小縣大城 縣域新型城鎮(zhèn)化快方式

車文斌

2019年12月25日，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，也是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》實(shí)施的收官之年。在這樣的背景下對勞動(dòng)力和人才社會性流動(dòng)的體制和機(jī)制進(jìn)行改革意義重大，對縣域而言，又意味著什么？

《意見》提到，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，以中心城市和城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，拓寬城市間流動(dòng)空間”“全面取消城區(qū)常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區(qū)常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。完善城區(qū)常住人口500萬以上的超大特大城市積分落戶政策，精簡積分項(xiàng)目”，這些都與黨的十九屆四中全會“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”一脈相承：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”?？梢哉f，對縣域而言，“小縣大城”的時(shí)代已經(jīng)來臨。

浙江溫州泰順廊橋景區(qū)（資料圖）

“小縣大城”早已不是一個(gè)新鮮名詞，在東南沿海的一些山區(qū)縣，“小縣大城”已經(jīng)有約20年的實(shí)踐，七山一水兩分田的浙江、八山一水一分田的福建，甚至八山一水一分田的貴州，推動(dòng)人口向宜居的河谷平原地帶聚集。實(shí)踐證明，“小縣大城”的發(fā)展速度更快，質(zhì)量更高，是山區(qū)縣聚集資源要素加快發(fā)展、擺脫貧困甚至后發(fā)趕超的法寶。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)正在四川全面而深入地推進(jìn)，2019年12月12日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出了明確的部署和要求，“加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略”“提高中心城市和城市群綜合承載能力”，讓我們將目光投向撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，投向東南沿海的“小縣大城”，以此引發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的啟迪與思考。

?浙閩山區(qū)縣“小縣大城”的趕超

浙閩多山。浙江被稱為“七山一水兩分田”，福建則有“八山一水一分田”的說法。

而多山的浙閩都成了中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地方。2018年各省人均GDP排名前三位省份依次為江蘇、浙江和福建，浙江和福建超過了同為沿海省份的廣東和山東。浙江和福建靠的是什么？

聚集經(jīng)濟(jì)效益理論告訴我們，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種資源和要素的相對聚集，將提升效率，并產(chǎn)生更大的效益，因?yàn)橐氐木奂梢詳U(kuò)大市場規(guī)模，降低運(yùn)輸成本進(jìn)而降低產(chǎn)品成本，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施充分利用，便于人才和技術(shù)的集中從而創(chuàng)造更多的社會財(cái)富，便于企業(yè)交流、協(xié)作、競爭從而創(chuàng)造更大的經(jīng)濟(jì)效益等等。

傾力發(fā)展聚集經(jīng)濟(jì)，正是多山的浙江、福建兩省制勝路徑之一。

因?yàn)槎嗌?，所以人口通過自然聚居的方式，更多地集中于山谷平壩及沿海平原地區(qū)。因?yàn)槎嗌?，為更好地提高投入產(chǎn)出比，政府更多地選擇了“小縣大城”的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)。尤其是一些山區(qū)縣，將“小縣大城”確定為發(fā)展戰(zhàn)略，迅速地推動(dòng)人口、資源和要素向城市集中。

實(shí)施“小縣大城關(guān)”的福建省山區(qū)縣長泰縣，投入大量資金實(shí)施宜居環(huán)境建設(shè)工程（資料圖）

“中國第一縣”——江蘇省昆山市一角（資料圖）

在浙江，粗略統(tǒng)計(jì)就有云和、天臺、泰順3個(gè)縣先后推行了“小縣大城”戰(zhàn)略。山區(qū)縣要實(shí)現(xiàn)追趕跨越殊為不易，然而，實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略的天臺和泰順兩縣，卻追趕速度驚人。

天臺縣是浙江省26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣市之一，2010年，天臺的生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入排位基本維持原水平，固定資產(chǎn)投入由2005年的第5位掉到第13位。壓力之下，2011年，天臺縣實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略，打造“一都三城”，做大做強(qiáng)縣域城市及中心鎮(zhèn)，堅(jiān)持“一規(guī)統(tǒng)全局”“一心帶三區(qū)”“一業(yè)融五化”，集全縣人力、財(cái)力、物力，歷屆班子持之以恒一張藍(lán)圖繪到底，從而實(shí)現(xiàn)“大城崛起”。2014年，天臺縣GDP在浙江省的排位超越三門縣，2016年，又超越仙居縣，到2018年底，又陸續(xù)超越縉云、青田、龍游、淳安、武義5個(gè)縣，實(shí)現(xiàn)跨越趕超，發(fā)展成為全國膠帶工業(yè)城、汽車用品生產(chǎn)基地、過濾布名城。

實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略的泰順縣，自1995年起10年間，讓8.9萬山區(qū)農(nóng)民下山進(jìn)城。此后，有規(guī)劃有步驟地推進(jìn)山區(qū)農(nóng)民“下山轉(zhuǎn)移”，在縣城周邊修建安置區(qū)，為中心鎮(zhèn)人口集聚走出了一條可持續(xù)發(fā)展之路，培育出畬鄉(xiāng)小鎮(zhèn)、氡泉小鎮(zhèn)、時(shí)尚體育小鎮(zhèn)等特色小鎮(zhèn)。2016年，泰順在浙江縣域GDP排名超越文成縣，2018年，超越磐安縣。

在福建，“小縣大城關(guān)”成為全省山區(qū)縣著力推進(jìn)的戰(zhàn)略。因?yàn)樯礁嗥綁胃?，“大城關(guān)”戰(zhàn)略力度更大。

20世紀(jì)90年代，福建長泰縣提出“小縣大城關(guān)”戰(zhàn)略，拆除建設(shè)路、人民路低層建筑改造為花園小區(qū)，此后，逐步實(shí)施舊城改造。2008年，長泰縣的縣城品位已大幅提升。2011年，長泰縣開始“再造一個(gè)新城區(qū)”，縣城西區(qū)規(guī)劃建設(shè)3平方公里的新區(qū)。2018年，新區(qū)格局基本形成，從昔日的“農(nóng)業(yè)縣”轉(zhuǎn)變?yōu)楦幻阑盍π鲁?，成為全國文明縣城、國家生態(tài)縣、福建省“縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展十佳縣”。

四川正推進(jìn)大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，遂寧原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）131個(gè)，要裁減掉30%。圖為新設(shè)市的遂寧射洪市城區(qū)（遂寧市委宣傳部供圖）

人口僅有10.9萬的浙江山區(qū)小縣云和縣，城鎮(zhèn)化率達(dá)到69.6%。圖為云和縣一角（資料圖）

人口僅30多萬的貴州省貴定縣，正在推進(jìn)實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略（資料圖）

?撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的四川選擇

人口的集約化、生產(chǎn)要素的集約化，可提高一個(gè)地區(qū)的效率，增進(jìn)其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的效益?？梢哉f，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其集約化程度越高，城鎮(zhèn)尤其是城市經(jīng)濟(jì)越強(qiáng)。

何止山區(qū)縣，著眼于“小縣大城”，那些不斷優(yōu)化區(qū)域布局的縣域都能取得不俗的戰(zhàn)績。

全國縣域經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)第一縣的江蘇省昆山市，其發(fā)展歷程也是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的推進(jìn)歷程：2000年，撤并城北、新鎮(zhèn)、兵希、南港、大市等5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由原20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少為15個(gè)鎮(zhèn);2003年，繼續(xù)撤并正儀、石牌、陸楊、蓬朗、石浦，形成“一區(qū)十鎮(zhèn)”;2012年，整合玉山鎮(zhèn)、花橋鎮(zhèn)形成“三區(qū)八鎮(zhèn)”;2018年，繼續(xù)推進(jìn)撤并整合，撤并分屬4個(gè)鎮(zhèn)的7個(gè)區(qū)域，有的納入中心城區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)。昆山連續(xù)14年位居全國百強(qiáng)縣首位，蟬聯(lián)福布斯中國“最佳縣級城市30強(qiáng)”第一，2018年完成地區(qū)生產(chǎn)總值3875億元，獲全國中小城市新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強(qiáng)縣市第一。昆山市縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，與撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，提高各種要素資源的集約化程度密切相關(guān)。

這種現(xiàn)象早已引起經(jīng)濟(jì)學(xué)界的重視與研究?！敖?jīng)濟(jì)學(xué)之父”英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的分工和交換理論認(rèn)為，市場規(guī)模越大，就越有利于分工的發(fā)展，越有利于市場交換作用的發(fā)揮。由此，1958年，前蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)學(xué)家第一次提出“集約”一詞，其要義是：通過經(jīng)營要素質(zhì)量的提高、要素含量的增加、要素投入的集中以及要素組合方式的調(diào)整，可以增進(jìn)效益。

在西部，一場大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)在四川推進(jìn)。2019年7月12日，四川召開全省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展大會，并印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“深化擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，有序推進(jìn)符合條件的縣撤縣設(shè)市（區(qū)）。按規(guī)定適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃，穩(wěn)妥推進(jìn)撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、村居撤并，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)”。

數(shù)據(jù)顯示，撤并前，四川擁有4635個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政單位，是全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)最多的省份，超過廣東、山東、福建三省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的總和。撤并前，四川遂寧有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）131個(gè)，平均每個(gè)縣級行政區(qū)轄26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，高于全國14個(gè)的平均水平，常住人口最少的鄉(xiāng)不足4000，面積最小的鄉(xiāng)僅2.25平方千米。

數(shù)量多、規(guī)模小、密度大、實(shí)力弱，不僅稀釋公共投入，還不利于人、財(cái)、物等資源配置，成為制約發(fā)展的不利因素。因而，四川狠下決心撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，僅遂寧市鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制就要減少30%左右。

新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的強(qiáng)大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，規(guī)劃實(shí)施六年來，新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，尤其是縣域發(fā)生著深刻變化。四川，正在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、優(yōu)化區(qū)域布局，高質(zhì)量發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的道路上疾進(jìn)。

?全面推動(dòng)人口向城市群聚集

2019年底，中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》顯示，國家正在全面推動(dòng)人口向城市群聚集。

全面取消城區(qū)300萬人口以下的城市落戶限制，全面放寬300萬至500萬人口大城市落戶條件，精簡500萬人口以上的超大特大城市積分項(xiàng)目，這樣的提法不是第一次，這是重申國家發(fā)改委2019年4月提出的“落戶政策”。

而“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”也是近期第二次提及：黨的十九屆四中全會通過的《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中有這樣一句：“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實(shí)行扁平化管理，形成高效率組織體系”，可見，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置”也將是未來國家治理的一項(xiàng)重大工作，這意味著，一些城市群或超特大城市或中心城市，要進(jìn)行空間區(qū)劃方面的調(diào)整，以突破地理空間方面的制約和限制，進(jìn)一步做大做強(qiáng)。

在這樣的背景下，縣級城市將如何發(fā)展就不言而喻。

早在2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》出臺時(shí)，本刊“前沿觀察”就提出了一個(gè)觀點(diǎn)：“中國有2800多個(gè)縣市區(qū)，全部建成城市，與3.1億人口的美國相比，城市數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，需要有大量的鎮(zhèn)發(fā)展為小城市”。 一些數(shù)據(jù)可以論證：到2019年初，我國城鎮(zhèn)人口有8.4億左右，但城市只有653個(gè)，而人口僅有1.1億的日本，卻有787個(gè)城市，人口3.3億（截至2019年1月）的美國則有10158個(gè)城市。即使將2800多個(gè)縣城市區(qū)全部建成城市，中國也僅有3400多個(gè)城市，與美國相比仍顯不足。因而，我國還需要將縣級城市的規(guī)模繼續(xù)提升壯大，方能滿足新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的需要，滿足人民對美好生活的向往。

自20世紀(jì)50年代法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯提出增長極理論以來，經(jīng)過弗里德曼等經(jīng)濟(jì)學(xué)家的完善和發(fā)展，已成為影響世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)理論。增長極理論認(rèn)為，增長并非出現(xiàn)在所有地方，而是以不同強(qiáng)度首先出現(xiàn)在一些增長點(diǎn)或增長極上，并從這些增長點(diǎn)或增長極以不同的渠道向外擴(kuò)散，正如磁場內(nèi)部運(yùn)動(dòng)在磁極最強(qiáng)一樣。因而，優(yōu)先發(fā)展增長極，并由增長極向外擴(kuò)散，進(jìn)而由點(diǎn)到面，帶動(dòng)更大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律。

由中心城市的極點(diǎn)式發(fā)展，進(jìn)而擴(kuò)散形成城市群的增長，已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式。黨的十八大以來，國家每年都在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城市群的發(fā)展，從長三角、珠三角、京津冀，進(jìn)而到成渝城市群、中原城市群等19個(gè)城市群，已基本形成從東到西城市群競相發(fā)展的格局。

與此相應(yīng)的是，“小縣大城”正是縣域范圍內(nèi)有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方式。我們注意到，城鎮(zhèn)化率越高的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，現(xiàn)代化程度也越高。而“小縣大城”建設(shè)通過做大做強(qiáng)做優(yōu)縣域中心城市，可以極大地促進(jìn)人口向城市流動(dòng)，從而迅速提高城鎮(zhèn)化率，

2019年6月，國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)信息顯示，全國的省份，城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)集中在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，前5個(gè)省依次為廣東、江蘇、浙江、遼寧、福建，均在65%以上，超過全國平均水平59.58%。東部沿海山地最多、平原最少的省份福建成為改革開放后經(jīng)濟(jì)位次上升最快的省份，40年城鎮(zhèn)化率提高51個(gè)百分點(diǎn)。

?“小縣大城”快方式

“小縣大城”在沿海地區(qū)縣域的實(shí)踐之所以取得很好的成效，是因?yàn)樗兄?jīng)濟(jì)學(xué)方面的理論支撐，集聚經(jīng)濟(jì)理論（工業(yè)區(qū)位經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯）、增長極理論（法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家佩魯）、創(chuàng)新理論（美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特）都對集約化經(jīng)濟(jì)從不同的方面給予了肯定。英國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在《國富論》中提出分工和交換理論，認(rèn)為財(cái)富增長的一個(gè)重要原因是勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，而勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高最終是由分工引起的?！靶】h大城”的縣域發(fā)展方式，可以更充分地集聚一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的人口、資源和要素，進(jìn)行分工化協(xié)作，并進(jìn)行更有效率的市場交換，從而創(chuàng)造并聚集更多的社會財(cái)富。

浙江省麗水市政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授虞大才對浙江云和縣的“小縣大城”實(shí)踐進(jìn)行研究后認(rèn)為，“小縣大城”戰(zhàn)略，其實(shí)質(zhì)就是“通過政府在充分發(fā)揮市場配置資源作用的基礎(chǔ)上，合理整合生產(chǎn)要素，把縣城作為增長極來建立和發(fā)展，形成強(qiáng)大的動(dòng)力源，以此來充分發(fā)揮城市在縣域發(fā)展中的龍頭作用，加速推進(jìn)改革和現(xiàn)代化步伐，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)的變遷”。

“小縣大城”，關(guān)鍵是“聚人”。浙江云和縣是“九山半水半分田”的山區(qū)小縣，僅有人口10.9萬，居住分散，人口稀少，即使國家進(jìn)行了大量的投資，也會讓投資分散甚至固化在山上，收效低微。自2001年開始，云和縣實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略，歷屆縣委、縣政府“一張藍(lán)圖繪到底”，持之以恒，通過大搬遷大聚居等方式，將分散在山上的人口集中到縣城里，從而實(shí)現(xiàn)了高效發(fā)展。如今，全縣近80%的人口在縣城居住，93.4%的學(xué)生在縣城就讀，96%的企業(yè)在縣城發(fā)展，城鎮(zhèn)化率達(dá)到69.6%，人均GDP迅速增長連續(xù)躍升超過多個(gè)縣，創(chuàng)造了“云和奇跡”。云和縣的“小縣大城”戰(zhàn)略獲2012年“中國十大社會管理創(chuàng)新獎(jiǎng)”，在全國許多山區(qū)和海島地區(qū)得到推廣。崇山峻嶺的西部山區(qū)縣特別多，如四川三州，云南、貴州等，云和范例提供了很好的借鑒。目前，貴州省丹寨縣、貴定縣均已實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略。

“小縣大城”，核心是“優(yōu)城”。城優(yōu)方能聚人，人聚方能城興。從2013年下半年開始，福建省德化縣開始實(shí)施“小縣大城關(guān)”戰(zhàn)略，縣城越做越美，一個(gè)山溝溝里的小縣，30多萬人竟有20多萬集中在縣城，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到74.8%，成為“中國白瓷之都”。

“小縣大城”，要義是“興業(yè)”。產(chǎn)業(yè)是城的根本，沒有產(chǎn)業(yè)，城也將成無根之萍無源之水。沿?？h域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展自不必說，讓我們來看內(nèi)陸山區(qū)的貴州。貴州貴定縣借鑒沿海地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，從2011年開始實(shí)施“小縣大城”戰(zhàn)略，舊城提質(zhì)，新城擴(kuò)容，老城上品位，新建了金南新區(qū)、城北新區(qū)，城市面積擴(kuò)大了3倍多。其產(chǎn)業(yè)也隨之興旺，貴定昌明經(jīng)開區(qū)“老干媽”油制辣椒產(chǎn)業(yè)、茅臺裝配制造等項(xiàng)目紛至沓來。僅2019年一季度，就新引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)1個(gè)，省外項(xiàng)目11個(gè)，省外投資“10+5”產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目8個(gè)，合同投資總額23.72億元，到位資金15.32億元。

在國家傾力優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會性流動(dòng)體制機(jī)制改革，大力推動(dòng)中心城市和城市群做強(qiáng)做優(yōu)的大背景下，“小縣大城”模式，正為縣域城市高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

我們期待，更多的小縣大城崛起。