深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的規(guī)制政策變革路徑

黃 新 華

(廈門大學 公共事務(wù)學院，福建 廈門 361005)

黨的十九大報告指出，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，必須深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把發(fā)展經(jīng)濟的著力點放在實體經(jīng)濟上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強我國經(jīng)濟質(zhì)量優(yōu)勢。2019年3月，李克強總理在第十三屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中強調(diào)，要堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持深化市場化改革、擴大高水平開放，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系。[1]供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的最終目的是滿足需求，主攻方向是提高供給質(zhì)量，根本途徑是深化改革，“就是要完善市場在資源配置中起決定性作用的體制機制，深化行政管理體制改革，打破壟斷，健全要素市場，使價格機制真正引導資源配置?！盵2]換言之，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的本質(zhì)是處理好政府和市場的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用，而滿足市場需求的規(guī)制政策變革是其成功的必要條件。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要遵循市場規(guī)律，通過放松規(guī)制引入市場競爭，也要通過強化規(guī)制維護公平競爭環(huán)境，通過激勵規(guī)制改善產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量。

一、通過放松規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是對需求管理政策的糾偏，在需求管理政策中，政府傾向于刺激性政策和對微觀經(jīng)濟行為的直接干預，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革則強調(diào)充分發(fā)揮市場主體的內(nèi)生活力，落實簡政放權(quán)和放松規(guī)制，通過新制度的供給提高潛在經(jīng)濟增速。規(guī)制是市場經(jīng)濟條件下為實現(xiàn)公共政策目標，由具有法律地位的政府機構(gòu)依照法規(guī)對被規(guī)制者(主要是企業(yè))所采取的行政管理與監(jiān)督行為。保羅·薩繆爾森認為，“規(guī)制的基本是制定政府條例和設(shè)計市場激勵機制，以控制廠商的價格、銷售或生產(chǎn)等決策。”[3]279從規(guī)制政策變革的角度上看，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須放松規(guī)制讓市場競爭發(fā)揮實質(zhì)作用，因為規(guī)制過度和規(guī)制失靈導致市場在資源配置中不能起決定性作用。

規(guī)制過度源于規(guī)制部門的內(nèi)在擴張性。帕金森定律早已表明，政府機構(gòu)自身具有擴張的本性。規(guī)制機構(gòu)的內(nèi)在擴張會推動規(guī)制膨脹，進而引致過度規(guī)制，而一旦政府對市場的規(guī)制超過糾正市場失靈的范圍，擠占了市場機制運行空間，市場機制就難以在經(jīng)濟增長中發(fā)揮積極作用。企業(yè)經(jīng)營活動中高昂的制度性交易成本就與規(guī)制過度密切相關(guān)。過度規(guī)制不僅提高了企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本，導致市場競爭活力不足，更重要的是，受到規(guī)制保護的企業(yè)，可以憑借壟斷優(yōu)勢獲取穩(wěn)定收益，從而喪失成本最小化、利潤最大化的動力。規(guī)制失靈則源于尋租行為，它是政府失靈的特殊表現(xiàn)形式，是指規(guī)制無益于政策預期目標的實現(xiàn)，造成市場效率和公共利益的凈損失。這是因為尋租行為會導致規(guī)制者被規(guī)制者“俘虜”。喬治·斯蒂格勒的研究表明，促使政府進行規(guī)制的，或者是規(guī)制對象本身，或者是其他可能從中獲益的人，規(guī)制與其說是為了社會公共利益，毋寧說是特殊的利益集團尋租的結(jié)果。[4]

放松規(guī)制意味著放松或者取消諸多規(guī)制條款，包括市場準入、退出、價格、投資、財務(wù)和會計等規(guī)制的一部分或者全部，目的是引入競爭機制，釋放企業(yè)活力，清理、廢除與市場機制背道而馳的規(guī)制政策，降低制度性交易成本，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。放松規(guī)制主要集中在具有規(guī)模經(jīng)濟與范圍經(jīng)濟特點的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，如鐵路、航空、電信、郵政、煤氣、供水、電力、供暖等。20世紀80年代以來，我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革在引進民間資本和政企分開等方面取得了顯著效果，但與競爭性產(chǎn)業(yè)相比，生產(chǎn)效率及配置效率仍舊低下，必須通過放松規(guī)制改革，引入市場競爭以刺激生產(chǎn)技術(shù)與管理手段的創(chuàng)新。引入競爭可從市場結(jié)構(gòu)重組和政府職能轉(zhuǎn)變兩方面著手，政府職能轉(zhuǎn)變是市場結(jié)構(gòu)重組的前提和基礎(chǔ)，市場結(jié)構(gòu)重組是政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容和手段，二者缺一不可。

一是重組市場結(jié)構(gòu)以擴大市場空間。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)著力推進自然壟斷企業(yè)的混合所有制改革，充分調(diào)動市場力量介入企業(yè)治理。國家發(fā)展和改革委員會2018年9月18日發(fā)布的《關(guān)于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》，為推進自然壟斷產(chǎn)業(yè)的混合所有制改革提供了政策指引。混合所有制改革的主要目的是實現(xiàn)不同所有制資本間的共同發(fā)展和有效制衡，核心是國有企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換，通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。與此同時，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)著力將自然壟斷行業(yè)里的“僵尸企業(yè)”清除出市場，清理“僵尸企業(yè)”是去除過剩產(chǎn)能、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的突破口?！吨腥A人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定了處置“僵尸企業(yè)”的程序，明確了企業(yè)在符合條件的情況下可以重整或者直接進行破產(chǎn)清算。然而，市場中仍然存在著不少的“僵尸企業(yè)”。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須徹底清理“僵尸企業(yè)”，為引入競爭提供市場空間。

二是轉(zhuǎn)變政府職能以擴大制度空間。制度供給是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，而以簡政放權(quán)為主要內(nèi)容的政府職能轉(zhuǎn)變則是制度供給的關(guān)鍵。[5]轉(zhuǎn)變政府職能應(yīng)著力于減少或取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓私人部門更多地參與公共服務(wù)的供給，形成公共服務(wù)供給的競爭機制，以提高公共服務(wù)的有效供給和社會經(jīng)濟效益。換言之，轉(zhuǎn)變政府職能強調(diào)的是政府要把政策制定和服務(wù)提供分開，由劃槳型政府轉(zhuǎn)向掌舵型政府。[6]9掌舵型政府側(cè)重于市場基礎(chǔ)的制度供給，通過放松規(guī)制為引進競爭機制提供制度空間。放松規(guī)制的主要路徑是制度改革，重新設(shè)計準入機制，以消除或放松進入壁壘，通過對新進入企業(yè)和在位企業(yè)之間的價格競爭，降低交易成本促進技術(shù)革新，特別是在自來水、燃氣、電力領(lǐng)域及郵政快遞、航空運輸?shù)阮I(lǐng)域，創(chuàng)造公平競爭、平等準入的市場環(huán)境，取消國有資本和社會資本進入自然壟斷產(chǎn)業(yè)的歧視性待遇，切實保障平等準入，從而減少權(quán)力尋租的空間，塑造公平競爭的環(huán)境，提高資源配置的效率。

二、通過強化規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

不論是重組市場結(jié)構(gòu)還是轉(zhuǎn)變政府職能，放松規(guī)制都是為市場創(chuàng)新制度空間，激發(fā)市場主體的活力。但是，放松規(guī)制并不代表規(guī)制的終結(jié)[7]84，而是選擇性地放松或取消阻礙供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的規(guī)制，而那些彌補市場不足、有利于社會發(fā)展的規(guī)制應(yīng)當強化，否則難以達到供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所追求的公平競爭和供需兩側(cè)平衡的目標。換言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革強調(diào)放松規(guī)制與強化規(guī)制并行，在放松(解除)限制經(jīng)濟發(fā)展不必要的規(guī)制的同時，必須強化市場競爭要求的間接規(guī)制和社會性規(guī)制。

間接規(guī)制是指政府通過反壟斷法、民法、商法等法律法規(guī)，對阻礙市場機制發(fā)揮作用的行為進行制約，從而確保企業(yè)正常運行。[8]21自然壟斷企業(yè)放松規(guī)制后面臨的首要問題是如何確定接入價格，確定合理的接入價格，既可防止壟斷企業(yè)損害新進入企業(yè)的利益，也可適度保障原在位企業(yè)的利益。其次是普遍服務(wù)問題，基于利潤最大化的原則，新進入企業(yè)更多地涉入高利潤的業(yè)務(wù)，而不是經(jīng)營虧損的業(yè)務(wù)，結(jié)果必然導致高利潤業(yè)務(wù)的利潤受到擠壓，高利潤業(yè)務(wù)無法有效彌補虧損業(yè)務(wù)，難以實現(xiàn)普遍服務(wù)的目標。如果仍由原有企業(yè)承擔易虧損的普遍服務(wù)，會加劇不公平競爭。更為嚴重的是，具有共同利益的壟斷企業(yè)之間可能會達成某種合謀協(xié)議，利用業(yè)務(wù)優(yōu)勢采取歧視策略，排斥新進入企業(yè)占有自然壟斷性業(yè)務(wù)經(jīng)營企業(yè)的股份。因此放松規(guī)制并不意味著政府卸下所有責任，針對這些問題政府應(yīng)強化規(guī)制，引導企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能，提高產(chǎn)品的質(zhì)量和檔次，彌補有效供給的短板。

更進一步說，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革并不是單純地擴大供給，也不是簡單地將宏觀調(diào)控從需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)，而是根據(jù)供給和需求之間結(jié)構(gòu)失衡的具體情況，通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整，壓縮過剩的產(chǎn)能，激發(fā)潛在的社會生產(chǎn)能力，提高市場的供給能力，使供給和需求在高水平上達到均衡。[9]但是，由于社會效用與個體效用之間、社會成本與個體成本之間存在差異，企業(yè)的經(jīng)濟性活動可能直接或間接地給消費者帶來外部效應(yīng)，依靠市場機制難以實現(xiàn)外部效應(yīng)內(nèi)部化，必須通過強化社會性規(guī)制才能將外部效應(yīng)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)部成本或收益。所謂社會性規(guī)制，是指政府以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、防止災害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量以及伴隨著它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標準，并禁止、限制特定行為的規(guī)制。[10]社會性規(guī)制除了追求規(guī)制的經(jīng)濟效率，也強調(diào)保障社會的公平和正義，強調(diào)維護經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。強化社會性規(guī)制能滿足消費者的有效需求，實現(xiàn)供需結(jié)構(gòu)的協(xié)同與優(yōu)化。但是，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，在健康、安全、環(huán)境領(lǐng)域如何保持有效規(guī)制，在激發(fā)創(chuàng)新活力與防范安全風險之間取得平衡，是強化規(guī)制的一個難題。[11]解決問題的關(guān)鍵在于合理配置社會性規(guī)制的政策工具。

社會性規(guī)制的政策工具主要包括五大類:一是標準規(guī)制。規(guī)制機構(gòu)在產(chǎn)品、服務(wù)、勞動場所的安全和健康等有可能產(chǎn)生社會性危害的方面制定一系列標準，強制企業(yè)遵守。如制定和完善相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)品的標準，特別是技術(shù)標準、安全標準、衛(wèi)生標準等。二是許可證規(guī)制，規(guī)制機構(gòu)頒發(fā)的許可、等級、證書、資格、批準、法律豁免或其他類型的許可證明。[12]96三是稅費和財政補貼。征收環(huán)境污染稅可以減少私人成本與社會成本之間的差異，通過稅收的形式由排污者承擔外部成本。財政補貼主要是指政府通過實物補貼、無息(貼息)貸款、價格補貼、稅收減免等方式對外部效應(yīng)的受益者或受損者(企業(yè)、消費者)給予的經(jīng)濟補償。四是信息披露。規(guī)制機構(gòu)通過制定行政法規(guī)、建立信息發(fā)布制度和扶持社會力量等手段向市場提供真實全面的信息。五是排污權(quán)交易。規(guī)制機構(gòu)施行污染權(quán)交易制度，在保證環(huán)境質(zhì)量的前提下確定污染權(quán)的出售數(shù)量，允許污染企業(yè)之間對污染權(quán)進行相互交易，以此利用市場機制來控制污染物的排放。

社會性規(guī)制涵蓋安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護、教育、勞動就業(yè)、自然災害等各個方面，其終極目標是“服務(wù)于人民”[10]，政府規(guī)制不能只追求經(jīng)濟持續(xù)健康增長，也要兼顧國民健康、環(huán)境保護、社會公平等基本問題。深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，滿足人民對美好生活的需求，規(guī)制機構(gòu)必須強化健康、安全、環(huán)境領(lǐng)域的規(guī)制。一是健康規(guī)制，必須統(tǒng)一食品、藥品以及醫(yī)療衛(wèi)生安全檢測的標準，完善信用評級制度，建立覆蓋生產(chǎn)、銷售、售后服務(wù)等全過程的信用檔案，完善食品、藥品以及醫(yī)療衛(wèi)生安全信息的披露制度，完善消費者保護的各項組織制度，大幅降低消費者的維權(quán)成本。二是安全規(guī)制，必須建立安全生產(chǎn)許可證制度和重大安全事故隱患公告制度，明確規(guī)定各級安全生產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置和人員配置，使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制納入規(guī)范化、標準化、法制化軌道，對安全生產(chǎn)執(zhí)行好的企業(yè)采取稅收優(yōu)惠，對實現(xiàn)安全衛(wèi)生相關(guān)的機器、設(shè)備和技術(shù)的投資給予稅收減免，以鼓勵、支持企業(yè)引進安全生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備及管理經(jīng)驗。三是環(huán)境規(guī)制，必須建立健全生態(tài)環(huán)境稅，推廣排污權(quán)交易制度，通過科學的辦法確定最優(yōu)環(huán)境稅率以及解決環(huán)境污染權(quán)初始產(chǎn)權(quán)的分配問題，逐步推出和使用新的規(guī)制工具，如自愿協(xié)議、綠色標簽等，以最小的成本取得最大的環(huán)境規(guī)制效果。

三、通過激勵規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

公用事業(yè)部門和自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟和技術(shù)特征決定了它們不能完全市場化。由于規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟的存在，由一家企業(yè)提供產(chǎn)品或服務(wù)比多家企業(yè)提供相同數(shù)量的產(chǎn)品或服務(wù)具有更高的生產(chǎn)效率。然而，如果允許企業(yè)壟斷經(jīng)營，企業(yè)有可能通過壟斷定價來獲得壟斷利潤，扭曲社會分配效率的內(nèi)在激勵。政府規(guī)制因此一直被各國作為對市場作用的替代手段使用，其中價格規(guī)制起著核心作用。但是，作為一種政府行為，價格規(guī)制建立在一定的信息基礎(chǔ)之上，在規(guī)制政策制定中，規(guī)制者難以獲取企業(yè)生產(chǎn)成本、服務(wù)質(zhì)量、技術(shù)和努力水平等完全信息，規(guī)制機構(gòu)主要關(guān)注企業(yè)效率和社會福利最大化，企業(yè)則主要追求自身利潤最大化。目標不一致會刺激企業(yè)故意隱瞞信息，從而會增加政府規(guī)制的信息租金，導致規(guī)制成本過高和企業(yè)內(nèi)部的無效率問題。因此，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引領(lǐng)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的規(guī)制變革還須滿足以下兩個要求：一是規(guī)制政策的設(shè)計必須考慮激勵相容問題，這意味著應(yīng)采用與被規(guī)制者(主要是企業(yè))基本激勵不相違背的控制技巧。[13]121二是規(guī)制政策過程中必須考慮到規(guī)制者與被規(guī)制者之間的信息不對稱問題。一味強調(diào)權(quán)力機制或市場機制的單方面作用實際上都是不可取的，放松規(guī)制和強化規(guī)制解決的是“引入競爭”和“公平競爭與供需平衡”的問題，并不足以完全滿足深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求。換言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要尋找更有效率的規(guī)制方式，在放松規(guī)制和強化規(guī)制的基礎(chǔ)上，通過激勵性規(guī)制克服信息不對稱問題，從而在不影響普遍服務(wù)水平的條件下，最大限度提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和供給體系的質(zhì)量。

所謂激勵性規(guī)制，是指在保持原有規(guī)制框架的基礎(chǔ)上，給予被規(guī)制企業(yè)市場競爭壓力，以提高生產(chǎn)效率和經(jīng)營效率，至于投資規(guī)模等問題則交由市場機制去發(fā)揮作用。這種規(guī)制意在融合權(quán)力機制和市場機制兩方面的力量，以彌補政府失靈和市場失靈，從而減少由于信息不對稱帶來的道德風險、逆向選擇和尋租等問題，并通過市場競爭，提高產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，緩解規(guī)制與競爭之間、企業(yè)私利與公共利益之間的問題，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使社會總體福利達到最大化。

從理論上說，激勵性規(guī)制是一個委托—代理問題，關(guān)鍵在于如何在信息不對稱的規(guī)制者與被規(guī)制者之間進行激勵機制設(shè)計，以達到激勵相容的目標，從而改善產(chǎn)業(yè)效率與企業(yè)績效。換言之，激勵性規(guī)制的實質(zhì)是給予企業(yè)一定的自由裁量權(quán)。[14]129根據(jù)激勵強度的不同，激勵性規(guī)制政策可以分為三種類型：一是高強度的固定價格規(guī)制(如價格上限規(guī)制)，企業(yè)擁有剩余索取權(quán)，具有高生產(chǎn)效率和高信息租金的特征；二是低強度的成本加成規(guī)制(如資本收益率規(guī)制)，政府或消費者擁有剩余索取權(quán)，具有低生產(chǎn)效率和低信息租金的特征；三是介于二者之間的中等強度(如特許投標制度、區(qū)域間比較競爭制度等)，政府與企業(yè)共享剩余索取權(quán)，具有中等生產(chǎn)效率和中等信息租金的特征。[15]9但是，在激勵性規(guī)制的實現(xiàn)過程中，要找到與規(guī)制目標匹配的政策工具并非易事。每一種政策工具都有其功能優(yōu)勢和適用范圍。通過激勵性規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要研究不同行業(yè)的實際情況，靈活選擇具體的規(guī)制政策。對于那些具有壟斷合理性的強壟斷產(chǎn)業(yè)，可采用低強度激勵性規(guī)制；對于壟斷性逐漸減弱的自然壟斷產(chǎn)業(yè)及壟斷性業(yè)務(wù)(如電信產(chǎn)業(yè)及其業(yè)務(wù))，則可用高強度激勵性的價格上限規(guī)制辦法，給予企業(yè)更大的自由裁量權(quán)。在此基礎(chǔ)上，再結(jié)合中等強度激勵性規(guī)制，對于地區(qū)性壟斷較強的產(chǎn)業(yè)(如自來水、燃氣、煤氣等)，采取區(qū)域間比較競爭規(guī)制辦法；對于城市公用事業(yè)(如公共衛(wèi)生、公共交通、市政建設(shè)等)，則可以采取特許投標競爭辦法。但是，由于路徑依賴現(xiàn)象的存在，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的激勵性規(guī)制政策變革應(yīng)采用漸進戰(zhàn)略，以高強度激勵性規(guī)制和低強度激勵性規(guī)制相結(jié)合為主，并以中等強度激勵性規(guī)制為輔，構(gòu)建一個符合中國國情的多層次激勵性規(guī)制政策體系。

一是主導型激勵性規(guī)制政策。低強度激勵的資本收益率規(guī)制適用于強壟斷、具有資本密集型特征的壟斷產(chǎn)業(yè)，其定價原則是補償成本加合理利潤。這類規(guī)制政策的主要優(yōu)點在于，擁有剩余索取權(quán)的政府承擔了企業(yè)的全部成本，可以保證企業(yè)無風險的回收成本，降低被規(guī)制企業(yè)吸納資本的成本。但此類契約不能給企業(yè)提供降低成本的激勵，容易導致壟斷企業(yè)內(nèi)部的低效率問題。由于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要促進企業(yè)提高生產(chǎn)效率，規(guī)制政策需要給被規(guī)制企業(yè)一定的激勵強度，對生產(chǎn)效率要求較高的、“棘輪效應(yīng)”不明顯的企業(yè)，可以施行價格上限規(guī)制，以克服投資回報率規(guī)制的缺陷。價格上限規(guī)制的改革阻力小，也有助于社會福利的改進。[16]這是因為價格上限規(guī)制屬于高強度激勵規(guī)制政策，是在給予企業(yè)提高內(nèi)部效率刺激的基礎(chǔ)上，試圖節(jié)約行政成本的價格規(guī)制方式，其實質(zhì)是一種固定價格機制和一種存在道德風險時的剩余索取合同。[8]22企業(yè)對成本節(jié)約具有剩余索取權(quán)，可自行選擇定價并承擔全部的經(jīng)營風險和未來預期的不確定性等各種因素，政府不承擔對企業(yè)成本的補償，僅支付固定費用。價格上限規(guī)制的應(yīng)用范圍既適合壟斷環(huán)節(jié)(如網(wǎng)絡(luò)接入和其他壟斷環(huán)節(jié))，也符合已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模的、技術(shù)進步速度快、自然壟斷特征不斷弱化的產(chǎn)業(yè)(如電信業(yè))。

二是輔助型激勵性規(guī)制政策。相對于價格上限規(guī)制而言，由于適用范圍和激勵強度等因素的考慮，中等強度激勵規(guī)制的成本分享機制(特許權(quán)投標制度、區(qū)域間比較競爭制度等)在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，可以作為輔助型激勵規(guī)制政策，根據(jù)產(chǎn)業(yè)、企業(yè)等有條件地選擇使用。首先是特許權(quán)投標制度，這是在政府規(guī)制中引入競爭機制，通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)競爭在某產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的獨家經(jīng)營權(quán)(即特許經(jīng)營權(quán))，在一定的質(zhì)量要求下，由報價最低的企業(yè)取得特許經(jīng)營權(quán)。因此，特許經(jīng)營權(quán)的授予是通過競爭性投標方式，投標采取對服務(wù)提出收取價格的形式，提出最低標價的潛在進入廠商(企業(yè))獲得特許經(jīng)營權(quán)，特許經(jīng)營權(quán)是對愿意以最低價格提供產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)的一種獎勵。特許經(jīng)營權(quán)投標有利于引進民間資本參與公用事業(yè)部門和自然壟斷行業(yè)，提高壟斷性市場的可競爭性。其次是區(qū)域間比較競爭制度，這是在政府規(guī)制中以獨立于本區(qū)域的其他區(qū)域中與本區(qū)域被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)相同、面臨需求相似的壟斷企業(yè)的生產(chǎn)成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價格和服務(wù)水準，以刺激壟斷企業(yè)提高內(nèi)部效率，降低成本，改善服務(wù)。區(qū)域間比較競爭制度具有引進競爭及打破價格完全依賴于廠商自身成本的優(yōu)點，保留了特許經(jīng)營投標及價格上限規(guī)制的優(yōu)點，克服收益率規(guī)制的部分缺陷。如果不同地區(qū)的生產(chǎn)技術(shù)接近，在理論上就可以利用從其他地區(qū)的企業(yè)那里得到的信息對該企業(yè)進行規(guī)制，比如電力產(chǎn)業(yè)的某些環(huán)節(jié)(如區(qū)域性配電公司)就具備開展區(qū)域競爭的先決條件。但是，由于不同企業(yè)各自的供給結(jié)構(gòu)、需求種類以及地理分布等各方面都存在差異，企業(yè)的成本可能因地理、氣候、人口密度、本地工資率和稅收等因素而有所差異，規(guī)制者需要充分考慮相關(guān)因素的影響。

簡言之，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，化解政府規(guī)制因“委托—代理”而形成的信息不對稱問題，即被規(guī)制的企業(yè)具有隱瞞市場需求、技術(shù)條件、運營成本以及產(chǎn)品成本等信息的內(nèi)在激勵，而政府作為規(guī)制者不能及時獲得真實信息，導致規(guī)制容易出現(xiàn)較大程度的激勵扭曲，必須通過激勵性規(guī)制誘導和刺激企業(yè)提高內(nèi)部效率，促使企業(yè)在規(guī)制契約的激勵強度和超額利潤之間進行權(quán)衡，從而促使資源有效配置和社會福利的最大化。

四、余論

基于規(guī)制政策變革的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，目的在于建立科學的規(guī)制體制以重新界定政府與市場的關(guān)系。這背后隱含著一個極為重要的問題是如何提升規(guī)制質(zhì)量。為了保證政府規(guī)制發(fā)揮實質(zhì)性作用，不僅需要放松規(guī)制、強化規(guī)制和激勵規(guī)制，還需要“更好的規(guī)制”。作為規(guī)制變革的新趨勢，“更好的規(guī)制”被定義為一種具有五項基本原則(透明性、責任性、比例性、一致性和目標性)的元規(guī)制[17]，強調(diào)規(guī)制設(shè)計、選擇、采納、實施、評估、調(diào)整和終止貫穿規(guī)制政策的整個生命周期。[18]其目標對象是政府規(guī)制過程的治理結(jié)構(gòu)，意在通過鞏固和簡化現(xiàn)有政府規(guī)制結(jié)構(gòu)，評估規(guī)制可能產(chǎn)生的影響，以提高規(guī)制質(zhì)量。規(guī)制影響分析既是實現(xiàn)“更好的規(guī)制”的基本方式[19]，也是制定規(guī)制政策的一項主要工具，是為規(guī)制政策的頒布與調(diào)整提供信息和依據(jù)的制度安排，通過對已制定實施的規(guī)制政策的政策輸入和政策效果進行評價，并對擬制定的規(guī)制政策進行效果估量和風險估量，以此分析規(guī)制政策的合理性和可行性。規(guī)制影響分析不僅可以提升政府規(guī)制的效益，也可以整合規(guī)制的多元目標，促進透明、協(xié)商與公眾參與度，還可改善立法與規(guī)則制定過程。

通過放松規(guī)制、強化規(guī)制與激勵規(guī)制政策變革深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終目的是為了實現(xiàn)“更好的規(guī)制”，因此必須施行規(guī)制影響分析。然而，政府規(guī)制的產(chǎn)生與發(fā)展，有經(jīng)濟、政治與社會各方面的原因。[20]421放松規(guī)制、強化規(guī)制、激勵性規(guī)制進而實現(xiàn)“更好的規(guī)制”，都需要建立在法律、規(guī)制機構(gòu)以及監(jiān)督基礎(chǔ)之上。在法律層面上，規(guī)制者的行為和規(guī)制秩序必須建立在法律法規(guī)的基礎(chǔ)上。[21]因此要完善規(guī)制的法律體系，盡快制定《行政程序法》《政府規(guī)制基本法》《信息公開法》等專門法律，明確規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置、職責、權(quán)力和執(zhí)法程序等內(nèi)容，減少規(guī)制過程中的交易成本，培育良好規(guī)制的法制環(huán)境，確保規(guī)制政策的合法性。在行政管理層面上，要設(shè)立相對獨立的規(guī)制機構(gòu)，加大執(zhí)法力度，提高規(guī)制政策的執(zhí)行效果，使規(guī)制政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。在政治層面上，需要完善社會監(jiān)督體系，發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，保障規(guī)制政策的回應(yīng)性和透明性。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。通過放松規(guī)制、激勵規(guī)制和強化規(guī)制深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實現(xiàn)“有效市場”與“有為政府”的互相協(xié)調(diào)動態(tài)平衡過程是一個政策變遷的過程，政策變遷具有明顯的路徑依賴，為避免因路徑依賴陷入政策失效的境地，必須化解政策變遷中的路徑依賴，才能推進國家經(jīng)濟治理轉(zhuǎn)型，通過深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革引領(lǐng)高質(zhì)量經(jīng)濟發(fā)展。[22]