區(qū)域綠色發(fā)展協(xié)同推進路徑研究

李清華

由于自然環(huán)境、地理位置、資源稟賦以及發(fā)展戰(zhàn)略的不同，我國綠色發(fā)展進程存在較大的區(qū)域差異，在生態(tài)文明體制改革牽引作用下，各地區(qū)不斷探索新的綠色發(fā)展方式，如京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)治工程，雄安新區(qū)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)建設以及長三角推動城鄉(xiāng)綠色協(xié)調發(fā)展政策落實。以城市群為主體的區(qū)域協(xié)同綠色發(fā)展取得了一定成效，區(qū)域綠色發(fā)展指數(shù)也明顯提高，但大區(qū)域綠色發(fā)展不平衡問題依然嚴重。為了實現(xiàn)中國特色社會主義新時代社會經濟轉型，東中西部產業(yè)轉移成為各地區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化升級的主要途徑，伴隨產業(yè)轉移而來的最大問題是污染轉移，尤其是中西部地區(qū)，高耗能高污染產業(yè)增加了當?shù)丨h(huán)境成本，也加劇了區(qū)域污染漂移和污染擴散。近些年來，全國各地相繼遭遇十面“霾”伏，霧霾天氣成為困擾我國東中西部共同的環(huán)境問題，2018年11月北京、天津、河北、河南、陜西關中、江蘇北部、湖南北部以及貴州西南部相繼受到嚴重霧霾天氣的侵襲，部分地區(qū)能見度不足50米。區(qū)域污染物排放量的增加給地區(qū)經濟發(fā)展、人民生活帶來了嚴重危害，如若不加強區(qū)域環(huán)境保護，推進區(qū)域協(xié)同治理，那么綠色發(fā)展道路將成為空談，區(qū)域協(xié)調發(fā)展也無法實現(xiàn)。

現(xiàn)實困境

改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)憑借地理位置和政策優(yōu)勢承接了發(fā)達國家的產業(yè)轉移，率先吸引了大量資金和技術，發(fā)展速度遠遠超過中西部地區(qū)。從20世紀90年代開始，我國政府相繼提出西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、中部崛起等戰(zhàn)略，構成了我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的總體框架。中西部地區(qū)在政策改革的促進作用下，取得了較大發(fā)展，但綠色發(fā)展的區(qū)域失衡問題仍然很突出，西部地區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題日益嚴峻。根據(jù)《2016中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》顯示，北京、上海、浙江等東部城市排名位于前列，山西、甘肅、河南排名最后三位。我國東部省份綠色發(fā)展優(yōu)勢依舊明顯，西部地區(qū)綠色發(fā)展的資源環(huán)境稟賦優(yōu)勢相對明顯，中部地區(qū)綠色發(fā)展壓力相對較大，綠色發(fā)展呈現(xiàn)著明顯的地區(qū)差異。

東部地區(qū)產業(yè)結構轉型升級困境。隨著市場容量的飽和，東部沿海及一些內陸地區(qū)出現(xiàn)了諸多問題，如資源環(huán)境約束矛盾日益突出，勞動力等生產要素匱乏，產業(yè)結構亟待轉型等。因此加快產業(yè)轉移已成為東部地區(qū)發(fā)展的內在要求。根據(jù)產業(yè)梯度轉移理論，區(qū)域經濟的發(fā)展取決于其產業(yè)結構的狀況，隨著時間的推移及生命周期階段的變化，生產活動逐漸從高梯度地區(qū)向低梯度地區(qū)轉移，而這種梯度轉移過程主要是通過多層次的城市系統(tǒng)擴展開來的。我國東部地區(qū)在發(fā)展初期主要以勞動密集型加工制造業(yè)為依托，處于生產鏈的低端環(huán)節(jié)，區(qū)域間產業(yè)同構嚴重，隨著勞動力的流失，其自身優(yōu)勢消失，為了解決資源短缺，為產業(yè)升騰出空間，大量低端勞動密集型產業(yè)和傳統(tǒng)高污染高消耗的資源密集型產業(yè)勢必要向欠發(fā)達中西部地區(qū)轉移，這樣東部地區(qū)才能承接技術密集型和高新技術產業(yè)，緩解資源環(huán)境壓力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

中部地區(qū)面臨雙重壓力困境。中部地區(qū)毗鄰東部經濟發(fā)達地區(qū)，且基礎設施完善，交通便利，具有承東啟西的重要戰(zhàn)略位置。相比于西部地區(qū)，中部地區(qū)的優(yōu)勢在于距東部地區(qū)距離更近，市場容量較大，勞動力資源豐富，具有較好的發(fā)展歷史，在中部崛起戰(zhàn)略的扶持下，中部地區(qū)成為東部沿海城市產業(yè)轉移的首選之地。由于中部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，大量勞動密集型和資源密集型產業(yè)對中部地區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來了很大壓力，豐富的水資源和復雜的流域系統(tǒng)也會加劇產業(yè)轉移帶來的污染擴散。自2004年中部崛起戰(zhàn)略實施后，各種重污染產業(yè)向中部地區(qū)轉移的趨勢越來越明顯。中部地區(qū)面臨著內部和外部環(huán)境污染的雙重壓力。

西部地區(qū)環(huán)境污染困境。西部地區(qū)作為我國經濟最為落后的地區(qū)，也是東部產業(yè)轉移的主要地區(qū)，當前，中部地區(qū)的一些產業(yè)也開始西移，西部地區(qū)在未來將承接更多勞動密集型和資源密集型產業(yè)。我國西部地域廣闊，地質復雜，交通落后，雖自然資源豐足，但生態(tài)環(huán)境極其脆弱。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施后，諸多矛盾問題也暴露出來，如產業(yè)結構不合理，資源開發(fā)利用效率低下，科技轉化率小，人才流失嚴重等，這些問題成為制約西部地區(qū)綠色發(fā)展的瓶頸。早在2010年國務院就發(fā)布了《關于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》，將資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量作為承接產業(yè)轉移的重要依據(jù)，堅持節(jié)能環(huán)保。嚴格產業(yè)準入，嚴禁污染產業(yè)和落后生產能力轉入，然而該《意見》實施收效甚微。一是因為東部地區(qū)市場和資源環(huán)境趨于飽和，產業(yè)轉移迫不得已。二是在限制轉移方面政府沒有進一步嚴格的政策出臺，導致高耗能高污染產業(yè)轉移有恃無恐。三是西部地區(qū)自身配套設施不夠完善，經濟基礎落后，無法承擔高耗能高污染產業(yè)帶來的環(huán)境壓力，也難以吸引到高技術等無污染產業(yè)。

路徑轉變

協(xié)同理論認為在整個大環(huán)境中千差萬別屬性不同的各個系統(tǒng)之間存在著相互影響，相互合作的關系，相互配合協(xié)調有效的合作關系能產生1+1>2的協(xié)同效應。區(qū)域協(xié)同也是如此，只有當區(qū)域協(xié)同推進具有效率的時候才能促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，實現(xiàn)我國整體發(fā)展水平提升。本文認為綠色發(fā)展的區(qū)域協(xié)同推進即是指在合作治理的過程中實現(xiàn)差別化發(fā)展，以追求區(qū)域整體綠色發(fā)展質量的提升。這也意味著在達成集體目標的過程中，基于個體利益的行為選擇會存在不一致性，本文從區(qū)域治理的主體政府、市場和社會公眾角度對轉變綠色發(fā)展的區(qū)域協(xié)同推進路徑提出建議。

政府主導，建立區(qū)域長效合作機制。地方政府要建立合作信任機制?！笆濉币?guī)劃提出以區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略為基礎，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局，要求地方政府要樹立合作共贏理念，摒棄惡性競爭，轉變以鄰為壑的環(huán)境治理思路，有意識地與周邊其他地區(qū)合作，從而帶來環(huán)境治理的正向溢出效應。

市場驅動，促進生態(tài)資源合理配置。市場驅動是實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)動綠色發(fā)展的重要途徑，構筑高效的市場驅動路徑還需規(guī)范和引導市場主體企業(yè)的行為。企業(yè)不能只以實現(xiàn)自身經濟利潤最大化為唯一目標，兼顧企業(yè)的社會責任同樣重要。傳統(tǒng)制造業(yè)不能靠污染轉移來轉嫁生態(tài)污染的環(huán)境成本，要以高生態(tài)效率的產業(yè)替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的產業(yè)，以高生態(tài)效率的生產方式替代傳統(tǒng)的低生態(tài)效率的生產方式。

社會公眾積極參與，培養(yǎng)綠色生活方式。社會公眾參與區(qū)域協(xié)調綠色治理的途徑主要有兩個方面。一是要增強社會公眾的監(jiān)督意識，使區(qū)域協(xié)同治理透明化。不僅政府和企業(yè)內部要形成全面的督查機制、問責機制、追究機制，還要加強外部監(jiān)督力度，最重要的是要有公民的積極參與。二是公民自身要提高參與意識，樹立綠色發(fā)展觀念。我國公民在參與公共事務治理方面意識淡薄，因此要積極培養(yǎng)公民的責任感和主人翁意識，強化公民環(huán)境意識，樹立節(jié)約適度、綠色低碳文明健康的生活理念，營造綠色氛圍，形成綠色生活方式。