“放管服”視角下的公證體制改革

高朝陽

（江南大學，江蘇 無錫214122）

公證機構“放管服”改革是司法部提出的關于公證機構的一項改革工作。[1]具體而言，“放”是指對公證機構進行改制、進行簡政放權?！肮堋笔侵缚茖W合理劃分公證機構類別，加強公證的事前監(jiān)管職能，將互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新技術運用在公證工作中，提高公證質量。“服”指的是提高公證服務質量與效率，落實公證“最多跑一次”。之所以進行公證“放管服”改革，是因為我國公證機構在幾十年的發(fā)展中出現(xiàn)了一些問題亟待完善。公證制度是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，公證事業(yè)在促進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設、建設中國特色社會主義法治體系都作出了貢獻。但公證行業(yè)作為傳統(tǒng)法律行業(yè)之一，在經(jīng)濟、文化快速發(fā)展的今天，有必要進行改革，促進發(fā)展。

一、公證制度的發(fā)展

（一）國外公證制度的發(fā)展

公證是一項歷史久遠的證明活動，起源于拉丁語nata。其意為抄錄文書，并在其基礎上進行提煉、備案。公證是依據(jù)當事人的申請，通過法定程序對所申請的法律事實和文書的真實合法性進行確認的活動。[2]在古希臘時期出現(xiàn)的抄寫員（Scribe）被認為是公證的起源，而公證人誕生于古羅馬帝國時期，當時存在以抄寫為生的人。其中一部分分化為國家公職人員，另一部分成為自由職業(yè)者，為奴隸起草文書。隨后使用特定符號代替使用文字抄錄的速記員（Notarius）出現(xiàn)。[3]鑒于之前的代為抄寫與速記的人并沒有法律知識，在古羅馬共和國末期出現(xiàn)了擁有法律專業(yè)知識，專門提供法律服務的Tabelliones。[4]委托人委托Tabelliones后，由其將委托人的請求聲明記錄下來，形成公證文件，起初公證文件不可以直接獲得公文書的證明力，需要Tabelliones進行宣誓。由于宣誓的流程太復雜，政府久而久之將規(guī)定改變?yōu)橹灰獙⒅谱鞯墓C文件進行官方登記或者交由國家保管，就直接獲得公文書的證明力。此規(guī)定施行后Tabelliones的地位愈發(fā)重要。這種代書的公證模式也被認為是現(xiàn)代公證制度的萌芽。

現(xiàn)代公證制度分為拉丁公證制度和英美公證制度。英美公證制度起源于英國，最初公證人很少，在英格蘭教會改革時，規(guī)定部分教會中人需要攜帶證明文件的印章，此時英國的公證人大多為教會人士，辦理一般的不動產(chǎn)轉移事項、訂立遺囑等事項[5]。由于教會人士不專業(yè)且不關心世俗之事，更加專業(yè)的普通公證人開始涌現(xiàn)出來。英美法系國家大多沒有公證法規(guī)。私權自治的理念以及對經(jīng)濟采取自由主義決定其與強調對經(jīng)濟適度干預的大陸法系國家不同，公證員大多為兼職公證員，取得公證人資格的要求較低。英美法系國家的法律幾乎不規(guī)定強制性公證事項，公證文書并不是法定證據(jù)，也沒有強制執(zhí)行力，在法庭上經(jīng)過公證的證據(jù)與普通證據(jù)的證明力并沒有明顯差別，都需要進行質證。英美公證制度只承擔證明作用，并沒有預防糾紛、減少訴訟的作用。

拉丁公證制度源起拉丁語系國家，影響非常廣泛，是大陸法系國家的公證制度，被認為誕生于1270年，圣路易斯在齊利特任命60名公證官員，之后在1320年菲利普貝爾時代前夕將公證制度推向其統(tǒng)治的所有地區(qū)[6]。拉丁公證制度以法國和德國最具代表性。法國1803年拿破侖頒布的《法國公證人法》是史上第一部較為系統(tǒng)的公證法規(guī)。[7]從1803年到20世紀中葉，通過《風月法》《法國民法典》和《公證機關條例》等一系列成文法規(guī)建立了一套完整的公證制度。而德國在1512年的《帝國公證人法》確立了公證人獨立原則。[8]在之后的18世紀德國將公證人與辯護人的職責合并，至此出現(xiàn)律師公證人制度。1806年，德國出現(xiàn)不同的公證人形態(tài)，分別是律師公證人、獨立公證人、法官公證人。1948年南美洲與歐洲大陸法系國家發(fā)起成立國際拉丁公證聯(lián)盟，并在1950年通過了《國際拉丁公證聯(lián)盟章程》，至此拉丁公證制度趨于完善，聯(lián)盟宗旨是：在國際上促進、協(xié)調和發(fā)展公證人的職業(yè)活動和各國公證人協(xié)會之間的合作，代表公證人的利益，維護各國公證人個人和團體的尊嚴和獨立。拉丁公證制度的特點：一是公證員的準入門檻很高，一般是專職公證員。二是在本國的法律法規(guī)中規(guī)定法定公證事項。三是公證機構以其國家賦予的公信力行使公證權，獨立承擔民事責任。拉丁公證制度至此已經(jīng)演變?yōu)楝F(xiàn)代公證制度。

（二）我國公證制度的發(fā)展

我國公證制度經(jīng)歷了從“私證”轉變?yōu)椤肮C”的過程，從漢代到南北朝的“傍人”到唐代的“中人”，到了唐朝，形成了比較完善的“市契”制度，即借助特定有威望的中間人進行證明。古代的民事法律遠遠沒有刑事法律發(fā)達，為了保證交易安全，雙方講信用，常常通過字據(jù)來達成書面的合意，此時有威望的中間人就被邀請來見證合意的達成，通常中間人也會在書面字據(jù)上簽字，以示證明。

新中國的公證制度始于1951年頒布的《人民法院暫行組織條例》，規(guī)定公證由縣級以上的人民法院辦理。1956年國務院批準設立由司法部主管的地方公證處，1959年司法部撤銷，公證歸人民法院管理。1980年司法部《關于公證處設置和管理體制問題的通知》規(guī)定公證處歸司法行政機關統(tǒng)一管理。1982年我國《暫行公證條例》是公證工作的總綱性規(guī)定，是我國公證制度的新階段，標志著我國公證制度系統(tǒng)化。進入21世紀，我國于2005年出臺《公證法》，2015年進行了修訂。

二、我國公證制度存在的不足

（一）法定公證事項方面

目前我國法律沒有規(guī)定法定公證事項，導致公證范圍有限。公證具有減少解紛和訴訟的作用，介入重要的民事行為和經(jīng)濟活動中可以減少國家的司法成本、維護秩序。我國《公證法》目前沒有規(guī)定法定公證的條款，才造成人們對公證的模糊認識，人們甚至認為公證是可有可無的。在我國現(xiàn)行法規(guī)中，規(guī)定了公證事項的只有《合同法》第188條、《擔保法》第43條、《繼承法》第20條、國務院《城市房屋拆遷管理條例》等少數(shù)條文，而且其規(guī)定的公證事項有大部分為選擇性條款，其他規(guī)范民事行為與經(jīng)濟活動的重要法律都沒有關于公證的規(guī)定。

（二）公證機構獨立性方面

保證司法機構的獨立性已經(jīng)成為公認的提高司法公信力和司法公正的措施。那么公證作為準司法制度有沒有必要也保證其獨立性呢？筆者認為是有必要的。公證應該在不受影響的情況下進行，因為公證將本不具有法律效力的行為賦予其司法公信力[9]，公正通過事前審查，具有輔助司法活動的功能，履行的是國家公證權，尤其是經(jīng)過公證的相關證據(jù)被賦予很強的證明力，可能決定民事權利的歸屬，對于這一重要的制度，保證其機構的獨立性不僅是保證公證制度的公信力，也是保證司法體系的有效性和公正性。

當前，我國公證機構的獨立性還有待提高。公權力的介入在我國比較常見，公證機構也是這樣。大量的公證機構還是與事業(yè)單位一樣依靠政府的財政撥款開設，公證人員的工資也依靠財政發(fā)放，大部分公證機構的負責人由司法行政部門任命。財政權人事權的雙重控制，出現(xiàn)了公權力干涉公證的情況。

（三）公證員職業(yè)化水平方面

不同的國家（地區(qū)）對公證人的規(guī)定不一樣，但公證人的選任制度卻大致相同，都設置了比較高的門檻。日本對于公證員的培養(yǎng)并不像裁判官、檢察官、律師一樣大學法科畢業(yè)后到司法研修所修習兩年后就能任職，在日本，公證人絕大多數(shù)是退役的裁判官、檢察官。德國要求一名公證人至少在公證人事務所實習5年，除了要求公證員受到法學專業(yè)教育外，對公證員的司法實務經(jīng)驗也要求非常高。在法國，公證員不僅要接受普通的法學教育還要接受3年的公證業(yè)務學習，這之后還并不能直接擔任公證員，需要先做輔助工作等到其他公證員退役之后進行候補。

我國公證員專業(yè)化水平與拉丁公證國家存在一定差距，我國《公證法》2006年才實施，在2006年才開始按照法律規(guī)定的要求引進公證員，《公證法》第18條規(guī)定了公證員的任職條件，相比之下我國公證員門檻較低。我國雖然規(guī)定公證員需要通過法律職業(yè)資格考試，但是在高校的法學教育中，公證課程很少，大多數(shù)公證員在大學時期沒接觸過公證法。這些大學生在踏入公證崗位后，自我提高意識不強，職業(yè)培訓效果也不佳，公證員在遇到疑難公證業(yè)務以及法律前沿問題時無能為力，可替代性比較高。

（四）公證有效性方面

公平正義是公證制度追求的最終目標。正義的實現(xiàn)是程序正義與結果正義的結合，也是法治社會追求的目標。在公證業(yè)務中，錯證假證的出現(xiàn)，嚴重破壞了公證機構的公信力。隨著高科技的發(fā)展，造假的水平升高，造假成本降低，導致公證員的將本不能公證的事項辦理公證，進而賦予其司法公信力。司法部于2017年司發(fā)布〔2017〕83號關于公證執(zhí)業(yè)“五不準”的通知[10]。對重點公證項目進行規(guī)范，其中嚴格要求公證員必須進行實質審查[11]，以及規(guī)范相關不動產(chǎn)和融資方面的公證業(yè)務。

三、“放管服”背景下公證體制改革的必要性

我國的公證制度歷史不長，但是我國公證機構早在2000年就提出了公證機構改革方案，但在2017年還有三成公證機構是行政體制，公證機構還未離開行政編制，推動公證改革，將公證機構完全與行政體制”脫鉤”是必然，對公證體制簡政放權、放管結合、保證服務質量，是大勢所趨。

（一）特殊法律地位的要求

公證是具有非訴訟性和準司法性質的制度，在我國法治體系中扮演著非常重要的角色，公證“放管服”改革不僅僅是對公證行業(yè)的優(yōu)化升級也是我國法治體系的重要改革。我國在2003年正式加入拉丁公證聯(lián)盟，我國的公證制度很多與拉丁公證聯(lián)盟國家相似，公證制度都作為準司法制度，賦予公證司法公信力。這與英美公證制度的非職業(yè)性、公證職能較為弱化不同，拉丁公證制度國家公證獨立、專職，其職能與司法制度相似。我國公證制度形式與拉丁公證國家一樣強勢，但是卻未能充分發(fā)揮其職能。公證作為準司法制度的特殊性和重要性要求盡快推動“放管服”改革來轉變這種形與實之間的差別。

（二）經(jīng)濟發(fā)展的要求

公證制度是一種預防糾紛的制度，是一種非訴活動，其與審判機關主導的訴訟活動相區(qū)別[12]，公證預先介入民事法律行為中，為民事法律行為提供保障，達到減少糾紛的目的。我國《公證法》規(guī)定的公證事項包括合同、遺囑、聲明、職稱、公司章程等，是一種事前活動，通過證明作用，對民事領域的公民、法人進行引導和規(guī)范，能有效降低管理成本。通過確認權利的處分可以節(jié)省訴訟成本，也可以節(jié)省處理糾紛的時間。公證在經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，本應該是民事行為中的重要一環(huán)，但是現(xiàn)在的情況并不容樂觀，公證制度正在邊緣化。尋覓改革路徑，推動公證“放管服”改革，優(yōu)化公證服務質量，是社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

（三）社會需求推動改革

我國在2000年就提出了公證體制改革，改革方案不夠明確，多數(shù)公證機構不愿做先行者，一再觀望，導致改革進展緩慢，社會對公證業(yè)務的需求越來越大，公證行業(yè)處在發(fā)展的黃金期，早改早受益。優(yōu)化服務才能贏得市場，“放管服”改革要求推行公證“最多跑一次”，全面提升公證業(yè)務效率，優(yōu)化公證服務。服務好與服務差的公證機構差別將逐漸增大，不進行改革將會被淘汰。

四、公證體制改革的對策

（一）推進公證機構改制——簡政放權

在現(xiàn)代，更加強調公民參與國家治理的每一步，在點點滴滴的細節(jié)處收獲獲得感。我國目前來說，有公證員依然認為公證機構是行政機關，具有行政權力，提出“放管服”“改革，應先從機構改制入手，改變傳統(tǒng)觀念，大部分公證機構已經(jīng)改制為事業(yè)單位制，少部分改為合伙制公證機構，筆者認為把原有的行政體制公證機構改為事業(yè)單位并不合適，事業(yè)單位從定位上來說是準行政機構，公證這一準司法機構也不屬于事業(yè)單位，事業(yè)單位主要是管理科教文衛(wèi)方面，與公證機構無交集，事業(yè)單位的工作效率較低，與公證追求效率的理念也格格不入。合伙制公證機構是一個合適的選擇，通過“放管服”改革，簡政放權，把公證定位在合作制服務單位，可以快速推動優(yōu)化服務，提升服務質量，實現(xiàn)高效率、高品質、高標準的公證服務。

（二）保證公證機構獨立性——放管結合

公證業(yè)務依賴的是機構的公信力，有人認為只要是國家機構就擁有較高的公信力，反之，只要是社會機構公信力都不高。其實公權力與公信力并無關系，相反如果公權力過度干涉會導致機構不能獨立辦理業(yè)務，公信力缺失。具備獨立性是其保持公正性、客觀性的前提，公證行為和行政行為作出的主體不同，公證機構要防止行政權過度介入，以免影響公證行為的客觀公正。公證機構要強調自我意識，獨立對外開展業(yè)務，獨立對外承擔法律責任，實現(xiàn)自我管理盈利與統(tǒng)籌開支。“放管服”改革要求公權力與公證機構保持距離，只對機構進行監(jiān)督和指導。公證是當事人信任公證機構的公信力，當事人對公證機構的信任度越高，公證減少訴訟、化解糾紛的作用越強。公權力是公信力和私權的結合，決定了公證中立的地位。公證機構應當在“兩結合”的管理體系下在市場中自收自支，獨立行使公證權并且承擔法律責任。

保證機構的獨立性并對公證機構進行監(jiān)督、指導成為改革的道路?！胺殴芊备母锾岢殴芙Y合，公證管理機構應當加強對公證機構的事后監(jiān)督，對公證價格、質量把關，從宏觀上進行管理。公權力不可能在所有領域進行服務，把公權力在法律范圍內(nèi)授予私人機構，在事后對其進行考核、評價，保證公證工作的質量、效率。

（三）提升公證機構服務水平與服務范圍——優(yōu)化服務

1.優(yōu)化傳統(tǒng)公證業(yè)務

充分優(yōu)化傳統(tǒng)公證業(yè)務的證明、監(jiān)督功能。遺囑公證是公證處作為法律服務機構為社會提供高質量法律服務的最重要領域。我國的《繼承法》明確規(guī)定遺囑繼承的優(yōu)先效力，社會對遺囑的地位也有相應的認識，對公證遺囑的期望也非常高。遺囑公證也需要公證員按照法定程序審查并參與遺囑訂立的過程，公證機構也有義務且有必要保障遺囑的實現(xiàn)。遺囑事關立遺囑人一生的財產(chǎn)分配，事關社會秩序，這要求我們公證機構在公證“放管服”改革中對傳統(tǒng)的重要公證業(yè)務有更深的認識，由此作為起點，對各項傳統(tǒng)公證業(yè)務進行穩(wěn)固優(yōu)化。

2.運用新興技術優(yōu)化公證服務水平

公證“最多跑一次”改革是對公證機構提出的優(yōu)化服務新要求，所謂“最多跑一次”是指辦理一件事，在申請材料齊全、符合法定受理條件時，從受理申請到形成辦理結果全過程只需一次上門或零上門[12]。而21世紀是信息技術高速發(fā)展的時代，諸多新興技術對改善人們的生活品質起到了重要的作用，其中區(qū)塊鏈這一新興技術以其獨特的性質，可以提高公證人員的辦事效率、加強公證的可靠性。區(qū)塊鏈技術是一種去中心化的分布式共享記賬技術，所謂去中心化賬本與其相對的是中心化賬本，中心化賬本只在其中一個節(jié)點上，就公證機構來說公證數(shù)據(jù)是集中在公證處的數(shù)據(jù)庫中的，這就是中心化賬本[13]，缺點是可被篡改，也容易丟失，而分布式記賬方法是非常難被篡改的，例如：用戶將a數(shù)據(jù)上傳后，a數(shù)據(jù)不是停留在某一個節(jié)點上，而是向所有節(jié)點發(fā)送a數(shù)據(jù)，用戶在某一個或幾個節(jié)點篡改數(shù)據(jù)后，其他第三方節(jié)點并不能讀取到被篡改的數(shù)據(jù)，因為第三方節(jié)點要讀取用戶上傳的a數(shù)據(jù)時，分布式賬本遵循少數(shù)服從多數(shù)原則，第三方節(jié)點讀取的依然是未被更改的數(shù)據(jù)，除非篡改大于50%的節(jié)點，這在理論上是不可能做到的，因為區(qū)塊鏈技術中的節(jié)點是全國甚至全球所有的遵循協(xié)議的計算機。用上述的技術公證證件、證明、證書時，能夠快速準確地鑒別真假，降低公證員的錯證率。區(qū)塊鏈技術引入公證領域可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)等資源的共享互用，公證處案多人少的矛盾一直存在，公證員為了完成公證業(yè)務只能加班加點，高負荷工作往往容易引起懈怠與偏差，且現(xiàn)在的公證機制需要公證員向各個部門核實情況，效率很低且流程復雜，環(huán)節(jié)中出現(xiàn)問題將延長公證的時間，損害公民的利益，也與公證“放管服”改革的目標相違背。而在擁有區(qū)塊鏈技術的平臺上，各職能部門通過數(shù)據(jù)上鏈，在平臺上共享互用包括公民身份信息、戶籍登記信息、駕駛證登記信息等多項信息數(shù)據(jù)，實現(xiàn)各職能部門數(shù)據(jù)的互用互享，公證員能更快速有效地核查資料，進行數(shù)據(jù)提取、比對，在提升公證效率、縮短公證時間的同時又能確保公證業(yè)務的質量，實現(xiàn)與各職能部門信息互查共享，實現(xiàn)辦理公證業(yè)務“最多只跑一次”的目標。

3.拓展公證服務領域

一是拓寬互聯(lián)網(wǎng)金融領域公證業(yè)務。隨著資本市場的發(fā)展，其中的公證需求也不斷增大，互聯(lián)網(wǎng)金融的法律問題也逐漸增多，法律規(guī)制也處于待完善狀態(tài)，公證機構可以迎合資本市場的需求，推出一些針對資本市場以及互聯(lián)網(wǎng)金融方面的公證項目，例如：網(wǎng)絡支付、電子合同、電子交易的公證等，預防金融風險的發(fā)生。2015年我國提出制定“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃，“互聯(lián)網(wǎng)+”計劃就是利用信息技術和互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)各個傳統(tǒng)行業(yè)的融合，創(chuàng)造新的發(fā)展生態(tài)。“互聯(lián)網(wǎng)+公證”意味著公證事業(yè)將以互聯(lián)網(wǎng)為依托，資源的使用與利用效率將大幅提升，也意味著公證服務領域的拓寬。

二是著力打造服務知識產(chǎn)權的公證產(chǎn)品。目前來說，知識產(chǎn)權的公證中，知識產(chǎn)權保全證據(jù)公證過半。[14]這說明知識產(chǎn)權的事前公證保護相對較弱。作為世界上最大的發(fā)展中國家，數(shù)字化作品的爆炸性增長，給公證機構帶來巨大的機遇，若公證機構能加強知識產(chǎn)權領域專有性、地域性、時間性特點的公證業(yè)務，進行事前保護，在知識產(chǎn)權糾紛中為其提供有力的法律證據(jù)，則能減輕當事人舉證責任，有效化解糾紛，進一步減少訴訟案件的產(chǎn)生。

五、結語

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和科技的進步，公證業(yè)務的社會需求量不斷增加。如今公證機構仍然存很多問題，需要順應時代的潮流，穩(wěn)妥地進行改革。強調簡政放權，重視放管結合，目標是優(yōu)化服務，通過“放管服”改革轉變理念、提高公證業(yè)務質量，促進公證業(yè)的健康有序發(fā)展。