冒名登記撤銷程序實務困境與解決方案

李雪松，袁 藝，項 琳，賈小燕，李興正，夏 艷

冒名登記行為帶來的經(jīng)濟、社會問題不容忽視。2019 年，我國接到冒用他人身份信息取得商事登記（以下簡稱冒名登記）的舉報數(shù)量約為2.9 萬件，占比高達0.08%[1]。這種違法行為干擾了正常的公司登記注冊秩序，給當事人帶來很大困擾，違背了誠實信用原則。此舉不僅影響企業(yè)的生存和發(fā)展，也不斷損害社會的穩(wěn)定。打擊冒名登記成為市場監(jiān)管部門工作的重點。

在基層實踐中，涉及撤銷登記的涉訴、涉訪情形時有發(fā)生，增加了行政成本和行政風險[2]。雖然2019 年《市場監(jiān)管總局關于撤銷冒用他人身份信息取得公司登記的指導意見》《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》規(guī)定了撤銷程序[3-4]，但冒名登記撤銷實務監(jiān)管仍然困難重重。冒名登記行為撤銷程序的完善，有利于廣大基層市場監(jiān)管部門在執(zhí)法時降低履職風險。

一、冒名登記撤銷實務問題分析

（一）冒名登記的情形

冒名登記是一個非常復雜的問題，從實踐層面看，冒名登記案件有以下三種情況：第一，被冒名人不知情被冒名登記。冒名人出于某種目的，想方設法獲取當事人（被冒名人）真實身份證件，到市場監(jiān)管部門進行公司登記。當事人并不知情，更不用說是本人的真實意思表達，這種情況在實務中占比很大。2018 年以來，重慶市江北區(qū)人民法院受理51件冒名工商行政登記的案件，80%以上的原告稱對企業(yè)登記不知情[4]。由于缺乏必要的信息獲取途徑，大多數(shù)當事人被列入失信人名單都不自知，直到不能正常乘坐飛機等交通工具時才發(fā)現(xiàn)。筆者對“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關的裁判文書進行統(tǒng)計，統(tǒng)計結果顯示，相關司法判決共52 件，其中有22 件裁判的說理和裁判結果均圍繞登記機關審查職責登記行為是否應予撤銷來展開，原告均稱不知情被冒名登記。

第二，被冒名人知情被冒名登記。當事人起初明示或者暗示別人用自己的身份證件信息去辦理公司登記，并在登記材料上代自己簽字，其實是當事人本人的真實意思表示。但隨后因諸多原因，當事人以當初自己未親筆簽字、不知情為由申請撤銷登記。

第三，用自己掛失的身份證件惡意登記。有些惡意當事人在申請企業(yè)登記時，故意不留下本人簽字或者故意使用自己無效身份證件。當發(fā)生對自己不利的情況時，就向登記部門主張不知情，以逃脫責任。甚至有些“黑中介”也參與其中。

（二）被冒名人不知情被冒名登記情況下，撤銷登記面臨的困難

第二、第三種情況的當事人對登記行為知情，但因為企業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)問題或者內部發(fā)生經(jīng)濟糾紛，就企圖濫用行政訴訟，以規(guī)避法律責任或解決民事爭議。根據(jù)研究目的，筆者只探究第一種情況，也是實踐中遇到最多的一種案件，即原告對工商登記不知情的情況。在我國理論和實踐中，常把公司登記分為設立、變更和注銷三種。撤銷公司登記在實踐中往往存在撤銷設立登記和撤銷變更登記兩種形式?，F(xiàn)實生活中遇到最多的情形是撤銷公司設立登記，在冒名登記撤銷案例中撤銷公司設立登記也尤為突出。因此，筆者再次把冒名登記撤銷程序研究范圍限定為撤銷公司設立登記這種形式。

從已有文獻來看，李偉[5]在2018 年調查中發(fā)現(xiàn)，撤銷冒名登記面臨如下困難：1.調查取證難。一是事前不知情，自己未參與經(jīng)營、分紅、管理等，被冒用人很難自證。二是執(zhí)法人員需要確認公司是否在登記地經(jīng)營，查詢公司的完稅、經(jīng)營情況，查找實際經(jīng)營者等有一定難度。2.被冒用人依法維權艱難。筆者對“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關的裁判文書進行統(tǒng)計，被冒用人提起行政訴訟，法院多數(shù)判決駁回原告訴訟請求，被冒用人由此陷入維權難的困境。比如當實際經(jīng)營者無法取得聯(lián)系，僅憑筆跡鑒定證據(jù)，登記機關很難撤銷登記，該行為未產(chǎn)生嚴重后果，公安機關也不會介入調查。3.撤銷登記帶來的連鎖反應很難評估。比如騙取登記的公司存在違法經(jīng)營、偷稅漏稅、債務拖欠等情況，處置不當可能引起更大的社會問題。換言之，即使證據(jù)鏈條完整，行政機關依法撤銷登記，產(chǎn)生的后果也可能難以評估。江朝麗[6]等以重慶市江北區(qū)法院2018 年受理的51 件該類案件為研究對象，發(fā)現(xiàn)前文第一種情況的案件存在以下四個特點：1.原告超期起訴占比大。根據(jù)我國行政訴訟法，原告從工商行政登記行為作出之日起，最長起訴期限是5 年。在原告不知情的情況下，很容易超過該期限。2.案件審理周期較長。登記機關只進行形式審查，很難區(qū)分冒名登記和代辦登記情形。案件審理需要追加被注冊公司為第三人，并進行司法鑒定。如果公司工作人員潛逃，還只能公告送達。公告送達、司法鑒定費時較長，因而審理周期基本在1 年以上。3.虛假登記的責任人身份不真實。有些虛假登記人狡兔三窟，尋找虛假登記責任人很困難，部分公司注冊地址不實，且沒有實際運營，更增加了尋找難度。即使法院撤銷被訴登記，虛假登記負責人很難受到相應的法律制裁，違法成本很低。4.案件公告費、鑒定費承擔人難以確定。

綜上所述，被冒名人不僅是受害者，而且維權困難，過程艱辛。在實踐中，冒名登記存在行政救濟失靈的情況，司法認定結論成為行政救濟的前置條件。屠珊珊[7]研究發(fā)現(xiàn)，撤銷登記行政處罰和行政處理皆不可行，是引起行政救濟失靈的根本原因。行政救濟措施失靈，舉報人只能選擇訴諸司法機關。被冒用人有兩種訴訟途徑，要么提起民事訴訟，訴請停止侵犯、消除影響、賠償損失等；要么提起行政訴訟。但從實踐看，司法救濟僅為撤銷登記提供了一條路，并非解決冒名登記問題的“良方”，所以必須讓行政救濟正常運轉起來，是政府機關思考的重要問題，也是目前學者關注的重點問題。

二、冒名登記撤銷程序實務行政救濟解決方案

（一）冒名登記撤銷程序的事前防范

多渠道從登記源頭上堵塞安全漏洞，可從以下三個方面著手：

1.審慎審查商事登記

審慎審查商事登記需要完善登記審查的聯(lián)網(wǎng)電子化技術手段。如果是本人來辦理商事登記，可利用先進技術手段，核對當事人身份信息、地址信息、聯(lián)系方式的準確性和真實性；如果是代理人辦理，首先要對代理人的身份信息、地址信息、聯(lián)系方式的真實性和準確性進行比對，其次要重點遠程核驗委托人身份以及核驗其是否出于委托人真實意思表示等。這樣可以有效杜絕虛假登記，解決“無人可查”“無處可尋”“無法聯(lián)系”等監(jiān)管難題。

審慎審查商事登記，更需要完善行政許可審查責任體系。審慎審查原則落實到行政許可部門（包括市場監(jiān)管部門和行政審批部門）的行動中，需要構建一定的評價標準與責任體系。體系上講，行政許可部門工作人員存在著刑事責任、內部行政責任、民事責任三個層次。王昌江[8]建議只對審查人員規(guī)定刑事責任與內部行政責任。

2.建立統(tǒng)一的“黑名單”數(shù)據(jù)庫

對涉嫌冒名登記并“失聯(lián)”的公司，當?shù)卣畱搮f(xié)調相關職能部門綜合治理。比如稅務部門限制法定代表人名下所有企業(yè)開具發(fā)票，將其納入納稅非正常戶；市場監(jiān)管部門限制其辦理商事登記，將其納入異常經(jīng)營名錄。建議建立統(tǒng)一的“黑名單”庫，便于各職能部門的綜合協(xié)調治理。

代理人在申請人不親自到場的情況下持相關資料也可申請商事登記，規(guī)范代理機構就顯得尤為必要。同樣建議將不遵守規(guī)矩慫恿或者協(xié)助申請人冒名商事登記的代理機構列入“黑名單”庫。另外，從事商事登記代理機構的內部舉報、投訴制度，內部獎懲制度等應該健全，統(tǒng)一規(guī)范操作程序，以維持行業(yè)秩序[9]。

如果發(fā)現(xiàn)是個人或者中介機構協(xié)助提交虛假材料騙取商事登記的，當?shù)卣畱攲€人或者中介機構進行信用懲戒，構成犯罪的，依法移送公安機關。

3.加強對當事人身份證件的保管

保護好個人信息，正確使用身份證可有效避免身份信息被冒名登記，當事人一定要加強個人身份證等的保管。對“北大法寶”系統(tǒng)中與《行政許可法》第34 條相關的裁判文書來看，很多糾紛的起因在于當事人沒保管好身份證，或者出于某種信任將身份證借給別人，又或者將身份證交給對方做抵押。再有就是如果身份證丟失，要立即到公安機關報案，并到當?shù)剌^權威的報刊、網(wǎng)絡等媒體發(fā)布身份證遺失聲明。

（二）冒名登記撤銷程序的事后救濟

再嚴密的事前防范，也無法完全堵住違法的源頭。冒名登記撤銷程序的事后救濟顯得尤為重要。學界一般認為冒名登記撤銷程序的事后救濟可適用行政處罰的程序，但要考慮是否具有可操作性和效率原則。2019 年8 月21 日，國家市場監(jiān)管總局出臺《市場監(jiān)督管理行政許可程序暫行規(guī)定》，專節(jié)規(guī)定了撤銷的調查核實、告知、聽證、審批決定等法定程序，但總體來說規(guī)定得仍然不夠細，有的問題仍然沒有明確[4]。北京、四川等地市場監(jiān)督管理部門結合本地實際對撤銷冒名登記工作進行了細化[10-11]，更具操作性和效率性，填補了以行政處理方式撤銷公司登記程序的空白，為冒名登記的行政救濟作出了嘗試，提供了范例。但各地分別出臺規(guī)定，難免出現(xiàn)效力層級過低、執(zhí)法尺度不一等問題，應當在國家部委層面出臺全國統(tǒng)一的行政處理程序來防范法律風險。行政撤銷程序的補位具體說來，有以下六點需要引起重視：

1.明確撤銷登記主體

隨著行政審批改革的深化，江蘇很多地方成立了行政審批局，以泰州為例，內資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照和個體工商戶營業(yè)執(zhí)照由行政審批局負責發(fā)放，外資企業(yè)營業(yè)執(zhí)照由市場監(jiān)管局負責發(fā)放。目前，撤銷屬于行政許可程序中的一個環(huán)節(jié)，撤銷登記應當依照誰許可、誰撤銷的原則，由登記機關或者其上級機關予以撤銷。登記機關發(fā)生過變更的，應當由現(xiàn)登記機關負責撤銷。

2.撤銷登記視情況適用行政處理或行政處罰

登記機關調查發(fā)現(xiàn)，冒名企業(yè)正常從事經(jīng)營活動，不存在偷稅漏稅等違法活動，應當按公司法的相關規(guī)定，以涉嫌提供虛假材料、采取欺騙手段騙取商事登記為案由立案調查，適用行政處罰程序。假如企業(yè)未在核準地經(jīng)營，實際地址無法確定，法定代表人也無法聯(lián)系，這時應當按行政許可法的相關規(guī)定，決定是否撤銷商事登記，適用行政處理程序。

3.多渠道深入采集虛假商事登記證據(jù)

行政處理過程中，除了采集核實身份證明是否偽造變造、是否經(jīng)過遺失報案補辦、簽字是否為本人所簽等證據(jù)外，還應當采集證明注冊公司是否為舉報人的真實意思表示，舉報人是否知曉公司注冊情況，舉報人是否參與公司實際經(jīng)營或管理等證據(jù)。被冒名人本人向登記機關反映被冒名登記情況的，登記機關要及時核實。被冒名人本人不能到場反映的，登記機關應遠程核驗身份。被冒名人還可以一并提供身份證件丟失報警回執(zhí)、身份證件遺失公告、銀行掛失身份證件記錄、由專業(yè)機構出具的筆跡鑒定報告等有助于認定冒名登記基本事實的文件材料。詢問調查對象包括當事人（被注冊公司）、當事人股東及管理人員、辦理登記的委托代理人、舉報人、其他直接利害關系人等。在舉證責任上，在沒有其他證據(jù)證明虛假的情況下，司法鑒定結論應作為必要證據(jù)。

4.借鑒行政處罰程序制作文書送達

應當參考行政處罰程序制作《詢問調查通知書》來對相關人員進行詢問。決定撤銷登記的，還應當制作《聽證告知書》和《撤銷登記決定書》，以告知當事人依法享有陳述、申辯和聽證的權利。當事人無法聯(lián)系，或者沒有其他股東，又或者其他股東也一并無法聯(lián)系導致相關文書無法直接送達的，應當公告送達。公告送達方式多樣，為了節(jié)約行政成本，可以在商事登記機關公告欄或指定網(wǎng)站上公告，并非一定要采用登報公告形式。

5.厘清訴訟費、鑒定費的責任承擔

正常情況下，敗訴方承擔訴訟費和鑒定費，然而，撤銷公司登記并不意味著行政行為違法，換言之，真正意義上的敗訴方應該是提供虛假材料的責任人，他們承擔訴訟費和鑒定費[12-13]。虛假材料的責任人無法查找的，訴訟費和鑒定費由公司登記機關承擔，但公司登記機關不是一般意義上的敗訴方，不應承擔訴訟費、鑒定費。

6.確定公司登記撤銷前的清算制度

陳雷[14]研究指出，撤銷設立登記的公司應該與公司注銷前一樣，建立清算制度。在清算期間該公司只能從事與清算有關的活動。清算組只能經(jīng)原公司登記機關向同級人民政府報告后，由同級人民政府指定，或者由債權人申請人民法院指定。因為撤銷設立登記的公司是由于申請人采取欺詐手段騙取公司登記，因此清算組不能由股東、董事或者股東大會組成。

三、結語

冒名登記案件有“被冒名人不知情被冒名登記、被冒名人知情被冒名登記、用自己掛失的身份證件惡意登記”等三種情況，本文只分析了第一種情況，后續(xù)研究將著手分析第二、第三種情況。