城市社區(qū)服務(wù)改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)分析

田 華

（河北政法管理干部學(xué)院《學(xué)思苑》編輯部，河北 石家莊 050061）

城市社區(qū)（以下簡稱社區(qū)）服務(wù)是滿足居民物質(zhì)、精神等各方面生活需要而進(jìn)行的社會(huì)性服務(wù)活動(dòng)。服務(wù)項(xiàng)目和范圍極其廣泛，涵蓋了居民物質(zhì)生活和精神生活的各個(gè)領(lǐng)域，但在目前地方財(cái)政投入不足,社區(qū)自籌資金極其困難的情況下，社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目只能有計(jì)劃、分重點(diǎn)、分階段逐步展開。服務(wù)對(duì)象應(yīng)優(yōu)先考慮老年人、殘疾人、婦女、兒童等弱勢(shì)群體的需要。首先，在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)上下功夫，建立社區(qū)衛(wèi)生站，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，以解決我國城市化、老齡化給社區(qū)服務(wù)帶來的壓力。其次，針對(duì)基層政府職能部門職責(zé)不清，對(duì)居委會(huì)干預(yù)過多，社區(qū)服務(wù)資金缺乏等制約社區(qū)服務(wù)發(fā)展等難點(diǎn)問題下功夫，找到解決辦法。

一、社區(qū)服務(wù)改革的必要性

（一）基層群眾自治制度發(fā)展的需要

2018年修正的《城市居民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《居委會(huì)組織法》）第3條和第4條規(guī)定了居委會(huì)管理和服務(wù)兩大功能。但長期以來由于職能分工不明確，基層政府干預(yù)過多，使居委會(huì)管理事項(xiàng)過多、過雜，其行政性較強(qiáng)，自治性較差。居委會(huì)行政性事務(wù)較多，服務(wù)性事務(wù)較少，缺乏服務(wù)意識(shí)和服務(wù)功能，不能得到廣大居民的認(rèn)同，因此有必要分解其職能，以適應(yīng)居民日益增長的多樣化服務(wù)需求。

中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)指出：“揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系?！被鶎尤罕娮灾沃贫仁俏覈匾纳鐣?huì)制度，但長期以來我國的制度建設(shè)比較重視經(jīng)濟(jì)制度、政治制度、文化制度建設(shè)，對(duì)于基層群眾自治制度建設(shè)重視不夠，加之我國城市社區(qū)發(fā)展歷史較晚，相關(guān)法律不健全，服務(wù)設(shè)施不配套，因此距離廣大居民對(duì)美好生活的向往和要求還有很大差距。

基層群眾自治制度是我國制度體系建設(shè)的短板和薄弱環(huán)節(jié)。社區(qū)治理搞得好不好，關(guān)系到我國基層群眾自治制度的優(yōu)越性能否發(fā)揮，關(guān)系到黨和人民群眾的關(guān)系，關(guān)系到社會(huì)主義制度的根基是否牢固。因此，打通黨和政府服務(wù)群眾的最后一公里，需要增強(qiáng)政府的服務(wù)意識(shí)，分清政府職能部門的權(quán)限和職責(zé)，多渠道籌集社區(qū)服務(wù)資金，為創(chuàng)造新型社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，夯實(shí)社會(huì)主義制度體系的根基創(chuàng)造條件。

（二）城市化發(fā)展的需要

隨著工業(yè)化的發(fā)展，我國城市化也發(fā)展迅猛，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2019年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎兀ǔ擎?zhèn)化率）60.60%。發(fā)達(dá)國家2025年預(yù)計(jì)有82%的人口將生活在城鎮(zhèn)[1]5。城市化是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。流動(dòng)人口的急劇增加，給城市管理帶來新的挑戰(zhàn)，尤其是社區(qū)公共服務(wù)壓力過大，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住、公共安全等方面的矛盾和問題十分突出，公共服務(wù)供給及其相應(yīng)保障面臨嚴(yán)重不足，公共服務(wù)的缺失已經(jīng)成為突出的社會(huì)問題，并進(jìn)而影響到社會(huì)的穩(wěn)定。如何石家莊橋西區(qū)新石中路166號(hào)春江花月小區(qū)化解社會(huì)矛盾和問題，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足城市居民多樣化社會(huì)服務(wù)的需求成為當(dāng)下必須面對(duì)和解決的難題。

自1986年民政部倡導(dǎo)社區(qū)服務(wù)以來，社區(qū)服務(wù)從無到有，一些較大城市的社區(qū)建立了社區(qū)服務(wù)中心，拓展了服務(wù)項(xiàng)目，為社區(qū)服務(wù)積累了一些改革經(jīng)驗(yàn)，但是，從改革的廣度和深度看，社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展并沒有跟上城市化發(fā)展的速度，多數(shù)城市沒有設(shè)立社區(qū)服務(wù)中心，沒有開展社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，不能滿足廣大居民對(duì)于社區(qū)服務(wù)的需求。

（三）老齡化社會(huì)發(fā)展的需求

國務(wù)院《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》預(yù)計(jì)到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2 900萬左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。在中國傳統(tǒng)文化中，供養(yǎng)父母是子女理所當(dāng)然的責(zé)任，也是孝道的重要體現(xiàn)，再者，絕大多數(shù)老人也愿意居家養(yǎng)老，安享晚年，除非子女無法照料或孤寡老人在不能完全自理的情況下才考慮到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。但獨(dú)生子女家庭需要照顧四位老人，負(fù)擔(dān)加重，照料老人的能力下降，如何幫助這些家庭照料年邁的老人成為一個(gè)重要的研究課題。隨著老齡人口的增加和家庭結(jié)構(gòu)的改變，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增加，今后，社區(qū)將成為養(yǎng)老服務(wù)的主要場所和居委會(huì)的主要工作，但目前城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不配套，沒有開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目，也有一些城市剛剛開始試點(diǎn)，但沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可以參考，缺乏一套較為完整的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)架構(gòu)和政府財(cái)政及政策的支持。

（四）社區(qū)醫(yī)療保健的需求

隨著老齡人口的增加，老年人就近醫(yī)療問題提到議事日程，因多數(shù)基層醫(yī)院不在職工醫(yī)保參保范圍，絕大多數(shù)病人無論大病小病都到大醫(yī)院，使大醫(yī)院人滿為患，“看病難”“看病貴”的問題長期得不到解決，加之老年患者體弱多病，到大醫(yī)院看病、拿藥十分不便，獨(dú)生子女陪同前往，又耽誤工作。如果社區(qū)衛(wèi)生站能夠?qū)崿F(xiàn)醫(yī)保結(jié)算，患者在大醫(yī)院確診后，在社區(qū)衛(wèi)生站拿藥看病，可以緩解群眾看病不方便的問題。目前除個(gè)別城市的少數(shù)社區(qū)建有社區(qū)衛(wèi)生站以外，絕大多數(shù)城市社區(qū)沒有社區(qū)衛(wèi)生站，達(dá)不到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的要求，使社區(qū)養(yǎng)老不能落到實(shí)處。

建立社區(qū)衛(wèi)生站還有利于預(yù)防傳染病的擴(kuò)散。城市人口密度大,疫情傳播速度快,涉及的人員廣。為快速控制疫情，緩解大醫(yī)院初級(jí)檢測(cè)壓力，防止大醫(yī)院的交叉感染，有必要建立社區(qū)衛(wèi)生站。在大醫(yī)院無力接收的情況下，社區(qū)衛(wèi)生站可以為居家隔離治療的患者提供送藥、檢測(cè)等項(xiàng)服務(wù)。疫情期間，一些患者擔(dān)心到醫(yī)院看病被感染，有病不治或自我減少平時(shí)用藥，造成病情加重。如果有了社區(qū)衛(wèi)生站，可以減少此類情況發(fā)生。

二、社區(qū)服務(wù)改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)及解決對(duì)策

（一）基層政府和居委會(huì)分清職責(zé)，明確分工

2018年《居委會(huì)組織法》第3條和第4條規(guī)定了居委會(huì)的職責(zé)、任務(wù)，同時(shí)規(guī)定居委會(huì)要協(xié)助區(qū)政府和街道辦事處的工作。因基層政府掌握著人、財(cái)、物等權(quán)力，應(yīng)付其下派的任務(wù)成為居委會(huì)的主要工作，沒有時(shí)間和精力考慮本社區(qū)需要解決的問題?；鶎诱屡删游瘯?huì)的任務(wù)大多屬于行政性一刀切的事務(wù)，而新建社區(qū)、老舊社區(qū)面臨的問題卻千差萬別，有的社區(qū)組織機(jī)構(gòu)不健全，需要籌建；有的社區(qū)需要增加服務(wù)設(shè)施；有的社區(qū)需要建章立制，討論制定《居民公約》，教育居民遵約守法；有的社區(qū)需要增加養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目等。由于街道辦事處把居委會(huì)當(dāng)成了自己的下屬機(jī)構(gòu)，使居委會(huì)喪失了相對(duì)獨(dú)立性和自治性。要改變基層政府對(duì)居委會(huì)干預(yù)過多的狀況，需要修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》），基層政府應(yīng)建立專門的社區(qū)管理部門，明確職責(zé)范圍，規(guī)劃、引導(dǎo)、監(jiān)督社區(qū)居委會(huì)工作，幫助解決社區(qū)面臨的主要問題。并由其牽頭組織、引導(dǎo)社區(qū)搞好社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)保障等項(xiàng)事業(yè)，做好社區(qū)老弱病殘的社會(huì)服務(wù)工作。

居委會(huì)集行政、自治、服務(wù)等多重角色于一身，其中完成基層政府下派到社區(qū)的行政性事務(wù)居多，管理和服務(wù)居民的事務(wù)較少，其工作不能得到居民的認(rèn)同，行政化、邊緣化日益明顯，形式主義、官僚主義日益嚴(yán)重。改變這種狀況需要基層政府增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，分解居委會(huì)行政與服務(wù)兩大職能，將行政性事務(wù)與服務(wù)性事務(wù)分開，設(shè)立兩大部門：社區(qū)行政事務(wù)中心和社區(qū)服務(wù)中心。社區(qū)行政事務(wù)中心繼續(xù)承擔(dān)協(xié)助街道職能部門下派的工作。社區(qū)服務(wù)中心專門開發(fā)、承擔(dān)居民服務(wù)項(xiàng)目。

（二）健全社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，發(fā)揮居委會(huì)的主導(dǎo)作用

發(fā)達(dá)國家政府對(duì)社區(qū)管理干預(yù)較少，主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督和提供經(jīng)費(fèi)。非營利組織、民間公益組織在社區(qū)管理和服務(wù)中發(fā)揮了主要作用。由于我國社會(huì)公益組織發(fā)育遲緩，還不能承擔(dān)大量的社區(qū)服務(wù)工作，需要基層政府組織、規(guī)劃、監(jiān)督和提供經(jīng)費(fèi)，扶持社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展?；鶎诱笇?dǎo)下的居委會(huì)必將成為社區(qū)管理和服務(wù)的主體。在社區(qū)服務(wù)改革中，以政府為主導(dǎo)，建立居委會(huì)黨委書記負(fù)責(zé)制的黨組織聯(lián)動(dòng)機(jī)制，發(fā)揮志愿組織、非營利組織等社會(huì)公益組織的作用，著力解決特殊困難老年人的養(yǎng)老服務(wù)問題，確保政府關(guān)于社區(qū)養(yǎng)老的政策和措施落到實(shí)處。但目前無論是新建社區(qū)，還是老舊社區(qū)、單位社區(qū)，還存在組織機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺的問題，有的社區(qū)缺少居委會(huì)，有的社區(qū)沒有物業(yè)企業(yè)，多數(shù)社區(qū)沒有成立業(yè)主委員會(huì)，更多的社區(qū)沒有設(shè)立單元樓的樓長制。因此，健全社區(qū)組織機(jī)構(gòu)是社區(qū)服務(wù)改革的第一步，也是關(guān)鍵一步，只有建立健全了組織機(jī)構(gòu)，才能為社區(qū)的資源共享、事務(wù)共商、居民評(píng)議創(chuàng)造條件，推進(jìn)社區(qū)議事協(xié)商機(jī)制的構(gòu)建和創(chuàng)新。[2]

在社區(qū)服務(wù)改革中，基層政府應(yīng)下放權(quán)力，允許居委會(huì)采取招投標(biāo)方式，將社區(qū)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療等項(xiàng)服務(wù)承包給符合條件的非營利性組織，探索出一條符合我國國情的政府與社會(huì)公益組織合作的最佳路徑。

（三）把社區(qū)養(yǎng)老作為改革的突破口

關(guān)照孤寡老人、殘疾人、兒童、貧困人口等弱勢(shì)群體是世界各國社區(qū)服務(wù)的重點(diǎn)，也是我國社區(qū)服務(wù)工作的重心。西方發(fā)達(dá)國家高稅收高福利，政府給予居民的各項(xiàng)保障水平比較高，絕大多數(shù)居民生活無后顧之憂。我國屬于發(fā)展中國家，國家財(cái)力有限，居民生活并不富裕，雖然養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，但由于保障水平比較低，城市居民參加醫(yī)療保險(xiǎn)的較為普遍，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的并不普遍。隨著老齡社會(huì)的到來，社區(qū)養(yǎng)老將成為政府解決民生的重要問題之一，居委會(huì)應(yīng)將保障弱勢(shì)群體利益放在工作的第一位。在服務(wù)項(xiàng)目上，分出輕重緩急，把重點(diǎn)放在服務(wù)老人、兒童、殘疾人、貧困居民等弱勢(shì)群體方面。在原有的社會(huì)救助工作的基礎(chǔ)上，根據(jù)老齡社會(huì)對(duì)社會(huì)服務(wù)需求的增加，社區(qū)公共服務(wù)的方向應(yīng)該定位在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”方面，并以此為突破口，解決社區(qū)養(yǎng)老問題。

到2025年我國60周歲以上老年人口將突破3億。[3]積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，但目前醫(yī)保終端服務(wù)沒有覆蓋到社區(qū)衛(wèi)生站，就近醫(yī)療不能得到解決，使居家養(yǎng)老工作舉步維艱，因此需要在“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”上下功夫，并開發(fā)更多的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所為。

1.建立社區(qū)衛(wèi)生站，實(shí)現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

建立社區(qū)衛(wèi)生站是社區(qū)養(yǎng)老的必備條件，但是，目前只有少數(shù)城市的少數(shù)社區(qū)建立了社區(qū)衛(wèi)生站，大多數(shù)城市的大部分社區(qū)沒有社區(qū)衛(wèi)生站，無法實(shí)現(xiàn)就近醫(yī)療和醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合需要國家醫(yī)保政策的支持。2018年9月,中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》,提出要加強(qiáng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè),基本實(shí)現(xiàn)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有1所政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,每個(gè)行政村都有1所衛(wèi)生室。我國農(nóng)村建立村級(jí)衛(wèi)生室的較為普遍，并頒發(fā)了新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的證書。河北省辛集市位伯鎮(zhèn)鎮(zhèn)頭村3 000人左右的村子有3個(gè)新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，[4]等于幾百名參合農(nóng)民就能有一個(gè)新農(nóng)合定點(diǎn)衛(wèi)生室，幾萬人有一個(gè)定點(diǎn)衛(wèi)生院，就醫(yī)買藥非常方便。城市社區(qū)衛(wèi)生站的建立可以參考農(nóng)村的做法，依托區(qū)、鎮(zhèn)衛(wèi)生院，根據(jù)人口規(guī)模、服務(wù)范圍合理設(shè)置社區(qū)衛(wèi)生站。例如，可以在3 000人以上社區(qū)設(shè)立一個(gè)衛(wèi)生站，人數(shù)較少的社區(qū)居民可以到鄰近的大型社區(qū)衛(wèi)生站看病、拿藥，實(shí)現(xiàn)資源共享。

1982年《憲法》第21條規(guī)定：“國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥和我國傳統(tǒng)醫(yī)藥，鼓勵(lì)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、國家企業(yè)事業(yè)組織和街道組織舉辦各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施，開展群眾性的衛(wèi)生活動(dòng)，保護(hù)人民健康?！?020年6月1日實(shí)施的《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》將組織實(shí)施健康促進(jìn)的規(guī)劃和行動(dòng)納入政府目標(biāo)責(zé)任考核。縣級(jí)以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)積極采取行動(dòng)，規(guī)劃、組織建立社區(qū)衛(wèi)生站。督促醫(yī)保部門將醫(yī)保終端服務(wù)覆蓋到社區(qū)衛(wèi)生站,落實(shí)醫(yī)保終端即時(shí)結(jié)算，保障居民醫(yī)保、職工醫(yī)保都能落實(shí)到社區(qū)，做到常見病、小病不出社區(qū)。社區(qū)衛(wèi)生站應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)，政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》規(guī)定：國家鼓勵(lì)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社會(huì)力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。

社區(qū)衛(wèi)生站的建立程序可以參考村級(jí)衛(wèi)生站設(shè)置程序，社區(qū)衛(wèi)生站的運(yùn)營管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)由區(qū)、鎮(zhèn)衛(wèi)生院負(fù)責(zé)。社區(qū)衛(wèi)生站申請(qǐng)“醫(yī)保定點(diǎn)證書”后應(yīng)到稅務(wù)機(jī)關(guān)登記，享受稅務(wù)減免?！痘踞t(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》第91條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生健康主管部門應(yīng)當(dāng)建立醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)績效評(píng)估制度，組織對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、醫(yī)療技術(shù)、藥品和醫(yī)用設(shè)備使用等情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估應(yīng)當(dāng)吸收行業(yè)組織和公眾參與。評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)方式向社會(huì)公開，作為評(píng)價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)管的重要依據(jù)?！笨h級(jí)以上人民政府通過預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)督執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督等方式，加強(qiáng)資金的監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府醫(yī)療保障主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍的醫(yī)療服務(wù)行為和醫(yī)療費(fèi)用加強(qiáng)監(jiān)督管理，確?；踞t(yī)療保險(xiǎn)基金合理使用、安全可控。

2.開發(fā)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)新項(xiàng)目

在我國，社區(qū)養(yǎng)老剛剛起步，有關(guān)政策和服務(wù)還不健全，需要一個(gè)不斷探索和完善的過程，政府應(yīng)允許部分社區(qū)先行先試，鼓勵(lì)居委會(huì)為社區(qū)老人、殘疾人、兒童提供多種服務(wù)項(xiàng)目?，F(xiàn)行條件下社區(qū)可開發(fā)的主要服務(wù)項(xiàng)目有以下幾種：

第一，提供日間照料服務(wù)。對(duì)于那些無人照料的孤寡老人、殘疾人等，居委會(huì)可以舉辦“日托所”，提供日間照料服務(wù)。居委會(huì)也可以將養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目承包給非營利組織，或由志愿者承擔(dān)。

第二，提供家務(wù)助理服務(wù)。對(duì)于那些有一定自理能力，但又不能完全自理的老人提供上門送餐、做飯、洗衣、理發(fā)、購物、清潔衛(wèi)生、陪同上醫(yī)院等家務(wù)助理服務(wù)。

第三，特殊照料服務(wù)。對(duì)無家長接送的兒童，可以提供少兒課外暫時(shí)托管服務(wù)。對(duì)于暫時(shí)無家人陪伴的殘疾人、精神病患者提供暫時(shí)照料。對(duì)于失去親人的老人提供情緒支持，以免老人出現(xiàn)抑郁、焦慮等不良情緒等。

政府可以出臺(tái)相應(yīng)規(guī)定，對(duì)于符合社區(qū)日間照料條件的老人給予一定補(bǔ)貼，其他不符合條件的老人、兒童享受社區(qū)日間照料服務(wù)，可采取居民購買服務(wù)的方式，繳納較低的成本服務(wù)費(fèi)。

在香港，年滿60歲以上老人，只要經(jīng)過統(tǒng)一評(píng)估機(jī)制評(píng)定為有中度或嚴(yán)重身體功能缺損，且沒有家人或缺乏家人照顧的老年人，社區(qū)提供日間照料、護(hù)理、康復(fù)、輔導(dǎo)、膳食、社交及康樂服務(wù)，改善了他們的生活質(zhì)量，使他們能夠在熟悉的社區(qū)養(yǎng)老。截至2015年底，全港共有72家老年日間護(hù)理中心，共提供2 916個(gè)服務(wù)名額。[1]405需要長期照顧的老年人，可申請(qǐng)?zhí)貐^(qū)政府的資助，政府按照“錢隨人走”的政策，根據(jù)社區(qū)照料的人數(shù)給予補(bǔ)貼。2015年底，香港共有60支社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)，都是非政府組織。

（四）解決社區(qū)發(fā)展動(dòng)力不足的問題

根據(jù)《居委會(huì)組織法》居委會(huì)由5至9人組成。人員少，工作壓力大，發(fā)展動(dòng)力不足是居委會(huì)面臨的主要問題。如何解決居委會(huì)人力、物力、財(cái)力不足的問題？首先，在人力方面，根據(jù)2017年頒布的《志愿服務(wù)條例》規(guī)定的條件，可以通過自行招募志愿者,組建志愿者隊(duì)伍的辦法解決。我國經(jīng)歷了幾次疫情和自然災(zāi)害后，奉獻(xiàn)精神、志愿精神和公益精神，在整個(gè)社會(huì)已經(jīng)深入人心。根據(jù)《志愿服務(wù)條例》第30條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門可以依法通過購買服務(wù)等方式，支持志愿服務(wù)運(yùn)營管理，并依照國家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開購買服務(wù)的項(xiàng)目目錄、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算等相關(guān)情況?！被鶎诱梢酝ㄟ^購買服務(wù)的方式，給予參加志愿活動(dòng)的志愿者適當(dāng)補(bǔ)貼，以促進(jìn)社區(qū)志愿者隊(duì)伍的建立，解決居委會(huì)人員不足的問題。其次，物力方面主要表現(xiàn)為公共用房和場地不達(dá)標(biāo)的問題，國家已經(jīng)規(guī)定了開發(fā)商預(yù)留公共用房的面積標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上公用房屋長期被開發(fā)商占用的情況不在少數(shù)，居委會(huì)活動(dòng)場地不足的問題十分突出，因此，必須對(duì)開發(fā)商占用的公共用房進(jìn)行清退，為居委會(huì)開展工作創(chuàng)造物質(zhì)條件。再次，財(cái)力資金方面，除各級(jí)政府增加對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的投入、廣泛吸收社會(huì)資金和引進(jìn)國外資金用于發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)、各級(jí)民政部門要增加社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐對(duì)社區(qū)服務(wù)業(yè)的投入以外，可設(shè)立社區(qū)服務(wù)發(fā)展基金?；鹬饕獊碓从诟骷?jí)政府資助、社會(huì)福利有獎(jiǎng)募捐投入、國內(nèi)外捐助和社區(qū)服務(wù)單位部分經(jīng)營收入等。資金要逐步實(shí)行有償使用，滾動(dòng)增值。政府還可以通過資金補(bǔ)貼和激勵(lì)措施吸引慈善機(jī)構(gòu)或基金會(huì)資金進(jìn)入到社區(qū)服務(wù)事業(yè)中來，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)和社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

美國霍布金斯大學(xué)在42個(gè)國家進(jìn)行的社會(huì)組織國際比較研究項(xiàng)目結(jié)果顯示，社會(huì)組織的平均收入來源結(jié)構(gòu)為：服務(wù)收費(fèi)49%、政府資助40%和慈善所得11%。[5]我國除加大政府財(cái)政支持外，應(yīng)允許居委會(huì)的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行收費(fèi)，并接受捐贈(zèng)。政府也可以通過購買服務(wù)的方式，將服務(wù)項(xiàng)目委托給非營利組織。

三、完善社區(qū)服務(wù)的法律法規(guī)

依法管理是社區(qū)治理和服務(wù)的根本保障。政府可借鑒國外社區(qū)監(jiān)管方面的法律，根據(jù)我國社區(qū)改革的經(jīng)驗(yàn)和各省制定的規(guī)章制度，逐步完善社區(qū)治理和服務(wù)的法律，為社區(qū)管理和服務(wù)提供統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

（一）完善組織法，明確職能部門的權(quán)責(zé)

首先，針對(duì)政府有關(guān)部門職能定位不清，干預(yù)社區(qū)事務(wù)過多的情況，完善《地方組織法》，基層政府設(shè)立專門的社區(qū)管理部門，明確職能部門的權(quán)責(zé)，嚴(yán)格權(quán)力清單管理，劃清社區(qū)自治性事務(wù)與政府下沉社區(qū)的行政性事務(wù)的邊界。由于2015年修正的《地方組織法》沒有規(guī)定地方政府有哪些職能部門以及各自的權(quán)責(zé)范圍，職責(zé)范圍不清，必然會(huì)發(fā)生干預(yù)社區(qū)事務(wù)過多的情況。為推進(jìn)我國社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)國家關(guān)于社區(qū)救助、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老等項(xiàng)政策和法律的實(shí)施，需要分清政府職能部門的工作范圍和工作重心，加強(qiáng)政府職能部門對(duì)社區(qū)建設(shè)的組織、引導(dǎo)、監(jiān)督和扶持，減少行政干預(yù)。

其次，完善《居委會(huì)組織法》增加居委會(huì)服務(wù)、監(jiān)管職能，增強(qiáng)居委會(huì)的自治性和服務(wù)性。隨著居委會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的增多，需要增加居委會(huì)法律責(zé)任的規(guī)定，進(jìn)一步明確居委會(huì)與非營利組織合作的形式、條件及監(jiān)管的內(nèi)容、范圍，對(duì)政府撥款和補(bǔ)助資金的使用、財(cái)務(wù)管理、審核程序等作出規(guī)定，厘清居委會(huì)的責(zé)任范圍。

（二）完善非營利組織保障與監(jiān)管的法律

社區(qū)服務(wù)屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，所謂公共服務(wù)是指政府、私部門、非營利部門或個(gè)人，為維護(hù)公共利益、促進(jìn)民眾福祉，而采取的行動(dòng)。[6]89即公共服務(wù)的主體有政府、私部門、非營利部門或個(gè)人，政府不是社區(qū)服務(wù)的唯一主體。由非營利組織作為社區(qū)服務(wù)的主體，不僅能降低政府管理成本，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還能增加就業(yè)。發(fā)達(dá)國家社區(qū)管理和服務(wù)都是由政府、非營利組織、民間管理組織、志愿者等多種主體參與完成的?？梢哉f社區(qū)服務(wù)是建立在政府與非營利組織合作的基礎(chǔ)上。目前我國需要培育社會(huì)公益組織，完善政府與非營利組織合作的法律，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。筆者認(rèn)為促進(jìn)非營利組織發(fā)展可以采取以下對(duì)策：

1.減少登記限制

2016年修訂的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）對(duì)登記的社會(huì)組織有嚴(yán)格的人員和地域限制，阻礙了社會(huì)組織的登記注冊(cè)和發(fā)展。根據(jù)《條例》第10條的規(guī)定：成立社會(huì)團(tuán)體必須“有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人會(huì)員、單位會(huì)員混合組成的，會(huì)員總數(shù)不得少于50個(gè)”登記注冊(cè)的人員限制將一些小型社會(huì)團(tuán)體檔在門外，而德國、印度7人就可以成立社團(tuán)。[7]104此外，還有地域限制，表現(xiàn)在《條例》第13條，“在同一行政區(qū)域內(nèi)已有業(yè)務(wù)范圍相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，沒有必要成立的”，登記管理機(jī)關(guān)不予登記。地域限制也限制了同一行政區(qū)建立多個(gè)社區(qū)服務(wù)組織，建議修改法律放寬人員限制和地域限制。

2.統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)

現(xiàn)行法律對(duì)社會(huì)組織實(shí)行雙重管理體制?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會(huì)管理?xiàng)l例》都規(guī)定，發(fā)起人申請(qǐng)成立社團(tuán)先經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意，再向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。社會(huì)組織首先要尋找業(yè)務(wù)主管單位，掛靠在業(yè)務(wù)主管單位名下。但在實(shí)際操作過程中，業(yè)務(wù)主管單位經(jīng)常指派人員進(jìn)入社會(huì)組織或直接插手社會(huì)組織的管理，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行各種干預(yù)，影響了社會(huì)組織的獨(dú)立性、靈活性發(fā)展，一些社會(huì)組織逐漸成為官辦性質(zhì)的組織。同時(shí)，業(yè)務(wù)主管部門多了，監(jiān)管部門也增多，造成管理混亂。建議統(tǒng)一歸口單位，由民政部門和稅務(wù)部門作為登記機(jī)關(guān)，嚴(yán)格“過程”和“事后”監(jiān)管。成立一般社會(huì)組織在民政部門登記即可，并由民政部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。如果需要享受稅收減免，再向稅務(wù)部門登記注冊(cè)，并取得法人地位，這部分非營利組織主要由稅務(wù)部門監(jiān)管。

3.制定政府與非營利組織合作法律，彌補(bǔ)監(jiān)管“空白”

國際上政府與非營利組織合作的主要形式有：合同承包、政府補(bǔ)助、政府購買、憑單制，我國在這些方面缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定。例如：政府向社會(huì)公開購買服務(wù)的項(xiàng)目目錄、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、資金預(yù)算等缺少實(shí)施細(xì)則。政府補(bǔ)助的條件，缺少評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。例如：進(jìn)入“日托所”享受政府補(bǔ)貼的老人，是否有嚴(yán)重身體功能缺損，是否缺乏家人照顧，需要經(jīng)過統(tǒng)一的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)定，評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些都沒有相應(yīng)的規(guī)定。憑單制需要“錢隨人走”，根據(jù)參加服務(wù)的志愿者人數(shù)、“日托所”的老人、兒童人數(shù)申請(qǐng)服務(wù)補(bǔ)貼。如果對(duì)提供服務(wù)的組織沒有具體規(guī)范要求，服務(wù)提供方、接收方權(quán)責(zé)不清，缺少明確的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，容易造成接受服務(wù)方權(quán)益上的受損和管理上的混亂。

4.完善稅收保障及監(jiān)管

目前，在公益事業(yè)相關(guān)稅制和社會(huì)保障、志愿服務(wù)等方面的立法及配套政策存在缺位與空白。例如在稅收政策方面，缺乏統(tǒng)一適用的稅收政策，沒有形成一個(gè)完整的適用于社會(huì)組織及其公益活動(dòng)的稅收體系，對(duì)公益事業(yè)和社會(huì)組織的捐贈(zèng)，稅收優(yōu)惠幅度較低，影響社會(huì)捐贈(zèng)的積極性。在志愿者權(quán)益保障方面，缺少志愿服務(wù)保障機(jī)制。[7]110

首先，需明確非營利組織的法人地位，將其納入法人治理體系。稅法中根據(jù)不同類型社會(huì)組織重新細(xì)化減免的稅種、減免幅度等具體內(nèi)容。接受政府撥款的社會(huì)公益組織，應(yīng)向社會(huì)公開信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

其次，社會(huì)組織享受稅收減免的前提是具備“公益性”，我國應(yīng)根據(jù)不同類型的社會(huì)組織細(xì)化出不同的“公益性”標(biāo)準(zhǔn)。并由稅務(wù)部門對(duì)其“公益性”進(jìn)行審查，借鑒于德國的做法，財(cái)政稅務(wù)部門每三年進(jìn)行一次財(cái)務(wù)檢查，審查免稅資格，以確保該組織遵守其章程所規(guī)定的非營利性原則。除了公益組織外，德國一般的社會(huì)組織會(huì)費(fèi)、募捐收入、政府補(bǔ)貼以及來自私人基金會(huì)的補(bǔ)貼收入，通常也享受免稅待遇。[5]

再次，設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，根據(jù)非營利組織、公益組織類別不同，制定不同細(xì)目的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，定期進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，加強(qiáng)非營利組織內(nèi)部治理，制定自查自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。非營利組織應(yīng)當(dāng)成立全體會(huì)員代表大會(huì)，作為最高決策機(jī)構(gòu)，促使其完善自我管理。行業(yè)協(xié)會(huì)也可以建立網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟，根據(jù)專業(yè)操作規(guī)范加以引導(dǎo)，規(guī)范行業(yè)行為。

（三）加快政策法律化，促進(jìn)社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展

近年來，我國政府出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》《關(guān)于積極推動(dòng)醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥聯(lián)動(dòng)改革的指導(dǎo)意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》等一系列有關(guān)社區(qū)發(fā)展的政策意見，但沒有形成統(tǒng)一的法規(guī)或?qū)嵤┘?xì)則，政府缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)，不能為社區(qū)服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)醫(yī)療提供有力的法律保障。例如：在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面，2013年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》規(guī)定“各地在制定城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)，必須按照人均用地不少于0.1平方米的標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施?！薄胺怖铣菂^(qū)和已建成居?。ㄐ。﹨^(qū)無養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或現(xiàn)有設(shè)施沒有達(dá)到規(guī)劃和建設(shè)指標(biāo)要求的，要限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，不得挪作他用?！薄凹涌焱七M(jìn)坡道、電梯等與老年人日常生活密切相關(guān)的公共設(shè)施改造?！比绾螌⑦@些政策性規(guī)定轉(zhuǎn)化為法律，增強(qiáng)其強(qiáng)制性和約束力，對(duì)于社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展非常重要。

綜上所述，政府應(yīng)設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，分清職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)服務(wù)工作的引領(lǐng)、扶持和監(jiān)督。把工作重點(diǎn)放到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)衛(wèi)生站建設(shè)上來。多渠道籌集資金。根據(jù)我國國情先修訂《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等相關(guān)法規(guī)，彌補(bǔ)其中的漏洞和不足。積極培育非營利性組織，促使其參與社區(qū)服務(wù)和社會(huì)公益事業(yè)，等條件成熟的時(shí)候，制定《社會(huì)組織法》《政府與社會(huì)公益組織合作法》等法律法規(guī)，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行分類、保障、監(jiān)管。對(duì)政府與社會(huì)公益組織合作的形式，雙方的權(quán)利與義務(wù)等內(nèi)容制定統(tǒng)一、明確的規(guī)定。為社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，是現(xiàn)階段我國社區(qū)服務(wù)改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)工作。