農(nóng)村集體土地入市的若干思考

□李唯蘭

（漳平市土地收購(gòu)儲(chǔ)備中心 福建 漳平 364400）

十八屆三中全會(huì)通過(guò)全面深化改革相關(guān)的法律條例，并以此為基礎(chǔ)提出相關(guān)建議。國(guó)家建設(shè)城市和鄉(xiāng)村相統(tǒng)一的工業(yè)農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場(chǎng)，在城市規(guī)劃和用途合理的前提下進(jìn)行綜合管理和監(jiān)督，同時(shí)在土地建設(shè)過(guò)程中，允許農(nóng)村土地中具備集體經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的建設(shè)用地通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租以及資金入股等方式入市。這是一項(xiàng)涉及面廣、影響深遠(yuǎn)的建設(shè)用地體制改革。國(guó)家有關(guān)部委隨即分別出臺(tái)相關(guān)意見(jiàn)和制度，在33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展改革，積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)成果在2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》中得到了體現(xiàn)。

1 農(nóng)村集體土地入市現(xiàn)狀分析

33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)的工作實(shí)踐表明，各地政府、農(nóng)村集體和村民對(duì)農(nóng)村集體土地入市持積極態(tài)度。在2019年修訂的相關(guān)條例明確消除了具備集體性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)土地入市的法律阻礙。就當(dāng)前農(nóng)村集體土地入市的實(shí)際情況而言，依舊存在著一些問(wèn)題，在很多方面存在不足之處。

1.1 監(jiān)管體系不夠嚴(yán)謹(jǐn)

相關(guān)條例明確規(guī)定，對(duì)于合法、合規(guī)并且具備集體性質(zhì)的建設(shè)用地，土地?fù)碛姓呖梢砸揽哭D(zhuǎn)讓、租賃等模式與個(gè)人或者組織進(jìn)行等價(jià)交換，這樣操作一定程度上改革了傳統(tǒng)模式下農(nóng)村土地想要進(jìn)入市場(chǎng)就必須變?yōu)閲?guó)有的相關(guān)問(wèn)題，可以直接增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。但是這種土地入市由哪一級(jí)政府管理，是否需要經(jīng)過(guò)審批，審批的內(nèi)容是什么，這些問(wèn)題有待進(jìn)一步明確。從運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)交易規(guī)則和平臺(tái)來(lái)保證村集體和農(nóng)民的利益。

1.2 產(chǎn)權(quán)不夠清晰

從法律上說(shuō)，具備集體性質(zhì)的農(nóng)村土地所有權(quán)的主要擁有者是農(nóng)民，而非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和部門(mén)。因此，當(dāng)具備集體資質(zhì)的建設(shè)性土地想要入市時(shí)，必須經(jīng)過(guò)村民代表舉行會(huì)議，并且會(huì)議過(guò)程中至少需要2/3以上的村民和成員同意才能正常開(kāi)展入市項(xiàng)目。但是現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，農(nóng)村土地?fù)碛袡?quán)在名義上雖然由農(nóng)民所有，但是其實(shí)際所有權(quán)是由集體經(jīng)濟(jì)組織和部門(mén)擁有，所有權(quán)應(yīng)具有的占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整。特別是農(nóng)村土地規(guī)劃受行政干預(yù)比較嚴(yán)重，農(nóng)民難以成為市場(chǎng)交易的主體，農(nóng)民的權(quán)利和主體地位得不到保障。

1.3 利益分配存在沖突

從現(xiàn)行地方財(cái)政收入情況看，土地出讓收入是地方財(cái)政的重要組成部分。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，將會(huì)提高政府征地成本，直接增加土地供應(yīng)量，對(duì)現(xiàn)有國(guó)有土地市場(chǎng)造成的一定沖擊。因此，需要完善利益調(diào)節(jié)機(jī)制，解決集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益的分配問(wèn)題，包括集體土地所有者和各級(jí)政府之間的分配關(guān)系問(wèn)題、集體成員之間的分配關(guān)系問(wèn)題等。

1.4 基礎(chǔ)工作滯后

要想有效保證農(nóng)村集體土地入市項(xiàng)目開(kāi)展，需要明確農(nóng)村具備集體性質(zhì)的土地。完善產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度，其核心關(guān)鍵是在當(dāng)?shù)氐耐恋亟灰资袌?chǎng)和社會(huì)服務(wù)結(jié)構(gòu)下建立統(tǒng)一管理體系。完善土地市場(chǎng)管理規(guī)定和交易規(guī)則，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供政策咨詢、信息發(fā)布、地價(jià)評(píng)估、交易代理、糾紛仲裁等相關(guān)服務(wù)。這一機(jī)制涉及多部門(mén)協(xié)調(diào)完善，需要由政府抓緊建立完善[1]。

1.5 耕地保護(hù)存在隱患

試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐表明，各級(jí)政府、農(nóng)村集體和村民對(duì)農(nóng)村集體土地入市較為積極。農(nóng)村集體土地入市全面推開(kāi)后，可能帶來(lái)地方政府新一輪用地高峰，對(duì)耕地保護(hù)造成沖擊。當(dāng)前補(bǔ)充耕地和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)度緩慢，占地補(bǔ)地還未找到有效的解決辦法。農(nóng)村集體土地入市后，這個(gè)問(wèn)題將更加突出。

2 完善農(nóng)村集體土地入市的建議

2.1 完善法律法規(guī)

要適應(yīng)農(nóng)村集體土地入市的新變化，在完善土地管理?xiàng)l例的同時(shí)，改革城市土地管理相關(guān)法律和法規(guī)，并在此基礎(chǔ)上明確土地稅務(wù)、房地產(chǎn)稅務(wù)的征收、開(kāi)發(fā)等相關(guān)法律，進(jìn)一步制訂土地市場(chǎng)的運(yùn)作模式，推動(dòng)相關(guān)財(cái)政制度改善，改革土地相關(guān)的稅務(wù)分散制度和支付制度。應(yīng)做好宏觀調(diào)控，對(duì)土地供應(yīng)總量進(jìn)行科學(xué)計(jì)劃，不斷完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地產(chǎn)市場(chǎng)，積極引導(dǎo)土地市場(chǎng)在健康的道路上前進(jìn)。

2.2 明確權(quán)屬主體

當(dāng)前我國(guó)各項(xiàng)法律都在逐漸完善。在實(shí)際工作過(guò)程中，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)的權(quán)屬主體，充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的職能作用，強(qiáng)化監(jiān)管，促進(jìn)綠色發(fā)展[2]。

在土地的一級(jí)市場(chǎng)上，農(nóng)村土地主要的所屬主體是集體模式下，具有經(jīng)濟(jì)屬性的村民組織或村民代表大會(huì)；如果農(nóng)村土地模式是土地相關(guān)合作社，則是股東大會(huì)。在土地的處理建議和模式上，只有擁有權(quán)利的村民或股東，才能決定集體土地是否入市流轉(zhuǎn)。要盡量避免出現(xiàn)兩種現(xiàn)象：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以加強(qiáng)監(jiān)管的名義，用行政權(quán)力干預(yù)村集體的決策，以免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體土地入市中獲得過(guò)多的利益；二是村兩委以加強(qiáng)管理的名義，用村委會(huì)的決定取代村民大會(huì)的表決，最終出現(xiàn)村支書(shū)和相關(guān)管理組織等少數(shù)人為了自身利益，將土地隨意出租或者轉(zhuǎn)讓。

在土地的二級(jí)市場(chǎng)上，農(nóng)村集體性質(zhì)的土地最終擁有者是主權(quán)人或宅基地繼承且合法使用者，同時(shí)其主要的權(quán)利僅是出租或者轉(zhuǎn)讓其合法的建設(shè)用地，并不能利用自身?yè)碛姓叩纳矸菟阶赃M(jìn)行土地使用權(quán)或宅基地使用權(quán)的分配或者轉(zhuǎn)讓，同樣不能把土地承包權(quán)益當(dāng)作使用權(quán)進(jìn)行土地出租或轉(zhuǎn)讓。

2.3 建立有機(jī)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)

農(nóng)村土地?fù)碛袡?quán)和產(chǎn)權(quán)進(jìn)行交易時(shí)，主要流程應(yīng)該與國(guó)有土地交易模式相同。在轉(zhuǎn)讓和租賃模式下，應(yīng)該使用多元化模式，即租賃、轉(zhuǎn)讓、拍賣、招標(biāo)、入股以及經(jīng)濟(jì)聯(lián)營(yíng)等方式。主要交易方式的選擇應(yīng)該按照交易雙方各自的意愿達(dá)成一致，不應(yīng)僅局限于法律允許的傳統(tǒng)模式，比如經(jīng)濟(jì)入股或入伙聯(lián)營(yíng)兩種方式。同時(shí)在交易范圍上，政府不應(yīng)強(qiáng)行規(guī)定固定的交易模式，只要按照法律規(guī)定進(jìn)行租賃、轉(zhuǎn)讓，雙方簽定合同文本遵守法律規(guī)定要求即可。

對(duì)于農(nóng)村土地的非法流轉(zhuǎn)問(wèn)題，不能僅僅依靠嚴(yán)厲打擊，需要建立有機(jī)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一地產(chǎn)市場(chǎng)，以法律手段作為輔助，規(guī)范市場(chǎng)秩序。在實(shí)際工作中，政府應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)的宣傳培訓(xùn)，幫助農(nóng)民群眾正確理解土地違法行為的處理結(jié)果，從根本上減少對(duì)違法建筑拆除的對(duì)立情緒。在處理問(wèn)題時(shí)，相關(guān)工作人員必須嚴(yán)格依法行政，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行自然資源相關(guān)法律法規(guī)，減少自然資源矛盾糾紛。對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題嚴(yán)格把關(guān)，在處理時(shí)一定要合理合法，從根本上扭轉(zhuǎn)自然資源信訪訴訟工作的被動(dòng)局面。

2.4 完善基礎(chǔ)信息工作

新的土地管理法條例十分明確地規(guī)定了3類用地模式，這3類用地主要通過(guò)土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定，其規(guī)模和空間布局由當(dāng)?shù)卣痛寮w統(tǒng)籌安排和調(diào)整確定。因此，在農(nóng)村集體土地入市工作中，政府應(yīng)首先明確哪些是經(jīng)營(yíng)性用地，避免不必要的經(jīng)濟(jì)糾紛，讓村民在改革中受益[3-5]。

在實(shí)際開(kāi)展的過(guò)程中，首先要做好國(guó)土調(diào)查工作，仔細(xì)、全面、認(rèn)真、負(fù)責(zé)地把握具備高精準(zhǔn)性和高準(zhǔn)確性的土地基礎(chǔ)信息，并進(jìn)行全面的土地結(jié)構(gòu)調(diào)查、土壤成本檢測(cè)以及土地用地統(tǒng)計(jì)等相關(guān)活動(dòng)，以滿足當(dāng)前社會(huì)發(fā)展和國(guó)土管理的需要。在土地使用權(quán)證件管理和監(jiān)督過(guò)程中，不僅要尊重土地歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展，還要根據(jù)相關(guān)法律要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，做好土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)模和空間布局。相關(guān)部門(mén)要利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立自助查詢系統(tǒng)，利用網(wǎng)絡(luò)方便農(nóng)民進(jìn)行登記、交易等業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享、政務(wù)公開(kāi)[6-7]。

面對(duì)土地經(jīng)濟(jì)糾紛，相關(guān)部門(mén)要按照法律要求進(jìn)行調(diào)查，按照法律程序進(jìn)行審查，并把處理方案形成書(shū)面報(bào)告，公開(kāi)、公正處理業(yè)務(wù)。重大事項(xiàng)要鼓勵(lì)廣大人民群眾積極參與并行使參與權(quán)，杜絕“暗箱操作”[8]。

3 結(jié)束語(yǔ)

要重視農(nóng)村集體土地入市，充分發(fā)揮其作用，不斷總結(jié)辦理工作的經(jīng)驗(yàn)和不足，加強(qiáng)責(zé)任落實(shí)，從責(zé)任到質(zhì)量、從時(shí)間到效果等方面進(jìn)行控制和把關(guān)，完善各項(xiàng)機(jī)制，解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地入市存在的問(wèn)題。