經(jīng)補(bǔ)正行政行為的起訴期限

(湘潭大學(xué)法學(xué)院 湖南 湘潭 411105)

一、經(jīng)補(bǔ)正行政行為的概念

行政行為的補(bǔ)正是指行政主體在一定期限內(nèi)，對程序上存在輕微瑕疵的行政行為進(jìn)行補(bǔ)正，通過補(bǔ)正使原來存在瑕疵的行政行為成為合法行政行為，并維持其法律效力。2008 年10 月1日施行的《湖南省行政程序規(guī)定》第 164 條規(guī)定了關(guān)于哪些行政行為應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)正或者更正。

二、經(jīng)補(bǔ)正行政行為起訴期限的起算

《行政訴訟法》第46條、《行政訴訟法解釋》第41條、第42條對行政訴訟起訴期限的起算作出了規(guī)定，結(jié)合司法實(shí)務(wù)中的案例，筆者發(fā)現(xiàn)可根據(jù)補(bǔ)正行為的發(fā)生時(shí)點(diǎn)，將經(jīng)補(bǔ)正的行政行為分為兩種情況，即行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在起訴前、行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在訴訟過程中。

(一)行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在起訴前

筆者觀點(diǎn)：應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為補(bǔ)正之日起計(jì)算

在郭某訴南京市玄武區(qū)執(zhí)法局一案中，原行政行為(第一次送達(dá)《決定書》)發(fā)生在2016年8月22日，補(bǔ)正行為(再次送達(dá)載明日期的《決定書》)發(fā)生在8月24日，原告于12月1日向法院提起訴訟，被告作出的經(jīng)補(bǔ)正的行政行為發(fā)生在原告起訴前。

盡管立法未對經(jīng)補(bǔ)正的行政行為的起訴期限的起算作明確規(guī)定，但我們認(rèn)為，起訴期限應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為補(bǔ)正之日起計(jì)算。理由如下：

其一，通過《行政法解釋》第41條、第42條的立法態(tài)度來看，為了保護(hù)起訴人權(quán)利，我國傾向于從起訴人提起訴訟的必備原因都具備之日起計(jì)算起訴期限。如果起訴人只知道具體行政行為的部分內(nèi)容，不足以讓其以具體行政行為違法為由提起訴訟的，起訴期限就不開始計(jì)算。經(jīng)補(bǔ)正的行政行為在補(bǔ)正之前，行政機(jī)關(guān)或未說明理由，或文字表述錯(cuò)誤，當(dāng)事人并沒有完整知曉具體行政行為的全部內(nèi)容，此時(shí)開始起算起訴期限對當(dāng)事人不利。

其二，從經(jīng)補(bǔ)正行政行為的性質(zhì)上看，在沈某某訴韶山市國土資源局行政協(xié)議一案中，法院認(rèn)為；“經(jīng)補(bǔ)正的行政行為，與合法行政行為一樣具有法律效力?！蓖瑫r(shí)學(xué)界認(rèn)為，經(jīng)補(bǔ)正的行政行為制度本質(zhì)上是給了行政機(jī)關(guān)一次重新作出合法行政行為的機(jī)會，補(bǔ)正行為一經(jīng)作出，具有瑕疵的行政行為此時(shí)才具有完整的合法要件，故而應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道補(bǔ)正行為之日起計(jì)算。

其三，參考臺灣地區(qū)的做法。臺灣《行政訴訟法》第114條第3款規(guī)定：“當(dāng)事人因補(bǔ)正行為未能于法定期間內(nèi)聲明不服者，其期間之遲誤不應(yīng)歸責(zé)于該當(dāng)事人之事由，其恢復(fù)原狀期間自該瑕疵補(bǔ)正時(shí)計(jì)算?！庇纱丝梢?，臺灣地區(qū)對于經(jīng)補(bǔ)正的行政行為起訴期限起算點(diǎn)的規(guī)定，采取的是一種有利于當(dāng)事人的態(tài)度，即從補(bǔ)正時(shí)開始計(jì)算。

(二)行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在訴訟中

筆者觀點(diǎn)：自當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道原行政行為之日起計(jì)算

在沈某某訴韶山市國土資源局行政協(xié)議一案中，被告國土資源局未取得征地批文的情況下與原告簽訂《房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議書》，原告以此為由提起訴訟。在訴訟過程中被告接收到湖南省人民政府下發(fā)的《農(nóng)用地轉(zhuǎn)讓、土地征收審批單》，該審批單對韶山干部學(xué)院項(xiàng)目用地予以批準(zhǔn)，法院認(rèn)為該審批單補(bǔ)正了之前被告具有瑕疵的行政行為。在此種情況下，相當(dāng)于補(bǔ)正行為在原告起訴前一直未發(fā)生，原行政行為持續(xù)處于有瑕疵的狀態(tài)，此時(shí)原行政行為并無特殊之處，故適用關(guān)于起訴期限的普通條款，即《行政訴訟法》第46條、《行政法解釋》第41條、第42條之規(guī)定：起訴期限自當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起計(jì)算；當(dāng)事人不知道訴權(quán)、起訴期限、具體行政行為的，應(yīng)當(dāng)自其知道或者應(yīng)當(dāng)以上內(nèi)容之日其計(jì)算。

三、經(jīng)起訴行政行為起訴期限的期間

筆者觀點(diǎn)：適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條之規(guī)定

如行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在起訴前，應(yīng)當(dāng)適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條關(guān)于起訴期限普通條款之規(guī)定。結(jié)合前文，應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道補(bǔ)正行為之日起六個(gè)月內(nèi)提起訴訟，最長不得超過五年，不動產(chǎn)案件不得超過二十年。

如行政行為的補(bǔ)正發(fā)生在訴訟中，由于原行政行為在原告起訴前自始處于瑕疵狀態(tài)，與其他行政行為并無二異，故也應(yīng)適用《行政訴訟法》第四十六條、第四十八條的規(guī)定，結(jié)合前文，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出原行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提起訴訟，最長不得超過五年，不動產(chǎn)案件不得超過二十年。

上述情形中，如行政機(jī)關(guān)作出行政行為(或補(bǔ)正行為)時(shí)，未告知當(dāng)事人起訴期限的，或者當(dāng)事人不知道行政行為內(nèi)容的，適用《行訴解釋》第六十四條、第六十五條之規(guī)定，起訴期限從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道以上內(nèi)容之日起計(jì)算，最長不得超過一年。

綜上所述，筆者認(rèn)為，對于經(jīng)補(bǔ)正行政行為的起訴期限的起算應(yīng)當(dāng)遵循以下規(guī)律：

(1)當(dāng)補(bǔ)正行為發(fā)生在起訴前，起訴期限應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道補(bǔ)正行為之日起計(jì)算，在六個(gè)月內(nèi)提起訴訟；當(dāng)補(bǔ)正行為發(fā)生在訴訟中，起訴期限應(yīng)當(dāng)自當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道原行政行為作出之日起計(jì)算，在六個(gè)月內(nèi)提起訴訟。

(2)行政機(jī)關(guān)在作出補(bǔ)正行為(原行政行為)時(shí)，未告知當(dāng)事人起訴期限或者當(dāng)事人不知道補(bǔ)正行為內(nèi)容的，起訴期限從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道以上內(nèi)容之日起計(jì)算，最長不得超過一年；

(3)上述兩種情況中，起訴期限最長不得超過五年；涉及不動產(chǎn)案件的，最長不得超過二十年。