淺析普通證券期貨投資者保護(hù)調(diào)解機(jī)制

趙 敏

（北京盈科（貴陽）律師事務(wù)所，貴州 貴陽550000）

我國證券市場各類違法、違規(guī)行為多發(fā)，與此同時，各類證券期貨糾紛頻繁發(fā)生，且呈現(xiàn)群體性特征。中小投資者占我國證券市場大部分份額，由于其對各項(xiàng)法律法規(guī)認(rèn)識不充分，風(fēng)險識別能力不足，自我保護(hù)能力較弱，其權(quán)益更容易受到侵害。另外，我國資本市場多層次快速發(fā)展，規(guī)模擴(kuò)張迅速，產(chǎn)生了大量的新興業(yè)務(wù)，中小投資者更顯弱勢。各投資者與市場主體之間的糾紛存在持續(xù)增多的現(xiàn)象，監(jiān)管部門資源較為有限，無法顧及所有糾紛，如單純通過向監(jiān)管部門投訴的方式解決糾紛，存在監(jiān)管部門無法以行政手段解決民事糾紛的問題。此外，如中小投資者選擇以訴訟的方式解決糾紛，也存在門檻高、耗時久、成本高的問題。因此，以調(diào)解的形式解決糾紛、化解矛盾，是目前我國資本市場需要關(guān)注并運(yùn)用的一種模式。調(diào)解既節(jié)約司法資源，提高糾紛解決效率，可以有效保護(hù)中小投資者利益。

一、證券市場糾紛調(diào)解機(jī)制

（一）《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》

2016年，最高人民法院（下稱“最高法”）和中國證券監(jiān)督管理委員會（下稱“證監(jiān)會”）聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（法〔2016〕149號）。在此通知中，首次規(guī)定了證券市場調(diào)解制度。該通知選取了中國證券投資者保護(hù)基金有限責(zé)任公司、中證中小投資者服務(wù)中心（下稱“投服中心”）等八家專業(yè)機(jī)構(gòu)作為試點(diǎn)調(diào)解組織，明確指出如投資者申請調(diào)解，證券期貨市場經(jīng)營主體應(yīng)積極配合。

單個投資者賠償金額往往比較小，為加強(qiáng)保護(hù)中小投資者，作為公益機(jī)構(gòu)的中證中小投資者服務(wù)中心、中國證券業(yè)協(xié)會等機(jī)構(gòu)一直嘗試各種保護(hù)中小投資者權(quán)益不受侵害的方式。投服中心于2016年與多家證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)簽訂工作備忘錄，主要內(nèi)容為如何為投資者解決糾紛。此外，投服中心還試點(diǎn)推出小額快速調(diào)機(jī)制等一系列投資者賠償機(jī)制。中國證券業(yè)協(xié)會在結(jié)合自身特點(diǎn)的情況下，與各地證監(jiān)局聯(lián)合推動并設(shè)立地方證券糾紛調(diào)解中心。

最高法和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》確認(rèn)了調(diào)解結(jié)果的法律效力。但是，從法律層級層面來看，該份文件僅為規(guī)范性文件，因此通過調(diào)解解決《證券法》層面的投資者糾紛的實(shí)踐操作存在無上位法律支撐的權(quán)威性問題。

（二）《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》

證券期貨糾紛多元化解的機(jī)制建設(shè)，讓投資者有了更充分的表達(dá)訴求、權(quán)利救濟(jì)的途徑，并鞏固了資本市場基礎(chǔ)制度，從而進(jìn)一步保護(hù)投資者合法權(quán)益不受侵犯。①自《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（法〔2016〕149號）發(fā)布以來，各試點(diǎn)地區(qū)的法院、證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如當(dāng)?shù)刈C監(jiān)局）、試點(diǎn)調(diào)解組織（如投服中心）加強(qiáng)了相互的協(xié)調(diào)聯(lián)動，充分發(fā)揮了糾紛多元化解機(jī)制的作用。不僅依法公正地化解了一系列證券期貨糾紛，保護(hù)了投資者的合法權(quán)益，還提高了一系列化解糾紛的效率，取得了試點(diǎn)工作的初步成功。

為貫徹中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》（國辦發(fā)〔2013〕110號）以及最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于人民法院進(jìn)一步深化多元化糾紛解決機(jī)制改革的意見》（法發(fā)〔2016〕14號），經(jīng)總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)后，最高法和證監(jiān)會在全國聯(lián)合建設(shè)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制，并發(fā)布了《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》（法〔2018〕305號）。

《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》不僅建立健全訴訟、調(diào)解對接的工作機(jī)制，還加強(qiáng)對各調(diào)解組織的管理，從而進(jìn)一步落實(shí)糾紛多元化解機(jī)制保障工作。該文件規(guī)定，各地方高級人民法院需要對轄區(qū)內(nèi)的人民法院工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查，落實(shí)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制的各項(xiàng)工作要求；證監(jiān)會監(jiān)督并指導(dǎo)調(diào)解組織的各項(xiàng)工作，各派出機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對轄區(qū)內(nèi)調(diào)解組織的內(nèi)部管理并規(guī)范其內(nèi)部運(yùn)作，指導(dǎo)、支持各調(diào)解組織開展工作。如各級地方法院、證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)在工作中遇到問題，需及時將工作情況及相關(guān)問題層層上報至最高法、證監(jiān)會。

（三）《中華人民共和國證券法》

2020年3月1日，新《證券法》正式實(shí)施，證券期貨糾紛化解機(jī)制得到了進(jìn)一步創(chuàng)新。如投資者與發(fā)行人、證券公司等發(fā)生糾紛的，可向投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請調(diào)解。如證券業(yè)務(wù)糾紛是在普通投資者與證券公司之間發(fā)生的，且由普通投資者提出調(diào)解的，證券公司無權(quán)拒絕，這體現(xiàn)了對處于弱勢地位的普通投資者的保護(hù)。新法進(jìn)一步確認(rèn)了《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（法〔2016〕149號）的效力，并對證券期貨糾紛調(diào)解制度進(jìn)行了一定程度的發(fā)展，對提高糾紛解決效率、降低糾紛解決成本、維護(hù)普通投資者權(quán)益起到積極的作用。

新《證券法》第九十四條規(guī)定不僅指明了普通投資者可向投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)申請調(diào)解的方向，將證券糾紛調(diào)解制度上升到法律高度，還創(chuàng)建了普通投資者與證券公司糾紛的強(qiáng)制調(diào)解制度，實(shí)現(xiàn)了向中小投資者的傾斜保護(hù)。新《證券法》將專業(yè)投資者和普通投資者區(qū)分開來，確定可以申請強(qiáng)制調(diào)解的權(quán)利主體，并為小額速調(diào)機(jī)制、單邊受理機(jī)制、訴訟調(diào)解對接機(jī)制等在投資者保護(hù)機(jī)構(gòu)中的實(shí)踐提供法律支持，解決了糾紛調(diào)解的權(quán)威性問題。

二、證券市場糾紛強(qiáng)制調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行

當(dāng)證券業(yè)務(wù)糾紛在普通投資者與證券公司之間發(fā)生時，可從以下幾個角度來關(guān)注強(qiáng)制調(diào)解機(jī)制的運(yùn)行：

（一）適用主體

只有當(dāng)證券業(yè)務(wù)糾紛在普通投資者與證券公司之間發(fā)生，且普通投資者申請調(diào)解時，才適用強(qiáng)制調(diào)解制度。新《證券法》規(guī)定的普通投資者范圍應(yīng)結(jié)合《證券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》及其他法律法規(guī)進(jìn)行界定?！蹲C券期貨投資者適當(dāng)性管理辦法》第七條規(guī)定，投資者分為普通投資者與專業(yè)投資者；第八條明確列出了幾項(xiàng)條件，如投資者滿足其中任意一項(xiàng)調(diào)解，則視其為專業(yè)投資者。這幾項(xiàng)條件大致可分為：投資者為經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu)；金融機(jī)構(gòu)面向投資者發(fā)行的理財產(chǎn)品；各類社會公益基金；合格境外投資者；人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者；符合一定凈資產(chǎn)、金融資產(chǎn)、證券、基金、期貨、黃金、外匯等投資條件的法人或其他組織；符合一定金融資產(chǎn)、年收入、證券、基金、期貨、黃金、外匯等投資條件的自然人；具備一定金融相關(guān)業(yè)務(wù)執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的注冊會計師及律師。

新《證券法》通過對強(qiáng)制調(diào)解制度的明確規(guī)定，對處于強(qiáng)勢地位的證券公司附加了一定的強(qiáng)制義務(wù)，不僅拓寬了普通投資者小額證券期貨糾紛的維權(quán)方式，也進(jìn)一步避免了證券公司拒絕調(diào)解、推諉調(diào)解、延遲調(diào)解等不積極調(diào)解的情形的發(fā)生。

（二）適用標(biāo)準(zhǔn)

對于強(qiáng)制調(diào)解制度，新《證券法》僅作了原則性規(guī)定，該規(guī)定如何適用、具體適用標(biāo)準(zhǔn)未詳細(xì)列出，是否沿用目前的小額速調(diào)機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)解亦未明確指出，存在一定的操作空間。如適用標(biāo)準(zhǔn)過于寬松，可能導(dǎo)致強(qiáng)制調(diào)解制度流于形式；如標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，則可能限制證券公司的權(quán)利。

（三）程序啟動

在過往實(shí)踐中，是否啟動調(diào)解程序取決于爭議各方當(dāng)事人是否同意調(diào)解，而新《證券法》賦予普通投資者單方啟動調(diào)解程序的權(quán)限，規(guī)定了證券公司必須接受普通投資者調(diào)解申請，此即強(qiáng)制調(diào)解制度。但強(qiáng)制調(diào)解制度并不強(qiáng)制證券公司接受調(diào)解結(jié)果。最終能否達(dá)成調(diào)解協(xié)議，依舊取決于爭議各方是否達(dá)成了一致的合意。實(shí)質(zhì)上新《證券法》并未突破調(diào)解的自愿原則，而是改變了調(diào)解程序的啟動流程，實(shí)現(xiàn)對普通投資者一定程度上的傾斜保護(hù)。

三、現(xiàn)階段證券市場糾紛強(qiáng)制調(diào)解機(jī)制的成果

（一）杭州市中級人民法院成果

杭州市的“電子化”“信息化”“網(wǎng)絡(luò)化”是其調(diào)解機(jī)制的一大特點(diǎn)。浙江證券期貨糾紛智能化解平臺是杭州市中級人民法院與浙江證監(jiān)局在對證券期貨糾紛調(diào)解機(jī)制的統(tǒng)一認(rèn)識后共同推出一大新型服務(wù)平臺。

這一平臺是全國首家以信息化技術(shù)為核心的糾紛調(diào)解平臺，也是我國首次證券期貨糾紛調(diào)解全流程網(wǎng)上完成的一大嘗試。在該平臺上，杭州市中級人民法院可完成在線立案、訴訟、調(diào)解、開庭等一系列工作，并將投資者損失經(jīng)計算后發(fā)布在平臺，司法確認(rèn)也是在線上完成。一系列流程結(jié)束后，將自動生成文書。該平臺為集前述功能于一身的多功能多元化高效調(diào)解平臺。截至2020年3月，已有500余名投資者依靠該平臺發(fā)起調(diào)解或訴訟請求，成功化解多起證券期貨糾紛。2018年至2019年，約1100余名投資者陸續(xù)提起訴訟，要求祥源文化、龍薇傳媒等賠償股票投資損失，總標(biāo)的額近億元，引起了社會各界的高度關(guān)注。由于此類糾紛社會影響大、涉及群眾范圍較廣、投資者的維權(quán)成本較高，為高效化解此類群體性糾紛，杭州市中級人民法院、浙江證券業(yè)協(xié)會、投保基金充分運(yùn)用該平臺處理糾紛，對該系列案中的各投資者進(jìn)行集中調(diào)解，幫助各中小投資者降低成本進(jìn)行維權(quán)，并助其快速獲得補(bǔ)償，有力地保護(hù)了普通投資者的利益，也為證券市場虛假陳述侵權(quán)糾紛的高效調(diào)解與化解糾紛機(jī)制提供了成功的經(jīng)驗(yàn)。截至2019年，投?；鸺姓{(diào)解了該系列案件中的309件，杭州市中級人民法院審結(jié)了其中的581件案件，累計賠付金額約8400萬元，賠付比例高達(dá)87.5%。后來，該案被最高人民法院列入2019年度人民法院十大商事案件。

杭州市中級人民法院是率先開展訴訟、調(diào)解對接工作機(jī)制的法院之一，其以“互聯(lián)網(wǎng)+”的新穎模式，引導(dǎo)投資者線上發(fā)起證券期貨糾紛調(diào)解申請，再通過立案、審查和裁定程序，高效完成了證券期貨糾紛線上全流程調(diào)解，積累了較多的經(jīng)驗(yàn)。杭州市中級人民法院曾在一天內(nèi)完成從立案到審查與裁定的證券期貨糾紛線上調(diào)解，讓證券期貨糾紛調(diào)解更快捷、高效。

目前，杭州市中級人民法院的工作重點(diǎn)為在訴前通過該平臺對各投資者申報的證券期貨糾紛調(diào)解申請進(jìn)行過濾和分流，發(fā)揮杭州市中級人民法院在證券期貨糾紛調(diào)解機(jī)制中的作用，結(jié)合法院、各監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會、各調(diào)解組織的多方優(yōu)勢，探索并完善證券期貨糾紛在線調(diào)解的工作機(jī)制，在線上全面開展證券期貨糾紛調(diào)解工作。

（二）上海金融法院成果

2020年，上海金融法院接到一批起訴某公司證券虛假陳述的案件，并通過訴訟、調(diào)解對接的工作機(jī)制，將該批案件委托至投服中心進(jìn)行調(diào)解。上海金融法院與投服中心經(jīng)過多次完全、充分地溝通，通過雙方的系統(tǒng)對接，在線移交了各投資者的案件信息與證據(jù)材料，實(shí)現(xiàn)了無紙化辦公，并簡化了案件的委派調(diào)解程序，高效地減少了當(dāng)面溝通流程，也大大節(jié)約了各訴訟材料的流轉(zhuǎn)時長。

在本批系列案件中，上海金融法院通過指導(dǎo)投服中心開展工作，與投資者、上市公司進(jìn)行了視頻、電話、電子郵件等在線方式的調(diào)解，并結(jié)合各方當(dāng)事人的具體情況與各方訴求，指導(dǎo)投服中心給出了落地可行、合法合規(guī)的調(diào)解方案，最終該系列案件全部達(dá)成調(diào)解協(xié)議。投服中心通過訴訟、調(diào)解對接的工作機(jī)制，將該批系列案件的調(diào)解協(xié)議與各具體案件的相關(guān)信息返回至上海金融法院，在收到各方當(dāng)事人在線提出的司法確認(rèn)申請后，上海金融法院進(jìn)行了線上司法確認(rèn)。

上海金融法院遇到的此類系列案的化解成功，意味著我國證券期貨糾紛訴訟、調(diào)解對接線上工作機(jī)制的成功，為全國各地其他人民法院及調(diào)解機(jī)構(gòu)開展相關(guān)工作提供了案例。通過該機(jī)制，人民法院與調(diào)解機(jī)構(gòu)能更高效地建立溝通渠道，讓案件相關(guān)信息更加高效地在各司法機(jī)關(guān)與調(diào)解組織之間流通。

（三）全國其他法院成果

目前，我國已有超過2800家法院接入了法院調(diào)解平臺，該調(diào)解平臺亦入駐了各調(diào)解組織，基本覆蓋資本市場各投資領(lǐng)域與全國各法院轄區(qū)，可以實(shí)現(xiàn)全流程線上證券期貨糾紛調(diào)解，從投資者申請線上調(diào)解開始，立案、法院委派或委托調(diào)解、開展調(diào)解工作、制作調(diào)解協(xié)議、線上司法確認(rèn)等，均可在線上完成。對各方當(dāng)事人，尤其是普通投資者而言，節(jié)約了訴訟成本，令其更有信心在資本市場進(jìn)行投資，進(jìn)一步促進(jìn)了資本市場發(fā)展。

四、完善證券市場糾紛強(qiáng)制調(diào)解機(jī)制的建議

（一）明確完善路徑

雖然新《證券法》通過出臺強(qiáng)制調(diào)解規(guī)定對普通投資者作出了一定程度的傾斜保護(hù)，但并未規(guī)定證券公司拒絕調(diào)解程序后的懲戒措施等內(nèi)容。在實(shí)踐中，可以參考并借鑒《關(guān)于在全國部分地區(qū)開展證券期貨糾紛多元化解機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》（法〔2016〕149號）第十七條的規(guī)定，即當(dāng)普通投資者申請調(diào)解時，證券公司應(yīng)當(dāng)積極配合并參與調(diào)解。對于無正當(dāng)理由拒絕調(diào)解或未按調(diào)解協(xié)議履行義務(wù)的證券公司，證券期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)依法核查，如發(fā)現(xiàn)違法行為或違規(guī)行為，及時查處并記入資本市場誠信數(shù)據(jù)庫。

（二）強(qiáng)化經(jīng)營機(jī)構(gòu)自律意識

我國證券市場高速發(fā)展的同時，必不可少地會出現(xiàn)各類新式證券期貨糾紛，而且糾紛的主體逐漸多元化，糾紛數(shù)量也在增長。傳統(tǒng)的調(diào)解模式無法滿足各方對于糾紛調(diào)解的高效、便捷、多元途徑解決需求。新《證券法》的推出，一方面，增加了證券市場糾紛解決的途徑，加強(qiáng)了糾紛治理能力。另一方面，通過證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)的自律約束與證券業(yè)行業(yè)資質(zhì)，糾紛調(diào)解機(jī)制的用途將逐漸增多。

（三）推動線上調(diào)解機(jī)制

由于大部分普通投資者與證券公司并不處于同一地點(diǎn)，建議推動證券期貨糾紛在線調(diào)解機(jī)制，將低成本、高效率的證券期貨糾紛調(diào)解方式向廣大普通投資者普及。大致調(diào)解流程如下：投資者在線上提交調(diào)解申請后，由對應(yīng)的司法機(jī)關(guān)委托調(diào)解機(jī)構(gòu)受理，調(diào)解機(jī)構(gòu)在核實(shí)各當(dāng)事人真實(shí)身份、證據(jù)材料之后，進(jìn)行在線調(diào)解。在調(diào)解過程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)可以提供相對合理的調(diào)解方案，一方面，投資者可省去現(xiàn)場申請調(diào)解、現(xiàn)場出席等一系列中間環(huán)節(jié)的費(fèi)用；另一方面，這種新型線上調(diào)解機(jī)制實(shí)現(xiàn)了全程電子化操作，各項(xiàng)證據(jù)、文書均有電子存檔，不僅可以高效處理案件，也符合現(xiàn)階段節(jié)能環(huán)保的要求。如爭議各方達(dá)成一致，則調(diào)解成功，調(diào)解機(jī)構(gòu)將調(diào)解協(xié)議移交司法機(jī)關(guān)，由司法機(jī)關(guān)在線制作相關(guān)司法文書并送達(dá)各方，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力。

五、結(jié)語

調(diào)解是解決糾紛的重要制度，新《證券法》站在維護(hù)證券市場秩序的原則上，總結(jié)我國近年來證券市場的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合《民事訴訟法》等各項(xiàng)法律法規(guī)中關(guān)于申請司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的規(guī)定，在傳統(tǒng)調(diào)解機(jī)制的基礎(chǔ)上注入公益與權(quán)威元素，創(chuàng)造性地規(guī)定針對普通投資者與證券公司之間爭議糾紛的強(qiáng)制調(diào)解模式，賦予傳統(tǒng)調(diào)解新的生命力，提高調(diào)解效率，有效地化解群體性糾紛可能性。最高法、證監(jiān)會共同發(fā)起的訴訟調(diào)解對接機(jī)制，不僅有力推動人民法院、監(jiān)管機(jī)關(guān)協(xié)同開展糾紛調(diào)解工作，也通過對各方當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議以強(qiáng)制執(zhí)行力，為各方當(dāng)事人要求對方按約履行調(diào)解協(xié)議約定的義務(wù)提供了有力保障。

新《證券法》確定的強(qiáng)制調(diào)解制度，能最大限度地調(diào)動爭議各方的力量，共同解決所涉及的證券期貨糾紛，不僅能有效保護(hù)普通投資者的利益，彌補(bǔ)其對法律法規(guī)認(rèn)識不足、投資前期風(fēng)險識別能力較差、自我保護(hù)能力較弱的缺點(diǎn)，也節(jié)省了大量司法資源、行政資源、社會資源。這種新型調(diào)解機(jī)制不僅符合現(xiàn)代社會治理的需要，也使得我國傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解機(jī)制煥發(fā)了新的生命力，成為推動我國證券市場健康發(fā)展的重大并成功的實(shí)踐。

綜上，一方面，強(qiáng)制調(diào)解制度可幫助爭議各方當(dāng)事人著眼于糾紛的實(shí)際情況，靈活確定糾紛解決的時間、地點(diǎn)、方式，盡可能地保護(hù)了普通投資者，降低各方當(dāng)事人解決糾紛的成本，不必再花費(fèi)大量時間、精力、資源進(jìn)入訴訟程序，有效發(fā)揮了糾紛的矛盾預(yù)防功能與源頭治理功能。另一方面，依普通投資者申請才啟動強(qiáng)制調(diào)解程序，也充分尊重了普通投資者的程序選擇權(quán)，嚴(yán)格遵守了法定程序，未違反法律的基本原則。經(jīng)人民法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議，也明確了爭議各方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)，保護(hù)了作為弱勢群體的普通投資者的利益。

注釋

①《中國證券監(jiān)督管理委員會關(guān)于全面推進(jìn)證券期貨糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)的意見》。