監(jiān)檢銜接下的證據(jù)補(bǔ)充模式

唐 鈺

一、問題的提出

國(guó)家監(jiān)察體制的改革意味著我國(guó)的反腐敗工作進(jìn)入了全新的階段，原本隸屬檢察機(jī)關(guān)的反貪反瀆職能轉(zhuǎn)由監(jiān)察機(jī)關(guān)享有，職務(wù)犯罪案件偵辦職能的轉(zhuǎn)換，也帶來了監(jiān)檢銜接的問題。有學(xué)者指出，《監(jiān)察法》頒布后監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)、監(jiān)察法的規(guī)范設(shè)置等前置性問題已經(jīng)不是最重要的問題，至少不是當(dāng)下必須解決的問題。而關(guān)于監(jiān)察規(guī)則的適用，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問題，才是當(dāng)前急需關(guān)注的問題[1]。2018 年《刑事訴訟法》再次進(jìn)行了修改，從檢察機(jī)關(guān)提前介入、強(qiáng)制措施的銜接等方面對(duì)監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟的銜接進(jìn)行了規(guī)定。

修改后的《刑事訴訟法》第170 條第1 款規(guī)定，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)審查后認(rèn)為需要進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充的，應(yīng)當(dāng)退回補(bǔ)充調(diào)查，在必要的情況下可以自行補(bǔ)充偵查。這一規(guī)定體現(xiàn)了立法者在監(jiān)察體制改革后，在監(jiān)檢銜接的難題中如何進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充所進(jìn)行的努力。早在《刑事訴訟法》修改之前，以上規(guī)定已經(jīng)在《監(jiān)察法》第47 條出現(xiàn)，并且在以上規(guī)定之外，還對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)及時(shí)間等進(jìn)行了限制。隨后出版的《監(jiān)察法釋義》也對(duì)自行補(bǔ)充偵查的適用情形進(jìn)行了說明，2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》照搬了該釋義中自行補(bǔ)充偵查的適用情形。至此，監(jiān)察調(diào)查案件證據(jù)補(bǔ)充模式正式確立并相對(duì)完善。

根據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)于需要證據(jù)補(bǔ)充的職務(wù)犯罪案件，立法賦予了檢察機(jī)關(guān)兩種選擇，即退回補(bǔ)充調(diào)查或者自行補(bǔ)充偵查，并且相較于自行補(bǔ)充偵查來說，退回補(bǔ)充調(diào)查具有優(yōu)先性，后者只有在存在必要時(shí)才適用。這種模式并不陌生。按照既往的證據(jù)補(bǔ)充模式，對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵辦的案件，若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為案件證據(jù)存在缺陷，有必要進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充的，可以選擇退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，也可以采取自行補(bǔ)充偵查的方式進(jìn)行?？梢钥闯?，《刑事訴訟法》第170條設(shè)立的證據(jù)補(bǔ)充模式，雖然有不同之處，但實(shí)質(zhì)上是參照公安機(jī)關(guān)偵辦案件的證據(jù)補(bǔ)充模式來設(shè)立的，屬于同一種制度框架，即“自補(bǔ)或退補(bǔ)”。

這種“新舊并存”的證據(jù)補(bǔ)充模式，引起了學(xué)者們的諸多探討。有學(xué)者認(rèn)為立法者賦予檢察機(jī)關(guān)退補(bǔ)（自補(bǔ)）權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督[2]；有學(xué)者認(rèn)為證據(jù)補(bǔ)充模式的存在是檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的體現(xiàn)[3]；另有論者避開了這一問題，從實(shí)踐分析退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查的不足，進(jìn)一步提出立法應(yīng)當(dāng)對(duì)二者的適用情形進(jìn)行完善[4]。學(xué)者們對(duì)于該證據(jù)補(bǔ)充模式多是在研究監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)如何銜接時(shí)進(jìn)行簡(jiǎn)單的討論，文章也更多地涉及強(qiáng)制措施的銜接、檢察機(jī)關(guān)提前介入等。雖有少數(shù)學(xué)者對(duì)證據(jù)補(bǔ)充模式的理論和實(shí)踐問題進(jìn)行了單獨(dú)研究，但在界定證據(jù)補(bǔ)充模式的性質(zhì)時(shí)都將其看成是檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督[5]，不能正確認(rèn)識(shí)到其制約性質(zhì)，從而無法真正有效地解決實(shí)踐中監(jiān)檢機(jī)關(guān)在證據(jù)補(bǔ)充模式中的銜接問題。

立法者設(shè)立該證據(jù)補(bǔ)充模式，目的在于解決刑事訴訟與監(jiān)察調(diào)查程序的銜接問題。但是也帶來了一些問題：證據(jù)補(bǔ)充模式的性質(zhì)是什么？它對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)起到的是監(jiān)督作用還是制約作用？監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查中如何銜接？本文將對(duì)這些問題的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐問題進(jìn)行探討。

二、證據(jù)補(bǔ)充模式的性質(zhì)

“退補(bǔ)或自補(bǔ)”的證據(jù)補(bǔ)充模式設(shè)立以來，學(xué)界對(duì)其屬于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能還是制約功能產(chǎn)生了分歧。有學(xué)者認(rèn)為，證據(jù)補(bǔ)充決定是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的體現(xiàn)[6]。檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)監(jiān)督一切訴訟活動(dòng)，監(jiān)察調(diào)查案件也應(yīng)當(dāng)屬于被監(jiān)督的范圍，故證據(jù)補(bǔ)充決定是對(duì)監(jiān)察調(diào)查活動(dòng)的監(jiān)督[7]。這種觀點(diǎn)錯(cuò)誤地把監(jiān)察調(diào)查納入訴訟活動(dòng)的范圍，實(shí)際上監(jiān)察調(diào)查并不屬于訴訟活動(dòng)，不受刑事訴訟法規(guī)制。

（一）證據(jù)補(bǔ)充決定依附于審查起訴權(quán)

檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件審查后，可以作出起訴、不起訴決定以及介于二者之間的證據(jù)補(bǔ)充決定。證據(jù)補(bǔ)充決定依附于檢察機(jī)關(guān)的審查起訴權(quán)，它以檢察機(jī)關(guān)的審查為基礎(chǔ)，對(duì)其性質(zhì)的判斷可以通過對(duì)審查起訴權(quán)的分析來進(jìn)行。

審查起訴是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約，原因在于監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)二者之間是相互制約關(guān)系而不是相互監(jiān)督。

首先，將審查起訴看成是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上是陷入了“檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的死角中。從概念上來看，監(jiān)督與制約的區(qū)別在于“監(jiān)督是對(duì)辦案的監(jiān)督，而制約是在辦案中制約”。審查起訴是檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件中進(jìn)行的，并不是在監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案過程中以監(jiān)督者的身份對(duì)調(diào)查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。并且，審查起訴權(quán)并不屬于法律監(jiān)督權(quán)的范圍?！度嗣駲z察院組織法》將檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的行使范圍規(guī)定為訴訟活動(dòng)和執(zhí)法活動(dòng)等，而調(diào)查活動(dòng)具有獨(dú)立性，并不屬于訴訟活動(dòng)的范圍。①《人民檢察院組織法》第20 條。同時(shí)，法律監(jiān)督的結(jié)果為提出檢察建議、抗訴等，審查起訴的結(jié)果為起訴、不起訴以及證據(jù)補(bǔ)充，二者并不相同。

其次，立法上否認(rèn)了審查起訴的監(jiān)督性質(zhì)。司法對(duì)公權(quán)力具有制約的功能②習(xí)近平主席在2014 年1 月7 日的中央政法工作會(huì)議上的講話明確提出司法具有“制約公權(quán)”的功能。，憲法與監(jiān)察法將監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系表述為“互相配合、互相制約”③《憲法》第172 條第2 款；《監(jiān)察法》第4 條第2 款。，國(guó)家監(jiān)委在相關(guān)工作會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)要相互制約，監(jiān)察機(jī)關(guān)要配合好檢察機(jī)關(guān)的退回補(bǔ)充調(diào)查工作[8],表明了審查起訴是對(duì)監(jiān)察調(diào)查的制約?！侗O(jiān)察法釋義》中也明確表示審查起訴是制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的方式，實(shí)踐中監(jiān)檢機(jī)關(guān)也形成了互相制衡的關(guān)系[9]。審查起訴的監(jiān)督性質(zhì)并未被承認(rèn)。

最后，打擊腐敗犯罪的特殊需要否定了同步監(jiān)督的可能性。當(dāng)前我國(guó)反腐斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，但反腐形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，全面從嚴(yán)治黨任重道遠(yuǎn)。④2018 年12 月31 日召開的中央政治局會(huì)議上，習(xí)近平主席在作出“反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利”重大判斷的同時(shí)，也明確重申“反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，全面從嚴(yán)治黨依然任重道遠(yuǎn)”。打擊此類犯罪的難度在于證據(jù)收集工作的特殊性與困難性。與普通犯罪不同，職務(wù)違法犯罪案件對(duì)言詞證據(jù)的依賴性較強(qiáng)，與案件有關(guān)的物證或書證等也較難收集和固定，而被調(diào)查人具有較強(qiáng)的反調(diào)查能力，證據(jù)收集工作往往較難進(jìn)行。同時(shí)，此類犯罪的當(dāng)事人通常與他人形成利益鏈，為了更高效地打擊腐敗犯罪，防止被調(diào)查人和其他相關(guān)人員阻礙調(diào)查活動(dòng)的順利進(jìn)行，調(diào)查活動(dòng)往往秘密進(jìn)行，立法者也因此沒有賦予檢察機(jī)關(guān)同步監(jiān)督的權(quán)力。

（二）證據(jù)補(bǔ)充決定是對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約

審查起訴是通過對(duì)案件結(jié)果的選擇來實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約。作為審查起訴的結(jié)果之一，證據(jù)補(bǔ)充決定屬于對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約是毋庸置疑的。這種制約屬于事后制約，即檢察機(jī)關(guān)不能介入調(diào)查活動(dòng)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，只能在調(diào)查終結(jié)并移送審查起訴后，通過對(duì)案件結(jié)果的選擇即不起訴決定或證據(jù)補(bǔ)充決定來進(jìn)行制約。

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)[10]，具有更為強(qiáng)大的公權(quán)力。為了避免其自身的腐敗，立法不僅從權(quán)力制約方面對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力進(jìn)行限制，還對(duì)其權(quán)力監(jiān)督進(jìn)行了規(guī)范?！侗O(jiān)察法》構(gòu)建了人大監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。人大監(jiān)督表現(xiàn)為向人大作專項(xiàng)工作報(bào)告、接受人大的執(zhí)法檢查等；①《監(jiān)察法》第53 條。內(nèi)部監(jiān)督表現(xiàn)為在監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立內(nèi)部專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)察人員執(zhí)行職務(wù)和遵守法律的行為進(jìn)行監(jiān)督，除此之外，下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)還受到上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督；②《監(jiān)察法》第55 條。外部監(jiān)督表現(xiàn)為依法公開信息，接受社會(huì)、民主的監(jiān)督。③《監(jiān)察法》第54 條。當(dāng)前我國(guó)反腐工作取得顯著成效，離不開各機(jī)關(guān)在懲治腐敗中的互相配合，更離不開各機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。

三、監(jiān)檢銜接下證據(jù)補(bǔ)充模式的實(shí)踐困境及其成因

立法雖然設(shè)置了較理想的權(quán)力限制模式，但是從當(dāng)前的實(shí)踐來看，事后制約的方式并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的效果。在實(shí)踐中，不起訴決定與退回補(bǔ)充調(diào)查是最主要的適用方式。然而，退回補(bǔ)充調(diào)查雖有所適用，實(shí)踐中卻異化成“邊審查邊補(bǔ)充”的模式，極大地削弱其制約作用。自行補(bǔ)充偵查更是沒有適用先例。④根據(jù)《最高人民檢察院工作報(bào)告》，2018 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)受理各級(jí)監(jiān)委移送職務(wù)犯罪16092 人，其中不起訴250 人，退回補(bǔ)充調(diào)查1869 人次；2019 年受理各級(jí)監(jiān)委移送職務(wù)犯罪24234 人，不起訴704 人，退回補(bǔ)充調(diào)查7806 人次?？梢钥闯?，不起訴決定以及退回補(bǔ)充調(diào)查成為檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要方式，但是自行補(bǔ)充偵查并未得到適用。立法者設(shè)立的證據(jù)補(bǔ)充模式，并未能真正有效地實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的制約作用。

（一）自行補(bǔ)充偵查在實(shí)踐中沒有適用先例

在檢察機(jī)關(guān)具有偵查經(jīng)驗(yàn)的人員轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)之前，對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵辦的案件需要補(bǔ)充證據(jù)的，檢察機(jī)關(guān)往往不會(huì)采取自行補(bǔ)充偵查的方式進(jìn)行，自行補(bǔ)充偵查的適用率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查，甚至在有的地區(qū)，適用退回補(bǔ)充偵查的案件高達(dá)數(shù)百件，而適用自行補(bǔ)充偵查的案件卻為零[11]。隨著檢察機(jī)關(guān)自偵部門的轉(zhuǎn)隸，檢察機(jī)關(guān)面臨無偵查人員、無偵查經(jīng)驗(yàn)等現(xiàn)實(shí)問題，自行補(bǔ)充偵查的適用率也更為低下。筆者對(duì)A、B、C 三個(gè)檢察院調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，不僅職務(wù)犯罪案件沒有自行補(bǔ)充偵查，公安機(jī)關(guān)移送的也沒有出現(xiàn)過自行補(bǔ)充偵查，自行補(bǔ)充偵查成為了一個(gè)空有其名的條款。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)：

首先，缺乏偵查經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)拒絕自行補(bǔ)充偵查。原本行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)的檢察機(jī)關(guān)人員轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員，對(duì)案件進(jìn)行審查起訴的檢察機(jī)關(guān)工作人員往往不具備偵查的經(jīng)驗(yàn)，加上職務(wù)犯罪人員往往具有復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，反偵查能力較高，加大了檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的難度。

其次，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)，檢察人員在自行補(bǔ)充偵查時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的心理負(fù)擔(dān)。如果自己收集到的證據(jù)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的存在出入，甚至出現(xiàn)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)表明有罪而經(jīng)過補(bǔ)充后發(fā)現(xiàn)并無犯罪事實(shí)的情況，會(huì)引起監(jiān)察機(jī)關(guān)的不滿，所以檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查的積極性不高。

最后，立法的不完善也導(dǎo)致自行補(bǔ)充偵查并未得到適用。自行補(bǔ)充偵查的具體實(shí)施細(xì)則并不明確，相關(guān)的程序以及法律責(zé)任等也無法可依，導(dǎo)致實(shí)施較為困難。為了避免因自行補(bǔ)充偵查而陷入被追責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，檢察人員可能會(huì)拒絕采取這種方式。

（二）退回補(bǔ)充調(diào)查相關(guān)細(xì)節(jié)不完善

退回補(bǔ)充調(diào)查的設(shè)置賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)在遺漏證據(jù)時(shí)彌補(bǔ)的機(jī)會(huì)，通過對(duì)證據(jù)的補(bǔ)充促使案件符合起訴條件，達(dá)到打擊犯罪的目的。但是由于具體操作細(xì)則的缺失導(dǎo)致退回補(bǔ)充調(diào)查制度的制約功能無法完全有效地發(fā)揮。

2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查后強(qiáng)制措施的銜接等作出了規(guī)定，但是關(guān)于退回補(bǔ)充調(diào)查的具體情形仍無法律規(guī)定，實(shí)踐中也產(chǎn)生了許多困擾檢察機(jī)關(guān)工作人員的問題，這些問題或多或少地影響到退回補(bǔ)充調(diào)查制度的實(shí)施。

第一，身份的轉(zhuǎn)換問題。進(jìn)入審查起訴階段后，被調(diào)查人的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇耸俏阌怪靡傻?，但是案件被退回監(jiān)察機(jī)關(guān)后，其是否應(yīng)當(dāng)隨著案件回流到調(diào)查階段而變回原來的身份。

第二，強(qiáng)制措施的轉(zhuǎn)換問題。案件進(jìn)入審查起訴階段后，被調(diào)查人變?yōu)榉缸锵右扇耍赡芤驯淮?，如果案件被退補(bǔ)后，是否需要將其一并交由監(jiān)察機(jī)關(guān)留置。

第三，監(jiān)察人員會(huì)見的問題。案件被退補(bǔ)后，犯罪嫌疑人（或被調(diào)查人）被采取強(qiáng)制措施時(shí)，監(jiān)察人員作為調(diào)查人員而非偵查人員，是否能夠憑相關(guān)證件直接會(huì)見并訊問犯罪嫌疑人（被調(diào)查人）。

第四，律師幫助權(quán)的問題。被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段，為了確保案件調(diào)查的秘密性，沒有聘請(qǐng)律師進(jìn)行幫助的權(quán)利，而當(dāng)案件進(jìn)入退回補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，案件的秘密性是否存在？對(duì)于其是否享有律師幫助的權(quán)利法律也沒有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。這些問題不僅對(duì)犯罪嫌疑人（被調(diào)查人）的權(quán)利存在一定的影響，也限制了檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查的決定以及監(jiān)察機(jī)關(guān)證據(jù)補(bǔ)充的展開。

四、監(jiān)檢銜接下證據(jù)補(bǔ)充模式的完善

證據(jù)補(bǔ)充模式的設(shè)置，賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)瑕疵案件進(jìn)行彌補(bǔ)的機(jī)會(huì)。檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)違法犯罪案件中應(yīng)當(dāng)遵循互相配合、互相制約的原則，[9]10檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，在審查起訴階段客觀公正地行使權(quán)力，不能一味地只配合而不制約。只有真正落實(shí)監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)“互相配合、互相制約”的工作原則，才能切實(shí)有力地打擊腐敗犯罪，形成良好的政治風(fēng)氣。證據(jù)補(bǔ)充模式作為制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的途徑之一，對(duì)其進(jìn)行完善是處理好在職務(wù)犯罪案件中監(jiān)檢兩機(jī)關(guān)關(guān)系的關(guān)鍵。

（一）規(guī)范自行補(bǔ)充偵查的適用情形與機(jī)制

作為證據(jù)補(bǔ)充方式之一，自行補(bǔ)充偵查早已存在。《刑事訴訟法》修改之前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送的案件，審查后認(rèn)為需要進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充的，可以選擇自行補(bǔ)充偵查，也可以選擇退回補(bǔ)充偵查。在監(jiān)檢銜接下的證據(jù)補(bǔ)充模式中，選擇何種方式進(jìn)行證據(jù)補(bǔ)充的決定權(quán)仍然掌握在檢察機(jī)關(guān)手里。但是與以往證據(jù)補(bǔ)充模式不同，當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件存在需要證據(jù)補(bǔ)充的情況，檢察機(jī)關(guān)在選擇證據(jù)補(bǔ)充方式時(shí)受到一定的限制?！侗O(jiān)察法》與《刑事訴訟法》都對(duì)自行補(bǔ)充偵查與退回補(bǔ)充調(diào)查的適用順序進(jìn)行了限制，自行補(bǔ)充偵查只有在“必要時(shí)”才能夠適用。

相較于退回補(bǔ)充調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)采用自行補(bǔ)充偵查具有一定的優(yōu)勢(shì)。首先，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于案件證據(jù)存在哪些不足具有較豐富的經(jīng)驗(yàn)，由其進(jìn)行補(bǔ)充偵查能夠更為高效地對(duì)證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充，彌補(bǔ)案件在證據(jù)方面的不足，達(dá)到起訴的標(biāo)準(zhǔn)。其次，檢察機(jī)關(guān)參與到證據(jù)補(bǔ)充環(huán)節(jié)，能夠在這一過程中對(duì)案件更為了解，從而形成嚴(yán)密的證據(jù)鏈條，讓案件能夠經(jīng)受住法律的審判。最后，自行補(bǔ)充偵查能起到核實(shí)證據(jù)的作用，而退回補(bǔ)充調(diào)查則由于證據(jù)收集主體的同一，會(huì)掩蓋過去調(diào)查中產(chǎn)生的問題，不能發(fā)揮補(bǔ)充偵查的制約作用。

在規(guī)范自行補(bǔ)充偵查的具體情形上，2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》照搬了《監(jiān)察法釋義》的相關(guān)內(nèi)容，對(duì)于言詞類證據(jù)存在細(xì)節(jié)上的瑕疵，或者物證、書證等需要補(bǔ)充鑒定的，以及通過自行補(bǔ)充偵查更為高效的，可以采取自行補(bǔ)充偵查。①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第三百四十四條第一款規(guī)定：“對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)移送起訴的案件，具有下列情形之一的，人民檢察院可以自行補(bǔ)充偵查：（一）證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解、被害人陳述的內(nèi)容主要情節(jié)一致，個(gè)別情節(jié)不一致的；（二）物證、書證等證據(jù)材料需要補(bǔ)充鑒定的；（三）其他由人民檢察院查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實(shí)的情形。”作出如此限制的原因在于：第一，監(jiān)察調(diào)查案件具有政治性強(qiáng)、較為敏感等特點(diǎn)[9]214，因此立法者賦予了退回補(bǔ)充調(diào)查優(yōu)先地位，對(duì)自行補(bǔ)充偵查的限制也是維護(hù)監(jiān)察機(jī)關(guān)是行使國(guó)家監(jiān)督權(quán)的專責(zé)機(jī)關(guān)地位的體現(xiàn)；第二，此類證據(jù)只是存在輕微的瑕疵，由檢察機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查不會(huì)對(duì)案件事實(shí)造成實(shí)質(zhì)性影響，且可以避免案件經(jīng)歷復(fù)雜的退補(bǔ)程序，使證據(jù)補(bǔ)充更為高效；第三，負(fù)責(zé)審查起訴的檢察人員即便不具備良好的偵查能力，而此類證據(jù)收集難度較小，如對(duì)物證、書證的補(bǔ)充鑒定等只存在程序上的瑕疵，無需具備較強(qiáng)的偵查能力。

上述規(guī)定對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自行補(bǔ)充偵查權(quán)進(jìn)行了較大的限制，使得本就遭到冷落的自行補(bǔ)充偵查更難加以適用。雖然在列舉具體的情形后，立法者設(shè)置了兜底條款對(duì)其他情形進(jìn)行概括性規(guī)定，但是在兜底條款下，一些問題的重要性往往會(huì)被其掩蓋，如當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)違法收集證據(jù)時(shí)是否需要自行補(bǔ)充偵查等，為了避免檢察機(jī)關(guān)工作人員以沒有明確規(guī)定為由而拒絕自行補(bǔ)充偵查，必須規(guī)范自行補(bǔ)充偵查的適用情形。

第一，監(jiān)察調(diào)查人員存在非法取證行為的。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》規(guī)定存在非法取證行為時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以退回補(bǔ)充調(diào)查。但是這種情況下退回補(bǔ)充調(diào)查，往往會(huì)無功而返，因?yàn)楸O(jiān)察機(jī)關(guān)不會(huì)承認(rèn)自己存在非法取證的行為，對(duì)檢察機(jī)關(guān)讓其積極收集與自身違反法律程序相關(guān)的證據(jù)會(huì)產(chǎn)生心理抵制。

第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)推諉塞責(zé)，怠于補(bǔ)充調(diào)查或者一次退查仍未查清的，沒有二次退回的必要的。這種情況下即使通過退回監(jiān)察機(jī)關(guān)，也不能達(dá)到證據(jù)補(bǔ)充的目的，而采取自行偵查的方式往往能更好地查清案件事實(shí)。

（二）完善退回補(bǔ)充調(diào)查機(jī)制

退回補(bǔ)充調(diào)查在證據(jù)補(bǔ)充模式中具有優(yōu)先地位，作為補(bǔ)充證據(jù)的一種方式，具有以下三個(gè)特點(diǎn)：第一，補(bǔ)充性。補(bǔ)充調(diào)查的目的是為了彌補(bǔ)證據(jù)的漏洞，通過補(bǔ)充證據(jù)材料使得證據(jù)更為充分，具有符合定罪量刑的證據(jù)能力和證明力，從而形成嚴(yán)密的證據(jù)體系，能夠承受法院的審判。第二，法定性。這項(xiàng)權(quán)力只能由法律規(guī)定，法律也只賦予了檢察機(jī)關(guān)這一權(quán)力，意味著是否退回的決定權(quán)掌握在檢察機(jī)關(guān)手里，其他任何機(jī)關(guān)都無權(quán)行使該權(quán)力，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)決定退回補(bǔ)充調(diào)查也要遵循法律規(guī)定的程序、條件等。第三，逆向性。檢察機(jī)關(guān)將已經(jīng)調(diào)查完畢的案件退回調(diào)查機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，意味著此時(shí)案件由公訴階段退回到調(diào)查階段，是程序的逆向運(yùn)行。

退回補(bǔ)充調(diào)查適用時(shí)，案件倒流至監(jiān)察機(jī)關(guān)，被調(diào)查人或犯罪嫌疑人的羈押時(shí)間也會(huì)變長(zhǎng)，相關(guān)的訴訟權(quán)利有被侵犯的可能性。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)退回補(bǔ)充調(diào)查的強(qiáng)制措施銜接作出了一些規(guī)定，但實(shí)踐中仍存在一些適用難題，厘清以下問題更有利于退回補(bǔ)充調(diào)查機(jī)制的適用：

第一，案件退補(bǔ)后，犯罪嫌疑人身份沒有變更的必要。監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴后，被調(diào)查人的身份轉(zhuǎn)換為犯罪嫌疑人。退補(bǔ)后若轉(zhuǎn)換為被調(diào)查人，即使案件回流到監(jiān)察機(jī)關(guān)手里，犯罪嫌疑人的身份也無需再變?yōu)楸徽{(diào)查人。

第二，案件退補(bǔ)后，也沒有將犯罪嫌疑人一并交由監(jiān)察機(jī)關(guān)留置的必要。原因在于在退回補(bǔ)充調(diào)查后，犯罪嫌疑人仍應(yīng)受刑事訴訟法的規(guī)制，既然其身份不存在變更的必要，也就無需轉(zhuǎn)換關(guān)押場(chǎng)所。并且如果將其轉(zhuǎn)回留置場(chǎng)所，極有可能超出《監(jiān)察法》規(guī)定的六個(gè)月的留置時(shí)間，不僅導(dǎo)致程序違法，也會(huì)侵犯犯罪嫌疑人的權(quán)利。

第三，監(jiān)察人員的會(huì)見問題。2019 年《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第343 條第3 款規(guī)定，退補(bǔ)后犯罪嫌疑人已被采取強(qiáng)制措施的，監(jiān)察人員應(yīng)當(dāng)有權(quán)在羈押場(chǎng)所會(huì)見并訊問犯罪嫌疑人。①《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第二百三十三條第三款規(guī)定：“人民檢察院決定退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人已被采取強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)將退回補(bǔ)充調(diào)查情況書面通知強(qiáng)制措施執(zhí)行機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)需要訊問的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)予以配合?！睂?shí)踐中為了能讓監(jiān)察人員順利進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)通過制作提押證，陪同監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員將犯罪嫌疑人提出來，最后由監(jiān)察人員單獨(dú)對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行會(huì)見。這種方式緩解了監(jiān)察人員身份尷尬的局面，但是并不能徹底解決這一問題，應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定監(jiān)察人員向強(qiáng)制措施機(jī)關(guān)出示相關(guān)證件材料后，有權(quán)直接對(duì)犯罪嫌疑人進(jìn)行訊問。

（三）明確補(bǔ)充調(diào)查期間嫌疑人律師幫助權(quán)及其限度

監(jiān)察法并未賦予被調(diào)查人取得律師幫助的權(quán)利，許多學(xué)者紛紛對(duì)此進(jìn)行批評(píng)，要求賦予律師介入調(diào)查階段的權(quán)利[12][13]。職務(wù)犯罪案件的特殊性要求調(diào)查活動(dòng)的秘密性，而調(diào)查活動(dòng)的秘密性否認(rèn)了律師介入的可能。

立法者拒絕律師介入的原因在于職務(wù)犯罪案件具有特殊性。監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的案件都具有特殊性與復(fù)雜性，打擊對(duì)象具有很強(qiáng)的反調(diào)查能力，并且當(dāng)事人一般具有復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，與他人形成一定的利益鏈，證據(jù)收集工作也較普通案件更難。為了防止相關(guān)人員得知事跡敗露而毀滅證據(jù)或者潛逃，調(diào)查工作往往秘密進(jìn)行，這也是拒絕律師介入的根本原因。許多刑訴法學(xué)者將這個(gè)問題復(fù)雜化，是因?yàn)闆]有看到任何權(quán)利的設(shè)置模式都應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況這一事實(shí)，實(shí)踐中，既不能照搬國(guó)外職務(wù)犯罪偵查司法審查的模式，也不能硬套我國(guó)對(duì)待一般刑事犯罪偵查的原有模式，要清醒地認(rèn)識(shí)到監(jiān)委調(diào)查不是刑事訴訟法中的偵查，而是政治性機(jī)關(guān)的特殊調(diào)查這一性質(zhì)，要認(rèn)識(shí)到立法不允許監(jiān)委調(diào)查中律師介入的原因和合理性。

根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，當(dāng)案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，犯罪嫌疑人有權(quán)聘用律師提供幫助，但是當(dāng)案件被退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查時(shí)，律師是否還能介入案件并沒有明確規(guī)定。有學(xué)者主張，案件被退回補(bǔ)充調(diào)查期間，也應(yīng)當(dāng)賦予犯罪嫌疑人律師幫助的權(quán)利[14]。本文贊同這一觀點(diǎn)，當(dāng)案件調(diào)查完畢交由檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)，當(dāng)事人的身份轉(zhuǎn)變?yōu)榉缸锵右扇?，按照刑事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，案件交由審查起訴后，律師就可以進(jìn)行閱卷并可以與犯罪嫌疑人會(huì)見。也就是說，此時(shí)律師可以遵循刑事訴訟法的規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人予以幫助，若在證據(jù)補(bǔ)充階段拒絕律師介入，無疑是一大倒退。因此，在證據(jù)補(bǔ)充階段，應(yīng)當(dāng)賦予嫌疑人律師幫助權(quán)利。

在賦予律師幫助權(quán)時(shí)，法律還應(yīng)當(dāng)明確律師在補(bǔ)充調(diào)查階段只能對(duì)案件材料進(jìn)行書面審查，不能直接介入監(jiān)察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充調(diào)查之中。原因在于律師辯護(hù)權(quán)的行使僅針對(duì)公訴審查，而補(bǔ)充調(diào)查并不是公訴權(quán)的派生，其具有獨(dú)立性。在退回補(bǔ)充調(diào)查之后，案件回流到調(diào)查階段，此時(shí)案卷材料掌握在監(jiān)察機(jī)關(guān)手里，其所進(jìn)行的補(bǔ)充調(diào)查活動(dòng)仍應(yīng)當(dāng)依照《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行，是行使調(diào)查權(quán)的表現(xiàn)，具有獨(dú)立性，不受《刑事訴訟法》的規(guī)制。案件處于調(diào)查程序中，出于對(duì)調(diào)查活動(dòng)保密的需要，律師自然不能直接參與其中。

此外，法律還應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)告知律師的內(nèi)容以及律師的保密義務(wù)作出相應(yīng)的限制。在退回補(bǔ)充調(diào)查方面，法律僅規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知監(jiān)察機(jī)關(guān)退補(bǔ)的理由及內(nèi)容等，對(duì)律師的保密義務(wù)以及檢察機(jī)關(guān)告知律師的內(nèi)容以及范圍并沒有進(jìn)行明確規(guī)定。雖然實(shí)踐中拒絕律師介入補(bǔ)充調(diào)查階段已經(jīng)成為共識(shí)，但是考慮到職務(wù)犯罪案件的特殊性，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)范律師的保密義務(wù)以及檢察機(jī)關(guān)的告知范圍。

第一，明確檢察機(jī)關(guān)的告知范圍。法律只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的告知義務(wù)，但是針對(duì)律師的告知范圍卻并未作出明確規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)在作出證據(jù)補(bǔ)充決定后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知律師該決定，但不能透露補(bǔ)充的原因、內(nèi)容等。

第二，明確律師在退回補(bǔ)充調(diào)查階段的權(quán)利。律師在證據(jù)補(bǔ)充階段，有權(quán)會(huì)見犯罪嫌疑人、對(duì)檢察機(jī)關(guān)的案卷進(jìn)行書面查閱，也有權(quán)了解案件是否進(jìn)入證據(jù)補(bǔ)充程序。

第三，賦予律師特殊的保密義務(wù)。案件退補(bǔ)后，由監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，補(bǔ)充調(diào)查活動(dòng)仍應(yīng)受到秘密性保護(hù)。為了防止對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充調(diào)查活動(dòng)造成影響，法律應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定律師具有特殊的保密義務(wù)，不能透露案件情況、證據(jù)內(nèi)容等，也不得向檢察機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)詢問退補(bǔ)的情況、內(nèi)容等。

（四）堅(jiān)持監(jiān)檢機(jī)關(guān)相互制約的原則

“打鐵必須自身硬”，黨的十八大以來，習(xí)近平總書記一直強(qiáng)調(diào)“誰來監(jiān)督紀(jì)委”的問題[15]。作為懲治腐敗瀆職行為的監(jiān)察機(jī)關(guān)，立法者賦予其強(qiáng)大的政治地位和較高的權(quán)力，同時(shí)為了避免監(jiān)察機(jī)關(guān)由于自身權(quán)力過大而產(chǎn)生濫用權(quán)力的情況，立法者從內(nèi)部與外部?jī)煞矫鎸?duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行了相應(yīng)的限制。

為了解決自我監(jiān)督的問題，防止監(jiān)督者自身就是腐敗者現(xiàn)象的發(fā)生，監(jiān)察機(jī)關(guān)在其內(nèi)部設(shè)立了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)監(jiān)察人員的執(zhí)紀(jì)執(zhí)法情況進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，通過對(duì)調(diào)查、審查等權(quán)力的分散來防止權(quán)力的集中及濫用。外部制約則表現(xiàn)為與其他國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約表現(xiàn)在審查起訴中。案件經(jīng)過審查后，無非有三種結(jié)果：起訴、不起訴以及證據(jù)補(bǔ)充。

近兩年來，不起訴決定很好地達(dá)到了制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的效果，①根據(jù)《最高人民檢察院工作報(bào)告》，2018 年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共受理監(jiān)委移送職務(wù)犯罪16092 人，其中不起訴250 人；2019 年受理各級(jí)監(jiān)委移送職務(wù)犯罪24234 人，其中不起訴704 人，不起訴率同比增長(zhǎng)1.1 個(gè)百分點(diǎn)。但是證據(jù)補(bǔ)充決定并沒有得到良好的實(shí)施。退回補(bǔ)充調(diào)查作為制約的主要方式之一，在實(shí)踐中卻異化成“邊補(bǔ)充邊審查”的模式，自行補(bǔ)充偵查難以適用的情況，極大地限制了檢察機(jī)關(guān)的制約能力。

立法者設(shè)置證據(jù)補(bǔ)充模式的本意是讓存在缺漏的案件得到彌補(bǔ)的機(jī)會(huì)，同時(shí)為檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)提供一種方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)在面對(duì)案件可能面臨不起訴或者被退補(bǔ)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，在調(diào)查過程中會(huì)更盡心盡力，使案件能夠順利通過審查進(jìn)入法院審判。

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，在反腐工作中不僅要相互配合，還要遵循相互制約的原則。要發(fā)揮好證據(jù)補(bǔ)充決定的制約作用，對(duì)于應(yīng)當(dāng)作出證據(jù)補(bǔ)充決定的案件，該自行補(bǔ)充偵查的自行補(bǔ)充偵查。對(duì)于應(yīng)當(dāng)退補(bǔ)的案件，不能為了降低“案-件比”而當(dāng)退不退，這種人為控制下的“案-件比”，不僅違反了法律規(guī)定的程序，而且也不是檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量的真正體現(xiàn)。

檢察機(jī)關(guān)必須堅(jiān)守“互相配合、互相制約”的工作原則，提高自身的能力與水平，發(fā)揮審查起訴階段自身對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約能力，完善案件證據(jù)鏈，促使進(jìn)入法院案件的公訴“訴得起、判得下”，這樣才能真正地在與監(jiān)察機(jī)關(guān)的相互配合中有效打擊職務(wù)違法犯罪。

五、結(jié)語

證據(jù)補(bǔ)充決定是檢察機(jī)關(guān)制約監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體方式。在實(shí)踐中，不起訴決定已經(jīng)發(fā)揮了其應(yīng)有的制約作用。但是立法上相關(guān)細(xì)節(jié)的不完善以及退回補(bǔ)充調(diào)查在實(shí)踐中異化成“邊審查邊補(bǔ)充”等模式導(dǎo)致退回補(bǔ)充調(diào)查的制約功能并不能完全有效地發(fā)揮，而自行補(bǔ)充偵查在實(shí)踐中少有適用的先例。充分發(fā)揮證據(jù)補(bǔ)充模式的制約功能，必須通過法律來完善證據(jù)補(bǔ)充模式。

首先，規(guī)范自行補(bǔ)充偵查的適用情形。除現(xiàn)有的三種情形外，還應(yīng)增加以下兩種情形：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)存在非法取證的行為或者可能的；第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)怠于補(bǔ)充調(diào)查或者退回補(bǔ)充調(diào)查后仍然事實(shí)不清，沒有退回必要的。

其次，明確退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查的案件，犯罪嫌疑人身份、相關(guān)強(qiáng)制措施不變，賦予監(jiān)察人員直接會(huì)見并訊問犯罪嫌疑人的權(quán)利。

再次，賦予犯罪嫌疑人律師幫助的權(quán)利。如在《刑事訴訟法》第170 條第1 款后增加一款“案件被退回補(bǔ)充調(diào)查或者檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的，犯罪嫌疑人有權(quán)委托律師提供幫助?！?/p>

最后，明確檢察機(jī)關(guān)的告知范圍以及律師的特殊保密義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)作出證據(jù)補(bǔ)充決定后應(yīng)當(dāng)告知律師，但不得向律師透露補(bǔ)充的理由、需要補(bǔ)充的證據(jù)材料及內(nèi)容等；律師不得透露與案件有關(guān)的信息，不得參與、過問監(jiān)察機(jī)關(guān)的退回補(bǔ)充調(diào)查活動(dòng)。