國家森林公園的管理問題及立法對策

(武漢大學(xué)環(huán)境法研究所 湖北 武漢 430072)

國家森林公園是我國重要的自然資源，園內(nèi)成片的珍貴林木資源為許多珍稀動物創(chuàng)造了良好的棲息環(huán)境，還有著悠久特色的歷史文化資源等，可以說每個國家森林公園都是各地獨(dú)具代表性的自然、人文資源寶庫。然而當(dāng)前在“國家公園立法熱”的形勢下，社會對國家森林公園的關(guān)注度較少，但國家森林公園的生態(tài)價值在我國建設(shè)生態(tài)文明過程中的作用不容忽視。

一、國家森林公園簡介

吳楚材、李世東等人在80年代對張家界國家森林公園的研究過程中提出了一個關(guān)于森林公園的概念，他們認(rèn)為森林公園是依賴于森林自然環(huán)境，擁有舒適的環(huán)境和科學(xué)教育、游覽休息價值的地域，經(jīng)科學(xué)保護(hù)和適度建設(shè)，給人們提供旅游、觀光、休息和科學(xué)文化活動的特定場所。我國1999年國家林業(yè)局發(fā)布的《中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級評定》國家標(biāo)準(zhǔn)，對“森林公園”作了科學(xué)的定義，并得到了學(xué)術(shù)界的認(rèn)可，指出森林公園是“具有一定規(guī)模和質(zhì)量的森林風(fēng)景資源和環(huán)境條件，可以展開森林旅游，并按法定程序申報批準(zhǔn)的森林地域”。

二、國家森林公園的管理問題

(一)國家森林公園的發(fā)展背景

1982年9月，我國建立了第一個國家森林公園——張家界國家森林公園，然后我國又先后批建了浙江天童、浙江千島湖、陜西樓觀臺、廣東流溪河等國家森林公園。這一階段的森林公園建設(shè)，還處于摸索時期，影響力較小。接著從1992年原林業(yè)部召開的全國森林公園會議，掀起森林公園建設(shè)高潮，到進(jìn)入新世紀(jì)，歷經(jīng)了近20年的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2019年2月，我國共有國家級森林公園897處，其中分布較多的有黑龍江67個、湖南62個，山東49個，江西49個，湖北38個等。

(二)國家森林公園管理問題

我國是一個自然資源十分豐富，地質(zhì)地貌獨(dú)特的國家，但在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心由旅游開發(fā)建設(shè)為主到逐漸以保護(hù)自然生態(tài)為重的過程中，很多風(fēng)景資源都遭受了不同程度的破壞，國家森林公園也是如此，快速發(fā)展的過程中暴露了許多問題。

1.經(jīng)營管理法規(guī)單薄

我國上位法中關(guān)于國家森林公園的管理法規(guī)僅有《國家級森林公園管理辦法》《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家級森林公園管理的通知》等系列管理法規(guī)、規(guī)章，《國家級森林公園總體規(guī)劃規(guī)范》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對于國家森林公園的法律規(guī)定較少，難以適應(yīng)當(dāng)前不斷發(fā)展壯大的國家森林公園。在中國知網(wǎng)中以“國家森林公園”為主題作為知識元搜索，觀察其研究方向的學(xué)科分布，可以發(fā)現(xiàn)主要學(xué)科分類集中在旅游經(jīng)濟(jì)、林學(xué)、城市規(guī)劃與市政、觀賞園藝與園林方向，共同占72.1%，其他研究方向也主要是生態(tài)環(huán)境方向，法學(xué)方向的研究過于薄弱。

2.經(jīng)營管理理念滯后

我國絕大部分的國家森林公園是由之前的國有林場改制而來，很多國有林場的工作人員也由此轉(zhuǎn)為國家森林公園的管理工作人員。然而在國有林場轉(zhuǎn)為國家森林公園的過程中，一些地方政府及管理部門沒有意識到身份的轉(zhuǎn)變意味著經(jīng)營理念、管理思路的變化，僅依靠著國家財政撥款，維系國家森林公園的運(yùn)營，于是資金、人才等條件的缺乏使得國家森林公園難以跨越政府化的管理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的企業(yè)管理模式。

3.經(jīng)營管理體制僵化

國家森林公園的管理涉及林業(yè)、土地等眾多自然資源部門，管理過程中存在職權(quán)不分等問題，在官僚化的政府管理體制下，很多國家森林公園的資源優(yōu)勢沒有被很好的挖掘出來，而漸漸埋沒于國家濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園等各種自然保護(hù)地類型中，無法凸顯、放大自身的景觀特色。

三、國家森林公園立法對策

(一)國家森林公園立法情況

1872年，美國國會就通過了《黃石國家公園法》，內(nèi)容詳細(xì)全面，完全可以達(dá)到執(zhí)行的層面。而我國還沒出臺類似的國家森林公園保護(hù)和開發(fā)的專門法律，上位法除了《森林法》《水法》《森林防火條例》等，現(xiàn)僅有《國家級森林公園管理辦法》《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家級森林公園管理的通知》等系列管理法規(guī)、規(guī)章，《國家級森林公園總體規(guī)劃規(guī)范》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。由于其約束力較弱，而且條款規(guī)定的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，往往是一些原則性的條款，給森林公園的保護(hù)和建設(shè)帶來了很大不便。自1995年起，湖南、四川、安徽、貴州、廣東、江西、黑龍江、陜西、甘肅、山西等10省人大相繼出臺森林公園條例，內(nèi)蒙古自治區(qū)、福建省政府出臺了森林公園管理辦法，廣州、南昌、洛陽、青島等4市人大出臺森林公園條例，東莞、安陽、三亞等3市政府出臺森林公園管理辦法，江蘇、重慶林業(yè)局出臺森林公園管理辦法。其它省份依據(jù)森林法實(shí)施辦法、相關(guān)林業(yè)法規(guī)或省政府決定，對省級及以下森林公園進(jìn)行審批。在上位法沒有明確規(guī)定的情形下，地方立法層次及進(jìn)度不一，保護(hù)程度也各不一樣。需要國家出臺專門的法律法規(guī)規(guī)制我國現(xiàn)有的國家森林公園的保護(hù)發(fā)展。

(二)國家森林公園立法問題分析

從民法的角度來說，國家森林公園里的自然資源資產(chǎn)需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)與合理利用。從法律的角度出發(fā)，明確物的權(quán)屬與使用權(quán)利，明確其經(jīng)濟(jì)價值，進(jìn)行登記造冊，建立國家森林公園自然資源產(chǎn)權(quán)管理制度，地方政府部門不得肆意進(jìn)行開發(fā)與濫用。

1.明確國家森林公園產(chǎn)權(quán)制度

據(jù)我國現(xiàn)行自然資源保護(hù)法律的規(guī)定，自然資源為國家和集體所有。但由于法律人格的抽象性，缺乏具體的自然資源產(chǎn)權(quán)主體代表，實(shí)際上國家和集體所有已被歸部門所有、地方政府所有等這樣一種非正式自然資源所有權(quán)體系所代替，我國當(dāng)前自然資源產(chǎn)權(quán)制度中存在嚴(yán)重的“產(chǎn)權(quán)虛置”問題。自然資源作為人類生存發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)和保障，首先面對的法律問題就是產(chǎn)權(quán)問題?，F(xiàn)實(shí)中很多國家森林公園由于缺乏具體的法律保護(hù)條例，盡管上位法規(guī)定自然資源為國家所有，但相關(guān)法律法規(guī)的缺失導(dǎo)致國家森林公園管理部門不明確，監(jiān)管責(zé)任的缺失造成國家森林公園珍貴動植物等資源破壞，國有資產(chǎn)大量流失卻很少被追責(zé)。所以在當(dāng)前的國家森林公園立法保護(hù)中應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家森林公園為國家所有，國家森林公園內(nèi)的自然、人文資源受國家法律保護(hù)，建議建立國家森林公園產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)權(quán)登記及合理利用制度，禁止不合理的進(jìn)行大規(guī)模的商業(yè)開發(fā)，優(yōu)先保護(hù)國家森林公園珍貴的林木、動物資源，防止國有自然資源資產(chǎn)流失。

2.制定國家森林公園綜合法律還是針對性的保護(hù)條例

隨著我國建立國家森林公園的數(shù)量逐年上升，一些地方在意識到國家森林公園的問題后已出臺了專門的國家森林公園保護(hù)條例，如《湖南省森林公園條例》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園管理辦法》、《江西仰天崗國家森林公園保護(hù)條例》等，但當(dāng)前國家森林公園名錄中的數(shù)目龐大，整體立法數(shù)量卻偏少，如何對其進(jìn)行有效管理與保護(hù)？在每個國家森林公園都有自己獨(dú)特的自然和生態(tài)屬性的情形下，是針對一園制定單獨(dú)的保護(hù)條例，還是上位法出臺統(tǒng)一的國家森林公園管理立法進(jìn)行規(guī)制？這都需要政府和專家學(xué)者們予以積極關(guān)注，探討立法對策。

但其實(shí)，綜合性的保護(hù)法律和針對性的保護(hù)條例并不沖突，個人認(rèn)為首先上位法應(yīng)明確國家森林公園的法律地位和管理部門，在當(dāng)前800多個國家森林公園中形成統(tǒng)一的保護(hù)體系，然后各省市可以在上位法的框架內(nèi)，根據(jù)每個國家公園具體的實(shí)際情況，制定針對性的、具體的保護(hù)措施條例，協(xié)同加強(qiáng)國家森林公園的立法、執(zhí)法保護(hù)力度。

3.國家森林公園與國家公園立法聯(lián)系

國家公園和森林資源就如整體與部分的關(guān)系，相互依賴，森林資源管制是國家公園建設(shè)的關(guān)鍵點(diǎn)，國家公園建設(shè)是森林資源管理的催化劑。在當(dāng)前自然保護(hù)地體系中，國家公園處于主體地位。按照這樣的發(fā)展趨勢，以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，今后將有一大批生態(tài)系統(tǒng)重要程度高、生物多樣性富集區(qū)、物種重要棲息地、景觀價值高的自然保護(hù)區(qū)被整合到國家公園去，但是我國自然保護(hù)區(qū)類型豐富，數(shù)量眾多，那些沒有被納入到國家公園體系內(nèi)的自然保護(hù)地，將如何管理？并且“以國家公園為主體”的自然保護(hù)地體系并不意味著以國家公園取代多種類型的保護(hù)地，國家公園是指我國自然生態(tài)系統(tǒng)中最重要、自然景觀最獨(dú)特、自然遺產(chǎn)最精華等的部分，具有全球價值，這種嚴(yán)格要求、條件使得“國家公園法”很難統(tǒng)攬自然保護(hù)地保護(hù)法治建設(shè)。我國現(xiàn)有保護(hù)地已經(jīng)將很大部分的名山大川、人文古跡、河流湖泊、溶洞海濱等精華資源囊括其中，而國家公園建設(shè)中的資源要求必須具有國家價值和國家意義，能夠代表一個國家的資源水平，國家公園的資源主要還得依托原有的各類保護(hù)地來進(jìn)行。所以保護(hù)國家森林公園，一定程度上說也是保護(hù)國家公園的后備森林資源。

(三)完善國家森林公園保護(hù)立法對策

1.提高國家森林公園管理法律層級

目前國家級森林公園管理的上位法主要有2011年頒布的《國家級森林公園管理辦法》，效力級別是部門規(guī)章，2018年頒布的《國家林業(yè)局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家級森林公園管理的通知》，效力級別為部門規(guī)范性文件。另各省市出臺的地方性法規(guī)如《湖南省森林公園條例》、地方政府規(guī)章如《內(nèi)蒙古自治區(qū)森林公園管理辦法》。整體來看，國家森林公園上位法效力級別低且缺乏相關(guān)立法，而且規(guī)范性文件中很多規(guī)定的過于原則化、抽象化，操作性不強(qiáng)；加之很多地方的立法水平層次不一，盲目追風(fēng)進(jìn)行地方環(huán)境保護(hù)立法，結(jié)果實(shí)踐執(zhí)行效果差，這些都極大的影響國家級森林公園的永續(xù)發(fā)展。

針對這些問題，政府應(yīng)該對國家森林公園出臺專門的國家層面的法律法規(guī)，提高立法層級，通過國家法律法規(guī)加強(qiáng)對國家森林公園的保護(hù)力度，加大對肆意破壞國家森林公園景區(qū)的違法犯罪行為的懲罰力度。美國是建立國家森林公園(國家公園)最早的國家，借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，在向美國等國家學(xué)習(xí)建立我國國家公園體制的基礎(chǔ)上，也應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)國家森林公園保護(hù)立法，完善國家森林公園管理法律體系，保護(hù)我國數(shù)量眾多、面積龐大的國家森林公園。

2.明確生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念

“生態(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，生態(tài)文明建設(shè)事關(guān)人民群眾根本利益和中華民族永續(xù)發(fā)展。然而一些國家森林公園盲目進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致開發(fā)過度，景區(qū)污染破壞嚴(yán)重。這也是一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)以及國家森林公園的管理者沒有從根本上認(rèn)識到保護(hù)國家森林公園的重要性，只顧經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)保護(hù)。所以在立法中應(yīng)該突出生態(tài)保護(hù)，明確生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的理念，明確國家級森林公園是國家禁止開發(fā)區(qū)域，是禁止進(jìn)行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，在國家級森林公園內(nèi)科學(xué)劃定核心景觀區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、一般游憩區(qū)、管理服務(wù)區(qū)，按所在功能區(qū)嚴(yán)格規(guī)定開發(fā)強(qiáng)度，確定景區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格進(jìn)行管理。

3.理順國家森林公園管理部門職責(zé)

國家森林公園管理涵蓋多個方面，牽涉的部門也十分廣泛，如何統(tǒng)籌相關(guān)部門，共同管理保護(hù)好所有的國家森林公園，不是一件易事。尤其是國家森林公園中經(jīng)常出現(xiàn)的“一園多名”現(xiàn)象，一個班子，好幾套人馬進(jìn)行管理，常出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清，管理混亂，爭權(quán)推責(zé)等問題，如張家界國家森林公園，就有國家森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、建議在制定國家森林公園的法律法規(guī)時，應(yīng)理順管理體制，在保護(hù)條例中明確主管部門地位，規(guī)定其具體權(quán)責(zé)；借鑒現(xiàn)代企業(yè)化管理模式，改善經(jīng)營管理模式，自負(fù)盈虧，區(qū)分所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；針對“一園多名”現(xiàn)象，協(xié)調(diào)好各部門利益；強(qiáng)化、嚴(yán)格監(jiān)督地方立法，加強(qiáng)地方立法管理，落實(shí)地方環(huán)保法律的執(zhí)行；貼合地方環(huán)境保護(hù)實(shí)際，提高立法操作性。

在當(dāng)今“國家公園立法熱”的情形下，我國自然保護(hù)地體系下的其他保護(hù)類型也同樣值得關(guān)注，我國國家森林公園從1982年最初建立到如今已發(fā)展到800余個，但一直沒有出臺專門的法律，各地在保護(hù)過程中出現(xiàn)種種管理問題與亂象，需要進(jìn)行統(tǒng)一立法規(guī)制，協(xié)調(diào)全國各省市的國家森林公園立法保護(hù)條例，強(qiáng)化國有自然資源資產(chǎn)意識，推進(jìn)我國生態(tài)文明社會建設(shè)。