勢(shì)到治理效能的轉(zhuǎn)化并不能自發(fā)實(shí)現(xiàn)，它需要我們采取有力措施，在思想上重視，在行動(dòng)上努力，堅(jiān)持不懈地持續(xù)推進(jìn)。

一、把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的價(jià)值意蘊(yùn)

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能是發(fā)揮制度作用，實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的有效保障。黨在帶領(lǐng)全國(guó)各族人民為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的目標(biāo)奮斗歷程中，既存在跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，也會(huì)有來自國(guó)內(nèi)外的各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，只有牢牢把握機(jī)遇、妥善化解風(fēng)險(xiǎn)才能推動(dòng)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。而機(jī)遇的把握、風(fēng)險(xiǎn)的化解必須有較好的治理效能來整合資源、凝聚力量方能實(shí)現(xiàn)。只有充分發(fā)揮制度的作用，把中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，我們才能運(yùn)用好各種資源和力量把握機(jī)遇、應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，為“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能是彰顯中國(guó)模式，增強(qiáng)制度自信的客觀要求。社會(huì)主義制度優(yōu)于資本主義制度。這要表現(xiàn)在許多方面，但首先要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和效果方面。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在一定程度上是治理效能的一種體現(xiàn)。由此可以說，制度好不好，有沒有優(yōu)勢(shì)或優(yōu)越性，不是從紙面上看它設(shè)計(jì)得是否完美，而是看它能否在實(shí)際生活中給國(guó)家和人民帶來實(shí)實(shí)在在的好處，也就是說，國(guó)家治理效能是反映制度優(yōu)勢(shì)的最重要指標(biāo)[3]。只有發(fā)揮好制度的優(yōu)勢(shì)，提升治理效能，增進(jìn)人民群眾的福祉，我們才能更加堅(jiān)定制度自信，才能使中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性更有說服力，才能在世界范圍內(nèi)的“制度競(jìng)爭(zhēng)”中彰顯中國(guó)模式的優(yōu)勢(shì)。

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能有助于進(jìn)一步鞏固和發(fā)展制度優(yōu)勢(shì)。制度優(yōu)勢(shì)可以為治理效能的提升提供保障，同樣地，治理效能的提升也有助于鞏固和發(fā)展制度優(yōu)勢(shì)。制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮、治理效能的提升需要通過不斷地完善制度、克服體制機(jī)制弊端、消除制度運(yùn)行的不利條件來實(shí)現(xiàn)，換言之，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過程既是制度進(jìn)一步完善的過程，也是消除制度運(yùn)行的不利條件的過程。通過這樣一個(gè)過程，制度一方面可以在不斷完善中進(jìn)一步強(qiáng)化自身優(yōu)勢(shì)，另一方面也會(huì)因阻礙自身運(yùn)行條件的消除得以更好地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。

制度優(yōu)勢(shì)和治理效能是辯證統(tǒng)一的整體，制度是治理的前提和依據(jù)，治理是制度的運(yùn)用和優(yōu)化，二者相互依存，不可分割。拋開制度優(yōu)勢(shì)來談治理效能，治理效能就會(huì)缺乏有效的制度保障，治理活動(dòng)的開展就會(huì)失去遵循和保障，容易陷入無序、混亂和低效的局面，致使治理目標(biāo)無法達(dá)成。如果拋開治理效能來談制度優(yōu)勢(shì)，制度優(yōu)勢(shì)就會(huì)失去價(jià)值體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化目標(biāo)，成為紙面上、墻板上的擺設(shè)，無法發(fā)揮自身的作用，并最終導(dǎo)致自身優(yōu)勢(shì)的喪失。

二、把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的動(dòng)力、方向和原則

新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的發(fā)展是推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的動(dòng)力源泉。矛盾是事物發(fā)展的動(dòng)力，矛盾雙方在不斷的斗爭(zhēng)中發(fā)生力量對(duì)比的變化，進(jìn)而突破事物存在限度，發(fā)生質(zhì)變。黨的十九大報(bào)告指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，矛盾的一方是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，另一方是不平衡不充分的發(fā)展。一方面，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，既是社會(huì)主義本質(zhì)及黨的宗旨應(yīng)有之義，也是當(dāng)前我國(guó)發(fā)展所面臨的現(xiàn)實(shí)任務(wù)，這就要求我們更好地釋放制度優(yōu)勢(shì)，提升治理效能，從而滿足人民需要。另一方面，也只有把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，實(shí)現(xiàn)更加平衡、更加充分的發(fā)展，才能消除人民的需要和社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的差距，化解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾。因此，社會(huì)矛盾的發(fā)展變化為推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化提供了動(dòng)力，不斷地推動(dòng)著這一轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化是把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的前進(jìn)方向。推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化必須堅(jiān)持正確的前進(jìn)方向，否則就可能背離初衷，不僅不能提升治理效能，還可能造成災(zāi)難性的后果。把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能要以社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化為前進(jìn)方向，這一方向包含社會(huì)主義道路和國(guó)家治理現(xiàn)代化兩方面的內(nèi)容。首先，必須堅(jiān)持社會(huì)主義道路。歷史和實(shí)踐證明，只有堅(jiān)持社會(huì)主義道路，才能確保我國(guó)的各項(xiàng)事業(yè)取得成功。我國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)是在社會(huì)主義制度下體現(xiàn)出的優(yōu)勢(shì)，因而，在推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的過程中，要注意將一切工作和活動(dòng)圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義制度展開，堅(jiān)持社會(huì)主義道路不偏離。其次，必須遵從推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的要求。國(guó)家治理現(xiàn)代化是社會(huì)主義現(xiàn)代化的新蘊(yùn)涵，有學(xué)者將其稱為“第五個(gè)現(xiàn)代化”[4]122，它是制度及其執(zhí)行力的集中體現(xiàn)。推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能必須著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，服務(wù)于推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的大局，不能因追求一時(shí)的治理績(jī)效而損害民主、法治、透明等國(guó)家治理現(xiàn)代化的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展要求。

堅(jiān)持“守正”與“創(chuàng)新”相統(tǒng)一是把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的必要原則?！笆卣本褪且獔?jiān)持社會(huì)主義制度不動(dòng)搖、落實(shí)中央決策部署不動(dòng)搖，唯有如此，才能為制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化創(chuàng)造有利的環(huán)境，才能更好地集中力量推動(dòng)這一轉(zhuǎn)化的實(shí)現(xiàn)。可以說，“守正”就是根基，是推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的基本遵循，不管形勢(shì)如何變化，我們都要把“守正”貫徹到底，絕不動(dòng)搖?！皠?chuàng)新”是在堅(jiān)持“守正”的基礎(chǔ)上，在制度和中央決策部署允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮各部門、各單位的創(chuàng)造性，深化各領(lǐng)域的改革，完善各項(xiàng)制度和體制機(jī)制，使治理活動(dòng)更能適應(yīng)具體的環(huán)境，更能符合時(shí)代發(fā)展要求，從而更好地推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。“創(chuàng)新”是源泉，是推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化的助力器。堅(jiān)持“守正”與“創(chuàng)新”相統(tǒng)一有助于在制度優(yōu)勢(shì)向治理效能轉(zhuǎn)化過程中實(shí)現(xiàn)剛性與柔性的平衡，既能防止轉(zhuǎn)化活動(dòng)走樣變形、偏離目標(biāo)，又能避免轉(zhuǎn)化活動(dòng)因循守舊，封閉僵化。

三、把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能的推進(jìn)路徑

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在主體維度上加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是歷史和人民的選擇，也是中國(guó)特色社會(huì)主義最大的制度優(yōu)勢(shì)，國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展都離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。推動(dòng)制度優(yōu)勢(shì)向治理效能的轉(zhuǎn)化也同樣需要黨發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，充當(dāng)好引領(lǐng)者、推動(dòng)者、組織者的角色。一是加強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)作用，堅(jiān)持黨把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能工作中的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，以黨建為抓手，推動(dòng)制度化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的各項(xiàng)工作開展。二是加強(qiáng)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)作用，要使各級(jí)黨組織充分認(rèn)識(shí)增強(qiáng)治理效能的重要意義，做到思想統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一，主動(dòng)擺脫不合時(shí)宜的方法和理念束縛，著力克服治理中存在的難題，提升治理效能。三是要加強(qiáng)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)作用，發(fā)揮好政府、人大、政協(xié)、自治組織、企業(yè)等各個(gè)部門在提升治理效能工作中的作用，處理和協(xié)調(diào)好各方面的關(guān)系，形成協(xié)調(diào)有序、配合得當(dāng)?shù)墓ぷ骶置妗?/p>

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在制度維度上堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系。一是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的自我完善和自我發(fā)展。中國(guó)特色社會(huì)主義制度雖然是經(jīng)過歷史和實(shí)踐檢驗(yàn)的先進(jìn)的制度，但這并不意味著它從一開始就是盡善盡美的。習(xí)近平總書記指出：“我們的國(guó)家治理體系和治理能力總體上是好的，是有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的，是適合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展要求的?！笨傮w上是好的也意味著在局部制度層面還存在著不足[5]，同時(shí)，隨著社會(huì)的發(fā)展，過去管用、有效的制度可能會(huì)不適用于當(dāng)前的治理環(huán)境，這就要發(fā)揮好社會(huì)主義制度的自我完善和發(fā)展功能，對(duì)現(xiàn)有制度不斷地加以改進(jìn)，使其優(yōu)勢(shì)更加凸顯。二是要完善制度集成。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一個(gè)由多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門、多個(gè)單項(xiàng)制度構(gòu)成，相互銜接、相互支撐、運(yùn)行有效的制度體系。黨的十九屆四中全會(huì)把中國(guó)特色社會(huì)主義制度中起四梁八柱作用的制度明確為根本制度、基本制度、重要制度。面對(duì)龐大的制度體系，我們一方面要做好制度的頂層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)一執(zhí)行，另一方面要做好不同領(lǐng)域不同層次制度之間的銜接，使制度體系在橫向上做到無縫銜接、有效協(xié)同，在縱向上做到精神統(tǒng)一、上下貫通，推動(dòng)其更加完備和成熟。

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在運(yùn)行維度上強(qiáng)化制度的執(zhí)行力。習(xí)近平總書記在中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出：“制度的生命力在于執(zhí)行。要強(qiáng)化制度執(zhí)行力，加強(qiáng)制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實(shí)把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能”[6]。好的制度一經(jīng)制定就必須嚴(yán)格執(zhí)行。一是發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的表率作用。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的制度意識(shí)，自覺按制度辦事，堅(jiān)持制度面前人人平等，合法使用公權(quán)力，提升依法執(zhí)政的能力，堅(jiān)決杜絕各種有損制度權(quán)威的“潛規(guī)則”“開后門”行為。通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭作用的發(fā)揮，以上率下，引領(lǐng)全社會(huì)增強(qiáng)制度意識(shí)，強(qiáng)化制度的權(quán)威。二是強(qiáng)化對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督問責(zé)。要構(gòu)建制度監(jiān)督的全覆蓋機(jī)制，既要發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督等體制內(nèi)監(jiān)督的作用，也要充分利用媒體、輿論等體制外的監(jiān)督作用，形成監(jiān)督合力，使違反制度的行為無處遁形。要明確各項(xiàng)制度執(zhí)行的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成強(qiáng)大的制度推動(dòng)力。對(duì)于違反制度的行為要及時(shí)問責(zé)，增強(qiáng)制度的威懾力和剛性，推動(dòng)制度的有效執(zhí)行。

把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能要在內(nèi)在維度上增強(qiáng)制度的文化支撐。制度總是在一定的政治文化環(huán)境中運(yùn)行的。當(dāng)與文化環(huán)境相匹配時(shí)，制度就能產(chǎn)生較好的治理效能，反之，制度作用的發(fā)揮就會(huì)受到制約。經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的建設(shè)與發(fā)展，我國(guó)的政治文化形成了以馬克思主義、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)政治文化和革命文化為主導(dǎo)的優(yōu)秀政治文化，為制度的運(yùn)行提供了有效的支撐。但不可否認(rèn)的是，“政治冷漠”“政治不信任”“潛規(guī)則意識(shí)”等消極的政治亞文化仍在一定程度上存在，影響著制度作用的發(fā)揮。因此，要把制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能必須進(jìn)一步加強(qiáng)政治文化建設(shè)。一是要堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)。要始終堅(jiān)持把馬克思主義作為中國(guó)政治文化建設(shè)的指引，以汲取馬克思主義精華作為我國(guó)政治文化發(fā)展的動(dòng)力源泉。在堅(jiān)持馬克思主義“一元主導(dǎo)”的同時(shí)要兼顧“多元并存”，使馬克思主義統(tǒng)領(lǐng)、駕馭和整合好各種政治亞文化。二是要加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位決定了黨內(nèi)政治文化的重要地位及對(duì)其他政治亞文化的較大影響力，因此加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)是中國(guó)政治文化建設(shè)不可或缺的環(huán)節(jié)。要通過加強(qiáng)黨內(nèi)的制度文化、精神文化、行為文化建設(shè)，使之融會(huì)貫通，相互促進(jìn)，從而不斷提高黨員的規(guī)矩意識(shí)、對(duì)黨忠誠(chéng)度和自律精神，使黨內(nèi)政治文化積極健康發(fā)展。三是發(fā)揮社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)作用。要把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入社會(huì)發(fā)展各方面，使其成為規(guī)范社會(huì)成員思想和行為的價(jià)值理念與共同規(guī)范，更好地凝聚共識(shí)，促進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。四是堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想。要堅(jiān)持以人民為中心的施政理念，擴(kuò)大人民的民主權(quán)利和參與權(quán)利，發(fā)揮好人民群眾的力量，同時(shí)要以增加人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，滿足人民群眾對(duì)美好生活的追求。